III OSK 1329/22

III OSK 1329/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1554/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2022-01-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 910
art. 89 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Tezy
Zawiadomienie o zamiarze likwidacji/przekształceniu szkoły/przedszkola, o którym mowa w art. 89 ust. 1 u.p.o., adresowane do rodziców uczniów może być dokonane w dowolnej formie, a konieczne jest tylko, aby do nich rzeczywiście dotarło w przewidzianym w ustawie terminie. Udokumentowanie dokonania zawiadomienia i dotarcia do wiadomości rodziców nastąpić może w każdy sposób, np. przez podpisanie kopii zawiadomienia przez rodzica, podpisanie listy obecności na zebraniu, na którym doszło do poinformowania o zamiarze likwidacji lub przekształcenia placówki oświatowej i jednoczesnym złożeniu protokołu obrazującego przebieg zebrania, jak również przez złożenie oświadczenia przez dyrektora likwidowanej jednostki oświatowej
o poinformowaniu i przekazaniu stosowanych pisemnych zawiadomień wskazanym imiennie rodzicom dzieci.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 1554/21 w sprawie ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miasta Łańcut z dnia 23 czerwca 2021 r. nr XL/263/2021 w przedmiocie likwidacji Przedszkola Miejskiego nr 5 w Łańcucie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Miasto Łańcut kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 stycznia 2022 r., II SA/Rz 1554/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miasta [...]. z 23 czerwca 2021 r., nr XL/263/2021, w przedmiocie likwidacji Przedszkola Miejskiego nr 5 w [...].
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Rada Gminy [...] w dniu 23 czerwca 2021 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej w skrócie: "u.s.g."), art. 89 ust. 1 i 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 910 – dalej w skrócie: "u.p.o."), podjęła uchwałę Nr XL/263/2021 o następującej treści:
§ 1. Z dniem 31 sierpnia 2021 r. likwiduję się Przedszkole Miejskie Nr 5 w [...], ul. [...].
§ 2. Wychowankom Przedszkola Miejskiego Nr 5 zapewnia się możliwość kontynuowania wychowania przedszkolnego, w tym rocznego obowiązkowego przygotowania przedszkolnego w Przedszkolu Miejskim Nr 1 w [...], ul. [...].
§ 3. Pracownicy zatrudnieni w Przedszkolu Miejskim Nr 5 w [...], z dniem 1 września 2021 r. mają możliwość kontynuowania zatrudnienia w Przedszkolu Miejskim Nr 1.
§ 4. Należności i zobowiązania oraz majątek likwidowanej jednostki przejmuje Przedszkole Miejskie Nr 1 w [...]. Majątek likwidowanej jednostki pozostaje własnością Gminy Miasto [...].
§ 5. Dokumentację likwidowanego przedszkola przejmuje Dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr 1 w [...].
§ 6. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta [...].
§ 7. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł Wojewoda Podkarpacki. Wskazał w niej, że procedura likwidacji przedszkola została przeprowadzona z uchybieniem art. 89 ust. 1 u.p.o. Pisemne zawiadomienia do rodziców o zamiarze likwidacji przedszkola były przekazywane przez Burmistrza Miasta [...] za pośrednictwem Dyrektora Przedszkola, zaś tym rodzicom, którzy ich nie podpisali, stosowną informację wysłano pocztą w dniach 16 i 17 lutego 2021 r. za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Do urzędu zostało zwróconych 5 przesyłek podwójnie awizowanych, zaś 5 przesyłek zostało odebranych odpowiednio: 2 marca - 1 przesyłka, 3 marca - 2 przesyłki i 4 marca - 2 przesyłki. W ocenie Wojewody niedopełnienie przez organ prowadzący obowiązku powiadomienia o likwidacji szkoły rodziców dzieci w taki sposób, by informacja dotarła do nich bezpośrednio, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi.
Oddalając skargę, sąd I instancji wskazał, że jedyny sformułowany przez Wojewodę zarzut względem zaskarżonej uchwały ma charakter proceduralny, dotyczy niedoręczenia informacji o zamiarze likwidacji przedszkola co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji (art. 89 ust. 1 u.p.o.). W ocenie sądu zarzut ten jest chybiony.
Zdaniem sądu z akt sprawy wynika, że informacje o zamiarze likwidacji przedszkola zostały 8 lutego 2021 r. skierowane do wszystkich opiekunów prawnych dzieci. Sąd nie znalazł podstaw, by kwestionować oświadczenie Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr 5, że informacje zostały doręczone wszystkim rodzicom, natomiast część rodziców zwrotnie nie przekazała podpisanego egzemplarza przedmiotowej informacji. Wskazał, że w aktach znajduje się ponad kilkadziesiąt informacji o zamiarze likwidacji przedszkola, potwierdzonych podpisami rodziców o doręczeniu ich w lutym 2021 r. Na niektórych informacjach takich podpisów brak. Nie świadczy to o tym, że informacja nie została im doręczona przez pracowników przedszkola, lecz o tym że w niektórych przypadkach rodzice nie zwrócili podpisanego egzemplarza zawiadomienia. Uwzględniając oświadczenie Dyrektora Przedszkola Miejskiego Nr 5, znajdujące się w aktach sprawy zawiadomienia skierowane do wszystkich rodziców, oraz fakt, że żaden z rodziców nie zakwestionował uchwały o likwidacji przedszkola, sąd I instancji doszedł do przekonania, że zachowanie wymogu zawiadomienia rodziców na 6 miesięcy przed terminem likwidacji zostało wykazane. Niezależnie od powyższego zwrócił uwagę, że wysłanie w lutym 2021 r., za pośrednictwem poczty, zawiadomienia o zamiarze likwidacji przedszkola do rodziców, którzy nie potwierdzili podpisem uprzedniego otrzymania informacji w tym przedmiocie, również realizuje wymóg z art. 89 ust. 1 u.p.o. Sąd przychylił się do poglądu, że przepisy u.p.o. nie regulują sposobu doręczania zawiadomień, o których mowa w art. 89 ust. 1, w związku z czym należy przyjąć, że w grę wchodzi ogólny tryb doręczania pism przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że za datę dokonania zawiadomienia należy przyjąć dzień nadania przesyłki w placówce polskiego operatora publicznego.
W ocenie sądu I instancji za powyższą interpretacją przemawiają względy wykładni celowościowej. Po pierwsze, data nadania przesyłki w placówce polskiego operatora publicznego stanowi jednakowe w stosunku do wszystkich adresatów kryterium oceny, czy termin dokonania zawiadomienia został dochowany, które realnie może zostać zweryfikowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po drugie, kryterium "faktycznej możliwości zapoznania się z treścią przesyłki", jest nieweryfikowalne, zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę ilość rodziców, których interesu prawnego dotyka sprawa likwidacji szkoły.
Działając z urzędu, sąd I instancji nie zidentyfikował żadnych innych naruszeń prawa przez kwestionowaną skargą uchwałę. Zdaniem sądu uchwała zawiera wymagane prawem elementy, została podjęta przez właściwy organ w prawidłowym trybie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekł się rozprawy oraz wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na
wynik sprawy, a w szczególności:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż brak podpisów rodziców na informacjach o likwidacji przedszkola nie może świadczyć o tym, że informacja nie została im przez pracowników przedszkola doręczona, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowalne, a tym samym nieuwzględnienie przez sąd skargi i brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały;
II. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a w szczególności:
1) art. 4 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i 9 u.p.o. przez przyjęcie, że za datę dokonania zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji przedszkola należy przyjąć dzień nadania przesyłek w placówce polskiego operatora publicznego;
2) art. 4 pkt 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i 9 u.p.o. przez przyjęcie wynikającej z fikcji doręczenia możliwości zapoznania się z zawiadomieniami o likwidacji przedszkola pomimo odebrania tych zawiadomień po upływie terminu określonego w ww. art. 89 ust. 1, tj. po 28 lutego 2022 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Zarzut pierwszy naruszenia prawa procesowego (tj. zarzut I.1.) jest nieuzasadniony. W ramach tego zarzutu wskazano na naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.
W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, można zarzucić sądowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, lecz przepis ten musi zostać powiązany z naruszeniem przez organ przepisów regulujących tok postępowania administracyjnego. W każdym przypadku konieczne jest zatem powiązanie zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z przepisami postępowania administracyjnego. Nie można więc zarzucić naruszenia samego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut lub zarzuty dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny dowodów – jak ma to w przypadku rozpoznawanego zarzutu - jeżeli mają stanowić podstawę kasacji, powinny być poparte odpowiednimi przepisami proceduralnymi, którym według strony skarżącej – uchybił organ administracyjny, a których to uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał za stanowiące wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi. W wyroku z 23 marca 2006 r., II FSK 1031/05 (LEX nr 173883), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafny pogląd, że "art. 174 pkt 2 nie stanowi podstawy kasacyjnej, lecz wskazuje, że podstawą może być inny przepis, a mianowicie przepis postępowania. Taką podstawą jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, ale tylko w związku z przepisami postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ administracji, a naruszenia tego nie dostrzegł sąd I instancji albo też sąd błędnie uznał za naruszone w postępowaniu administracyjnym. Nie można więc (...) na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (...) zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej.".
Podobnie w wyroku z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05 (LEX nr 196840), słusznie zauważono, że "niewskazanie naruszenia konkretnego przepisu postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje, że tak sformułowany zarzut kasacyjny jest jedynie niepodpartą konkretnymi przepisami prawa prostą opozycją co do ocen sądu. Taki zarzut już więc ze swojej istoty nie może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego wyroku. Ponadto zarzut ten dotyczy samej oceny, podczas, gdy w postępowaniu kasacyjnym bada się, czy nie nastąpiły naruszenia prawa, a nie trafność dokonanych ocen. Chyba że nietrafność dokonanych ocen wynika z naruszenia konkretnego przepisu prawa, ale przepis ten musi być w skardze kasacyjnej jednoznacznie wskazany.".
Konkludując, niewskazanie naruszenia konkretnego przepisu postępowania administracyjnego przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje, że tak sformułowany zarzut kasacyjny nie może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie wyznacza kierunku kontroli zaskarżonego wyroku. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż autor skargi kasacyjnej ograniczył zarzut do powołania jedynie naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co czyni go a limine nieskutecznym.
Zarzut drugi naruszenia przepisów procesowych (tj. zarzut I.2.) jest nieuzasadniony. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z 2 marca 2012r., I OSK 294/12; wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z 8 września 2017 r., I OSK 3080/15 – publik. CBOSA). Zarzut taki mógłby okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdyby autor skargi kasacyjnej, zarzucając niezastosowanie określonego przepisu, jednocześnie wskazał przepis, który w jego przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez niego wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego zostaną rozpoznane łącznie, gdyż opierają się one na wskazaniu tych samych podstaw prawnych. Zarzuty te są nieuzasadnione. Autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. oraz naruszenia materialnoprawnej normy zachowania ustalonej na podstawie przepisów art. 4 pkt 1, art. 89 ust. 1 i 9 u.p.o. przez błędną wykładnię kwestionuje prawidłowość zawiadomienia, o którym mowa w przepisie art. 89 ust. 1 u.p.o., i daty doręczenia zawiadomienia rodzicom likwidowanej placówki. Bezzasadność tych zarzutów wynika z kilku przyczyn.
W pierwszym rzędzie wskazać należy kwestia prawidłowości doręczenia jest zagadnieniem natury procesowej i może być tym samym skutecznie kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego. Istotne jest, iż zawiadomienie rodziców o zamiarze likwidacji szkoły lub przedszkola jest elementem ustaleń faktycznych decyzji o likwidacji szkoła lub przedszkola. Nie jest zatem skuteczne a limine podejmowanie próby zakwestionowania prawidłowości i daty zawiadomienia w drodze zarzutu naruszenia prawa materialnego. Po drugie, wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej jako formę naruszenia przepisów art. 4 pkt 1, art. 89 ust. 1 i 9 u.p.o. wskazał błędną wykładnię, nie wskazując jednocześnie jaka powinna być prawidłowa wykładnia, który fragment został niewłaściwie zinterpretowany, i na czym polegał w związku z tym błąd wykładni, a tym samym jaka powinna być ich właściwa wykładnia. Są to braki uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie zarzutów. Po trzecie, wydaje się, że autor skargi kasacyjnej zarzuca nie tylko błędną wykładnię, lecz także niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 4 pkt 1, art. 89 ust. 1 i 9 u.p.o. Takiej formy naruszenia prawa materialnego jednak wyraźnie nie podnosi, a NSA w tym zakresie nie może domniemywać jego woli, czy też zastępować w zakresie jej formułowania. Taka niejednoznaczność zarzutu prowadzić musi do uznania go za niezasadny. Po czwarte, przepis art. 89 ust. 1 u.p.o. posługuje się pojęciem zawiadomienia rodziców, stąd też nie jest dopuszczalne zamienne posługiwanie się tym pojęciem oraz pojęciem "fikcji doręczenia", jak ma to miejsce w zarzucie II.2. Po piąte, wskazać w końcu należy, iż nie sposób podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej na płaszczyźnie merytorycznej.
Doręczenie jest instytucją postępowania jurysdykcyjnego uregulowanego w przepisach k.p.a. oraz Ordynacji podatkowej. Z kolei art. 89 ust. 1 u.p.o. operuje wyrażeniem językowym "zawiadomienia", co musi przekładać się na odmienne znaczenie tego pojęcia prawnego. Kwestie te były przedmiotem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, do którego prawidłowo odwołał się sąd I instancji. Sądy administracyjne zwróciły uwagę na prawnie odmienne cechy instytucji zawiadomienia,
o którym mowa w przepisie art. 89 ust. 1 u.p.o., oraz instytucji doręczenia na gruncie postępowania jurysdykcyjnego nakierowanego na stosowania prawa administracyjnego (vide uzasadnienie wyroku sądu I instancji, w tym wyrok NSA z 19 marca 2013 r., I OSK 2630/12.). Zgodzić należy się zatem z tymi poglądami zgodnie z którymi zawiadomienie o zamiarze likwidacji/przekształceniu szkoły/przedszkola,o którym mowa w art. 89 ust. 1 u.p.o., adresowane do rodziców uczniów może być dokonane w dowolnej formie, a konieczne jest tylko, aby do nich rzeczywiście dotarło w przewidzianym w ustawie terminie. Udokumentowanie dokonania zawiadomienia i dotarcia do wiadomości rodziców nastąpić może w każdy sposób, np. przez podpisanie kopii zawiadomienia przez rodzica, podpisanie listy obecności na zebraniu, na którym doszło do poinformowania o zamiarze likwidacji lub przekształcenia placówki oświatowej i jednoczesnym złożeniu protokołu obrazującego przebieg zebrania, jak również przez złożenie oświadczenia przez dyrektora likwidowanej jednostki oświatowej
o poinformowaniu i przekazaniu stosowanych pisemnych zawiadomień wskazanym imiennie rodzicom dzieci. Biorąc pod uwagę powyższe, zarzuty naruszenia prawa materialnego uznać należy za nieuzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.