III OSK 1331/25

III OSK 1331/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś
Kazimierz Bandarzewski
Mirosław Wincenciak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 668/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-04-01
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Szpitala [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/24 w sprawie ze skargi S.W. na bezczynność [...] Szpitala [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od [...] Szpitala [...] na rzecz S.W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 668/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.W. na bezczynność [...] Szpitala [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał [...] Szpital [...] do rozpatrzenia wniosku S.W. z dnia 30 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2 wniosku za okres od 2 do 31 stycznia 2024 r. oraz punktów 3 i 4 wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3); zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).
Skargę kasacyjną od w/w wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł [...] Szpital [...]. Zaskarżając wyrok w zakresie punktów: 1, 2 i 4, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:
I) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej w skrócie: "u.d.i.p."), poprzez zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku S.W. z dnia 30 września 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 2 wniosku za okres od 2 do 31 stycznia 2024 r. oraz punktów 3 i 4 wniosku, w sytuacji, gdy w/w wniosek w zakresie punktów 3 i 4 nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a organ udostępnił wnioskodawcy informację, o jakiej mowa w punkcie 2 wniosku;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z jakich względów Sąd pierwszej instancji uznał, że argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę jest błędna;
II) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w wyniku uznania, że informacje objęte punktami 3 i 4 wniosku S.W. z dnia 30 września 2024 r. są informacjami publicznymi (a więc informacjami w sprawie publicznej) w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w sytuacji, kiedy informacje te nie dotyczą sfery spraw publicznych działalności Szpitala jako podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi S.W. w tym zakresie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Dodatkowo, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełaniającego z dokumentów, tj. z aktu założycielskiego [...] Szpitala [...] oraz z wydruku z Krajowego Rejestru Sądowego Szpitala, celem wykazania, że działalność Szpitala jest m.in. ukierunkowana na dążenie do osiągnięcia długofalowego procesu gospodarczego, poprzez prowadzenie działalności gospodarczej w obszarze działalności leczniczej i działalności z nią powiązanej, co w rzeczywistości oznacza, że Szpital wykonuje zadania publiczne, ale również prowadzi działalność niezwiązaną z wykonywaniem tych zadań.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.W. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
Na wstępie przypomnieć należy, iż wnioskiem z dnia 30 września 2024 r. S.W. (dalej w skrócie: "skarżący" lub "wnioskodawca"), na podstawie art. 2 ust. 1 u.d.i.p., zwrócił się do [...] Szpitala [...] (dalej w skrócie: "organ", "Spółka" lub "Szpital") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:
1) liczby osób zatrudnionych w Spółce na podstawie umowy zlecenia lub umowy o pracę na dzień 1 lipca 2023 r.;
2) liczby osób, które zostały zatrudnione w Spółce na podstawie umowy zlecenia lub umowy o pracę w okresie od dnia 1 lipca 2023 r. do dnia 31 stycznia 2024 r., w podziale na miesiące;
3) liczby osób, które w okresie od dnia 1 lipca 2023 r. do dnia 30 września 2024 r. świadczyły pracę w Spółce, mimo braku wykonania badań wstępnych lub braku ważnych okresowych badań lekarskich, ze wskazaniem, kiedy osoby te rozpoczęły pracę (zostały dopuszczone do jej wykonywania), kiedy otrzymały skierowanie na badania lekarskie i kiedy wykonały badanie lekarskie;
4) ogólnej liczby skierowań na wstępne oraz okresowe badania lekarskie, które zostały wystawione przez Spółkę jej pracownikom, w wykonaniu obowiązku wynikającego z Kodeksu pracy, w okresie od dnia 1 lipca 2023 r. do dnia 31 marca 2024 r., w podziale na miesiące.
W piśmie z dnia 10 października 2024 r. organ podał skarżącemu liczbę osób zatrudnionych w Spółce na podstawie umowy zlecenia oraz na podstawie umowy o pracę – na dzień 1 lipca 2023 r. (ad pkt 1 wniosku) oraz podał liczbę osób, które zostały zatrudnione w Spółce na podstawie umowy zlecenia oraz na podstawie umowy o pracę w okresie od dnia 1 lipca 2023 r. do dnia 1 stycznia 2024 r. – w podziale na miesiące (ad pkt 2 wniosku). Ponadto poinformował wnioskodawcę, że dane objęte pytaniami nr 3 i 4 wniosku nie stanowią informacji publicznej.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, iż [...] Szpital [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., Miasto [...] ma pozycję dominującą w Spółce jako jej jedyny udziałowiec, zaś przedmiotem działalności Spółki jest szeroko pojęta działalność w zakresie ochrony zdrowia, a więc jest to zadanie o znaczeniu publicznym). Spór między stronami dotyczy natomiast w istocie kwestii, czy w tej sprawie – co do punktów 3 i 4 wniosku skarżącego z dnia 30 września 2024 r. – spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane w tym zakresie przez wnioskodawcę informacje mają charakter informacji publicznej.
Dla oceny zasadności podniesionych zarzutów niezbędne jest wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.
Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Odniesienie użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną, określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej", nie są w konsekwencji sprawami publicznymi. Nie ma zatem znamion informacji publicznej informacja dotykająca bezpośrednio sfery ad personam i wiążąca się z ujawnieniem prywatnych danych określonej osoby (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. np. wyroki NSA z dnia: 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10; 6 grudnia 2019 r.; sygn. akt I OSK 3429/18).
Wobec powyższego przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań ustawy zasadniczej, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji RP lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Przedstawione rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (por. np. wyroki NSA z dnia: 7 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3461/21 i 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21). Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów, przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy.
Podkreślenia wymaga ponadto, iż dla odkodowania treści przedstawionego wyżej pojęcia informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest podmiotem publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej"), ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Przypomnieć należy, że zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że klasyfikacja informacji – czy jest ona publiczna czy nie – nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt, czy wiedza, albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 548/21; 20 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 833/19; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17). To wnioskodawca jest bowiem gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej i on określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprost zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza wspomnianą już sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej). Ponadto zauważyć należy, iż wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidualnym. Przyjęcie natomiast interpretacji przeciwnej prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą – wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej – prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej, będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1810/24).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, iż żądane przez skarżącego w punktach 3 i 4 wniosku z dnia 30 września 2024 r. informacje – wbrew twierdzeniu organu – mają charakter informacji publicznej. Taki przymiot ma bowiem niewątpliwie niespersonalizowana informacja dotycząca zatrudnionych przez Szpital pracowników, w kontekście legitymowania się przez nich ważnymi wstępnymi oraz okresowymi badaniami lekarskimi – jako informacja dotycząca prowadzenia przez Szpital szeroko rozumianej działalności w zakresie ochrony zdrowia, a więc w ramach wykonywania zadania o znaczeniu publicznym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie zatem uznał, że skoro Szpital zatrudnia swoich pracowników w związku z realizacją wyżej wskazanego celu publicznego, to ten przejaw działalności – ściśle powiązany z organizacją pracy wewnątrz struktur Szpitala – ma wpływ na realizację zadania publicznego w postaci szeroko rozumianej ochrony zdrowia, a prawidłowość działań podejmowanych w tym zakresie determinuje efektywność ich realizacji. Zgodnie bowiem z art. 229 Kodeksu pracy, pracownik podlega wstępnym oraz okresowym badaniom lekarskim, będącym badaniami profilaktycznymi. W świetle zaś § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 607), badania profilaktyczne kończą się orzeczeniem lekarskim stwierdzającym brak przeciwskazań do pracy na określonym stanowisku albo stwierdzającym istnienie przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku – w warunkach pracy opisanych w skierowaniu na badania lekarskie. Orzeczenie lekarskie przesądza więc o możliwości wykonywania przez pracownika powierzonych mu przez pracodawcę zadań dotyczących ochrony zdrowia (a więc zadania publicznego), a w konsekwencji wiąże się z prawidłowym funkcjonowaniem Szpitala. Powyższej oceny w żaden sposób nie zmienia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż działalność Szpitala jest dodatkowo ukierunkowana na dążenie do osiągnięcia długofalowego procesu gospodarczego, poprzez prowadzenie działalności gospodarczej w obszarze działalności leczniczej i działalności z nią powiązanej.
Należy także podkreślić, iż skarżący nie domagał się od organu udostępnienia skierowań na badania profilaktyczne w postaci całych dokumentów dotyczących konkretnych pracowników, a jedynie – jak już wyżej wskazano – niespersonalizowanej informacji publicznej dotyczącej wyłącznie liczby zatrudnionych przez Szpital pracowników, w kontekście legitymowania się przez nich ważnymi wstępnymi oraz okresowymi badaniami lekarskimi.
Oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mogła odnieść również argumentacja sprowadzająca się do oceny charakteru żądanej we wniosku z dnia 30 września 2024 r. informacji poprzez pryzmat "sprawy własnej" S.W., w związku z pozostawaniem przez niego w sporze sądowym (jako powód) ze Szpitalem. Rozpatrując wniosek skarżącego organ nie był zatem upoważniony do badania celu uzyskania wnioskowanej informacji, czy też sposobu jej wykorzystania. Odmowa zastosowania przepisów u.d.i.p. wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłoby bowiem odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe (por. wyroki NSA z dnia: 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2115/13; 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2160/17). Należy również wyjaśnić, że w orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym, aniżeli chęć zachowania jawności życia publicznego, czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. Wprawdzie z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, to jednak należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano, brak jest jakichkolwiek podstaw domagania się od takiego podmiotu wyjaśniania powodów, dla których chce on skorzystać z przysługującego mu publicznego prawa podmiotowego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Skoro jednak dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy (ad casum), w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko podmiotu występującego z wnioskiem dostępowym prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć ponadto okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 799/12). W orzecznictwie sądowym wyrażono w pełni zasadny pogląd, że forma reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej pozostaje w ścisłym związku z charakterem zjawiska, jakim jest nadużywanie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2604/23). Mając na uwadze powyższe, w tym argument, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, wskazać należy, iż w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej zasadnym jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak stanowi bowiem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji. W przepisie tym została zatem zawarta norma określająca formę działania organu właściwą w przypadku m.in. odmowy udostępnienia informacji publicznej. Norma ta nie wiąże tej formy z konkretną materialną podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem należy przyjąć, że dotyczy wszelkich podstaw odmowy udostępnienia takiej właśnie informacji. Co ponadto istotne, forma decyzji przewidziana dla reakcji organu na nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej znajduje dodatkowo uzasadnienie w specyfice samego mechanizmu nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej. Skuteczne kwestionowanie zjawiska nadużywania takiego prawa, w tym publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, nie może nie odnosić się bowiem do motywów i celów stanowiących podstawę złożonego wniosku, a zatem do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. Wszystkie te okoliczności powinny być przez organ wskazane i ocenione, z podaniem argumentacji, dlaczego stanowią one podstawę dla przyjęcia przez organ, że podmiot korzystający z publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej nadużywa tego prawa. Gwarancji przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i przedstawienia powodów kwalifikacji określonego zachowania jako nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej – nie daje forma zwykłego pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Gwarancję taką daje natomiast zastosowanie w takim przypadku formy decyzji administracyjnej, która zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Forma decyzji czyni tym samym również realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i kontrolę sądowoadministracyjną. Dotarcie do motywów, jakimi kierował się organ, kwalifikując określone zachowanie jako nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, jest niewątpliwie bardziej realne w przypadku analizy motywów decyzji administracyjnej, niż lektury pisma informującego o nieudzieleniu informacji. Z tych powodów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane staje się stanowisko, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej w sytuacji nadużywania przez wnioskodawcę publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej powinna następować poprzez wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. cytowany wcześniej wyroki NSA z dnia: 13 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1810/24; 29 września 2023 r., sygn. akt III OSK 5517/21; 26 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1586/22). Podkreślenia wymaga również, iż przy ocenie przesłanek nadużycia prawa do informacji publicznej, jako odmowy udostępnienia informacji publicznej, należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy bowiem realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro zatem prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych. Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na w/w przesłankę może zatem nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych (por. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 3617/21; 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21; 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4340/21; a także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2018 r., nr 1, s. 27-41).
Biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż wnioskodawcy nie udostępniono żądanej przez niego informacji publicznej co do punktów 3 i 4 jego wniosku z dnia 30 września 2024 r. Z kolei odpowiedź organu na pkt 2 wniosku obejmowała okres od dnia 1 lipca 2023 r. do dnia 1 stycznia 2024 r., zamiast okresu żądanego przez skarżącego, tj. od dnia 1 lipca 2023 r. do dnia 31 stycznia 2024 r. (do tej kwestii w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ się jednak w żaden sposób nie odnosi). Skoro w powyższym zakresie nie została wydana stosowna decyzja administracyjna, mająca swoją podstawę w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., to zasadne jest przyjęcie, iż organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie rozpoznania punktu 2 wniosku S.W. za okres od 2 do 31 stycznia 2024 r. oraz punktów 3 i 4 tego wniosku, a zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie zobowiązania organu do załatwienia tego wniosku w opisanych granicach jest prawidłowe.
Z przedstawionych wyżej względów podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. należało uznać za nieuzasadnione.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd pierwszej instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09; 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W niniejszej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Jednocześnie podkreślić należy, iż sporządzone prawidłowo uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez ten sąd do wszystkich elementów argumentacji podniesionej przez organ w odpowiedzi na skargę, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego orzeczenia. W judykaturze przyjmuje się, że z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów skargi (odpowiednio do odpowiedzi na skargę) lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie można wywodzić, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2343/15). Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odnosi się do wszystkich kwestii podniesionych przez Szpital w odpowiedzi na skargę (skierowanie na badania profilaktyczne jako dokument wewnętrzny czy też nadużycie przez skarżącego prawa dostępu do informacji publicznej) to jednak – co wynika z powyżej zaprezentowanych rozważań NSA – uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1964 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12.