III OSK 1317/24

III OSK 1317/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2549/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-24
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 2549/23 w sprawie ze skargi S. z siedzibą w [...]. (obecnie z siedzibą w [...]) na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 4 września 2023 r. nr DKOPP-WOKO.4028.6.2022.MT w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2549/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. siedzibą w [...] (obecnie z siedzibą w [...] – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej jako "S.") na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki (dalej jako "Minister") z dnia 4 września 2023 r. znak DKOPP-WOKO.4028.6.2022.MT w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego:
- uchylił zaskarżone postanowienie (punkt pierwszy sentencji wyroku);
- zasądził od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz S. 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi sentencji wyroku).
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna:
W dniu 28 października 2021 r. do [...] Kuratora Oświaty (dalej jako "Kurator Oświaty") wpłynął wniosek S. obejmujący następujące żądania:
1) przeprowadzenia kontroli legalności Statutu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w B. - w ramach nadzoru pedagogicznego sprawowanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 900 ze zm.), dalej jako "p.o.";
2) wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia na podstawie art. 114 p.o. sprzecznych z prawem postanowień Statutu;
3) dopuszczenia S. do udziału w tym postępowaniu;
4) wydania Dyrektorowi Szkoły zaleceń co do dostosowania Statutu do wymogów prawa.
Następnie pismem z dnia 7 grudnia 2021 r. S. wniosło do Ministra ponaglenie na bezczynność organu pierwszej instancji. Minister postanowieniem z 6 września 2022 r. znak DKO-WOKO.4016.323.2021.MT stwierdził, że Kurator Oświaty dopuścił się bezczynności w zakresie sposobu rozpatrzenia wniosku S. dotyczącego przeprowadzenia kontroli legalności Statutu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w B. (dalej jako "Statut"), która nie miała charakteru rażącego. Nadto Minister zobowiązał Kuratora Oświaty do rozpatrzenia wniosku S. w sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego uchylenia sprzecznych z prawem postanowień Statutu w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia.
Pismem z 25 kwietnia 2022 r. S. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpatrzenia wniosku S. o wszczęcie postępowania i dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony.
W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 16 września 2022 r. nr DK-BB.557.7.158.2021 wydanym na podstawie art. 31 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", Kurator Oświaty odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego dotyczącego uchylenia sprzecznych z prawem przepisów Statutu oraz dopuszczenia S. do udziału w tym postępowaniu. W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji wyjaśnił, że odstąpił od wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 114 p.o., gdyż na skutek podjętych przez niego czynności nadzorczych Rada Pedagogiczna Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w B. dostosowała postanowienia Statutu do obowiązujących przepisów prawa. Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w B. przekazał Kuratorowi Oświaty uchwałę Rady Pedagogicznej z [...] grudnia 2021 r. w sprawie wprowadzenia zmian w statucie. W ocenie Kuratora Oświaty żadne postanowienie tego Statutu nie jest sprzeczne z prawem. W tych okolicznościach, jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, wszczęcie postępowania dotyczącego uchylenia sprzecznych z prawem postanowień Statutu uznać należało za bezprzedmiotowe.
Wyrokiem z dnia 21 września 2022 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SAB/Gl 213/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zobowiązał Kuratora Oświaty do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdził, że bezczynność Kuratora Oświaty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Kuratora Oświaty na rzecz S. 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wydanego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że posiada wiedzę co do faktu wydania przez Kuratora Oświaty postanowienia z 16 września 2022 r., mocą którego organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia postanowień statutu na podstawie art. 114 p.o. jak i – w konsekwencji – dopuszczenia S. do udziału w nim. Sąd podniósł, że stosowna informacja wraz z egzemplarzem postanowienia dotarła do Sądu już po wydaniu wyroku. Skoro jednak wniosek nie został rozpoznany, Sąd zobowiązał organ do jego załatwienia w terminie 14 dni od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem. Odnosząc się do kwestii merytorycznych Sąd wskazał nadto, że do postępowania określonego w art. 114 p.o. przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie. Prowadzi do tego wniosku zarówno fakt, że powołany przepis wprost mówi o decyzji, jak również to, że przewiduje prawo wniesienia odwołania, tj. środka prawnego przewidzianego w k.p.a. oraz wskazuje stronę takiego postępowania, którą jest organ, który nadał lub uchwalił statut. Dodatkowo wniosek ten potwierdza fakt, że p.o. zawiera regulacje materialne, a nie procesowe, zatem jeśli chodzi o regulacje proceduralne, to znajdują zastosowanie właśnie przepisy k.p.a., w tym także art. 31 tej ustawy.
W zażaleniu na postanowienie Kuratora Oświaty z dnia 16 września 2022 r. S. wniosło o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. S. podniosło, że rozstrzygnięcie w sprawie wniosku organizacji społecznej o wszczęcie postępowania oraz dopuszczenie do udziału w nim powinno nastąpić w oparciu o kryteria określone w art. 31 § 1 k.p.a., tj. zgodności z celami statutowymi organizacji oraz z interesem społecznym, zaś Kurator Oświaty do powyższych kryteriów w ogóle się nie odniósł. W związku z tym S. wskazało, że za konieczne uznaje wydanie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia kasatoryjnego na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia opisanym na wstępie postanowieniem Minister uchylił postanowienie Kuratora Oświaty w całości i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia Minister wyjaśnił, że takie rozstrzygnięcie podyktowane było uwzględnieniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1587/22 w odniesieniu do którego, po dokonaniu ponownej analizy dotychczasowej praktyki, Minister postanowił odstąpić od wydawania postanowienia rozpoznającego wniosek składany przez organizację społeczną w trybie art. 31 § 1 k.p.a. Minister wskazał, że doszedł do przekonania, że w takim przypadku nie należy wydawać postanowienia. W nawiązaniu do treści art. 114 p.o. oraz ww. wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1587/22 Minister stwierdził, że możliwość kontroli treści statutu szkoły przysługuje tylko kuratorowi oświaty (a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektorowi specjalistycznej jednostki nadzoru), a wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły następuje zawsze z urzędu. Skierowanie do Kuratora przez S. wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia na podstawie art. 114 p.o. sprzecznych z prawem postanowień Statutu nie obligowało zatem Kuratora Oświaty do wykonania tego żądania, ponieważ art. 114 p.o. nie przewiduje wszczęcia postępowania na wniosek. Minister stwierdził w związku z powyższym, że skoro Kuratorowi Oświaty, jako organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny nad szkołą, zostały przypisane kompetencje do podjęcia czynności związanych z kontrolą statutu szkoły, w tym postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem decyzji dotyczącej statutu, to organ ten nie mógł sobie samemu odmówić wszczęcia postępowania. Minister podniósł, że wniosek osoby trzeciej nie wszczyna automatycznie postępowania w sprawie uchylenia statutu i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przed kuratorem oświaty. Wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (placówki) publicznej następuje zawsze z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być jedynie decyzja wydana w wyniku wszczętego z urzędu przez kuratora oświaty, na podstawie art. 114 p.o., postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły, a skargę na tę decyzję może wnieść strona, którą jest organ, który statut nadał lub uchwalił. Ten ograniczony w zakresie podstaw wszczęcia, stron postępowania oraz kontroli sądowej tryb postępowania w sprawie zgodności z prawem treści statutu wynika z faktu, że statut szkoły stanowi prawo wewnętrzne (zakładowe) i - choć ma normatywny charakter - nie jest źródłem powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego. Z tych względów postanowienie Kuratora Oświaty o odmowie wszczęcia postępowania Minister uznał za wadliwe.
S. wywiodło skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości oraz zarzucając naruszenie:
1) art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), dalej jako "P.p.s.a.", oraz art. 7 k.p.a., poprzez niezastosowanie się do wiążącej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt III SAB/Gl 213/22;
2) art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez orzeczenie o uchyleniu postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu podstawy.
W oparciu o powyższe zarzuty S. wniosło o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia Kuratora Oświaty z dnia 16 września 2022 r., zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i uchylając wydane przez Ministra postanowienie, Sąd pierwszej instancji podniósł, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. W świetle powołanych przepisów nie może budzić żadnych wątpliwości, że wszczęcie postępowania z inicjatywy organizacji społecznej korzystającej z instytucji przewidzianej w art. 31 k.p.a. zawsze następuje z urzędu, skoro instytucja uregulowana ww. przepisami dotyczy przypadków, w których stowarzyszenie domaga się wszczęcia i/lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie cudzej ("w sprawie dotyczącej innej osoby"), nie posiadając w niej własnego interesu prawnego. Jak się trafnie wskazuje w piśmiennictwie, mamy tu do czynienia ze szczególną konstrukcją prawną: wszczęcie postępowania następuje z urzędu, a jednocześnie na wniosek organizacji społecznej, gdy spełnione zostaną przesłanki określone w art. 31 § 1 in fine k.p.a. Uzasadnione jest to tym, że uznanie żądania organizacji społecznej, jako podmiotu niereprezentującego własnego interesu prawnego, wymaga procesowego rozstrzygnięcia organu administracyjnego. Organizacja społeczna może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego jedynie wtedy, gdy organ będzie mógł podjąć takie postępowanie z urzędu (przywołano publikację: System prawa administracyjnego procesowego, G. Łaszczyca, A. Matan (red.) , Zakres przedmiotowy i podmiotowy postępowania administracyjnego ogólnego, Tom II, Część I, Warszawa 2018, s. 653). W ocenie Sądu pierwszej instancji nie stoi zatem na przeszkodzie do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej okoliczność, że dane postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu, tak jak ma to miejsce w przypadku postępowania prowadzonego przez właściwego kuratora oświaty na podstawie art. 114 p.o. Wyrażając przeciwne stanowisko, oparte, jak słusznie podnosi skarżące S., w sposób nieuprawniony na stanowisku wyrażonym w wyroku z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1587/22, Minister pomija istotę instytucji uregulowanej w art. 31 k.p.a., którego przepisy wskazują na to, że ustawodawca wyraźnie zakłada możliwość wszczęcia postępowania z urzędu na uprawniony wniosek złożony w tym trybie przez organizację społeczną spełniającą przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. Stanowisko organu drugiej instancji, negujące a priori konieczność wypowiedzenia się przez organ, do którego wpłynął wniosek oparty na art. 31 k.p.a. co do tego wniosku w formie procesowej postanowienia całkowicie ignoruje regulację przyjętą w art. 31 § 2 k.p.a. Należy stwierdzić, że o ile stanowisko Ministra sprowadzające się do twierdzenia, iż jeśli postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie z urzędu, to wniosek podmiotu obejmujący żądanie wszczęcia postępowania z urzędu nie wymaga odniesienia się do niego w formie procesowej postanowienia, może zostać zaakceptowane w przypadku, gdy z tego rodzaju żądaniem wystąpiła osoba fizyczna, o tyle uznać należy je za niezasadne w przypadku wniosku stowarzyszenia opartego na podstawie art. 31 k.p.a. W przypadku wniosku osoby fizycznej domagającej się wszczęcia postępowania z urzędu można bowiem w sposób uprawniony przyjąć, że skoro wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem, a nie obowiązkiem organu, a więc domeną organu wykonywaną ostatecznie i bezpośrednio z jego inicjatywy (choć możliwe jest zewnętrzne zainspirowanie postępowania), to żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r.; sygn. akt I OSK 919/19). W tego rodzaju przypadkach nie będzie więc obarczone, co do zasady, błędem, uznanie, że organ nie musi wypowiedzieć się odnośnie do takiego wniosku w formie procesowej postanowienia. Inaczej jednakże się rzecz ma w przypadku, z którym organy miały do czynienia w rozpoznawanej sprawie, tj. wobec wniesienia do organu przez S. podania opartego o normę art. 31 k.p.a., w sprawie którego przepisy k.p.a. wiążąco określają sposób jego procedowania.
Ponadto, przyjąć w ocenie Sądu meriti należy, że żądanie organizacji społecznej dotyczące wszczęcia postępowania z urzędu i/lub dopuszczenia organizacji do udziału w tym postępowaniu jest dopuszczalne w każdym jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, o ile przepisy prawa materialnego możliwości takiej nie wyłączają (czego przykładem jest art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682, wyłączający stosowanie art. 31 k.p.a. w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę) lub nie regulują jej odrębnie na zasadzie lex specialis (przywołano art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; tekst jedn. Dz. U. z 2023 poz. 1094). Na gruncie przepisów prawa oświatowego brak jest jednakże takiego wyłączenia. Przepis art. 31 k.p.a. stosuje się także w przypadku postępowań administracyjnych szczególnych, jeśli nie zawierają one odrębnej regulacji w tym zakresie. Jeśli się dodatkowo zważy, że organizacje społeczne uczestniczą z woli ustawodawcy w postępowaniu administracyjnym ze względu na potrzebę zapewnienia większej ochrony wartościom ponadjednostkowym, grupowym to nie może budzić zasadniczych wątpliwości, że założenie to wpisuje się w cele postępowania, w ramach którego kurator oświaty na podstawie art. 114 p.o. uprawniony jest poddać kontroli statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia pod kątem ewentualnej ich sprzeczności z prawem. Zgodnie z art. 114 p.o., kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektora specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Brzmienie tego przepisu każe uznać, że decyzja wydana na podstawie ww. przepisu w postępowaniu wszczętym przez organ nadzoru z urzędu jest decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., którego jedyną stroną jest organ, który statut nadał lub uchwalił (co na gruncie innych regulacji materialnoprawnych nie jest jednakże sytuacją wyjątkową). Jest to więc postępowanie w sprawie innej osoby, tj. organu, który statut nadał lub uchwalił, jako podmiotu legitymowanego do brania udziału w tym postępowaniu jako jego strona, w którym organizacja społeczna nie ma własnego interesu prawnego. Specyfika tego postępowania, jako postępowania wszczynanego wyłącznie z urzędu, nie daje jednakże podstaw do wywodzenia, jak czyni to Minister, że stosowanie w nim art. 31 k.p.a. jest wyłączone.
Powyższe wnioski Sądu pierwszej instancji odpowiadają zatem wnioskom, jakie w powołanej przez skarżące S. sprawie zakończonej wyrokiem z 21 września 2022 r. (sygn. III SAB/Gl 213/22) wyprowadził WSA w Gliwicach w postępowaniu dotyczącym bezczynności Kuratora Oświaty w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego S. z dnia 28 października 2021 r. o wszczęcie postępowania w sprawie uchylenia statutu, również przyjmując, że do postępowania określonego w art. 114 p.o. znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy art. 31, a w konsekwencji stwierdzając, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w nim powinno przybrać formę postanowienia, zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. Ma rację skarżące S. twierdząc, że oceną prawną wyrażoną przez WSA w Gliwicach w ww. sprawie Kurator Oświaty był związany na zasadzie wynikającej z art. 153 P.p.s.a. W związku z tym stwierdzić należy, że nieuwzględniające jej stanowisko Ministra, prowadzące go uchylenia postanowienia Kuratora Oświaty jako wydanego na gruncie art. 31 k.p.a. "niepotrzebnie", należy uznać za wadliwe również i z powyżej wskazanego względu.
Sąd pierwszej instancji podniósł dalej, że wskazane przez Ministra przyczyny uchylenia postanowienia Kuratora Oświaty i umorzenia postępowania przed tym organem okazały się nieprawidłowe, co doprowadziło do wadliwego rozpoznania sprawy przez organ zażaleniowy, a po drugie, że prawidłowe odniesienie się do wniosku skarżącego S. z dnia 28 października 2021 r. wymagało od organów oceny zaistnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Tego rodzaju oceny zasadności wniosku S. Minister nie dokonał, opierając się na błędnym założeniu, że jest to w tej sprawie zbędne. Mając jednak na względzie, że stanowisko organu drugiej instancji zostało w postępowaniu sądowym skutecznie podważone, w toku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister zobowiązany będzie, w celu zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, poddać ocenie przez pryzmat przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. prawidłowość stanowiska przyjętego przez Kuratora Oświaty w wydanym na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. postanowieniu z dnia 16 września 2022 r. W tym zakresie Minister ponownie rozpatrujący zażalenie zobowiązany będzie mieć na uwadze, że uwzględnienie wniosku S. z dnia 28 października 2021 r. może mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że obie przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. są spełnione łącznie, jak i mieć na względzie, iż przesłanki te muszą być wykładane ściśle, gdyż udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, ani nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników. W ocenie Sądu pierwszej instancji przyjąć też należy, że interes społeczny, który ma przemawiać za wszczęciem konkretnego postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. może przemawiać za wszczęciem postępowania m.in. wtedy, gdy organ administracyjny ma wiedzę co do naruszenia przepisów prawa i kompetencję do wszczęcia z urzędu postępowania, a mimo to nie wszczyna postępowania celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Minister winien zatem ocenić, czy dokonane przez organ pierwszej instancji w ramach posiadanych przez ten organ kompetencji nadzorczych ustalenie, iż Rada Pedagogiczna uchwałą z dnia [...] grudnia 2021 r. dokonała zmian w Statucie, usuwając stan sprzeczności jego postanowień z prawem, może uzasadniać przyjęcie, że za uwzględnieniem wniosku S. nie przemawia żaden istotny interes społeczny (art. 31 § 1 in fine k.p.a.), co w konsekwencji prowadzić musiałoby do utrzymania w mocy postanowienia Kuratora Oświaty.
Sąd pierwszej instancji podniósł nadto, że w sytuacji, gdy Kurator Oświaty wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie uchylenia postanowień Statutu na podstawie art. 114 p.o., co skutkowało niewszczęciem postępowania administracyjnego we wskazanej sprawie, zasadnicze wątpliwości budzić musi powód przyjęcia przez Ministra, iż zaskarżone postanowienie, niezależnie od uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji, powinno prowadzić do "umorzenia postępowania pierwszej instancji". Taka forma rozstrzygnięcia może być zastosowana wyłącznie, gdy organ odwoławczy stwierdzi bezprzedmiotowość postępowania, niemniej wnioskowi takiemu będzie towarzyszyć równoczesne ustalenie, że postępowanie to pozostaje w toku, który to warunek w rozważanym przez Ministra przypadku niewątpliwie nie został spełniony.
Minister wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
I. z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., poprzez ocenę akt sprawy niezgodnie z ich treścią, a mianowicie nieuwzględnienie, że Kurator Oświaty nie analizował przesłanek legitymujących działanie S. w trybie art. 31 § 1 k.p.a. (tj. nie badał, czy wniosek był uzasadniony celami statutowymi S. oraz czy za działaniem S. przemawia interes społeczny) i uznanie, że jedynie Minister nie dokonał oceny ww. przesłanek, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że przesłanek tych nie ocenił również kurator. W konsekwencji Sąd w uzasadnieniu wyroku zawarł wytyczne nakazujące Ministrowi ocenę stanowiska kuratora co do zaistnienia przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a., naruszając w tym zakresie zasadę dwuinstancyjności i w konsekwencji wydał rozstrzygnięcie uchylające postanowienie Ministra;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. i art. 31 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ winien był rozstrzygnąć sprawę na podstawie tego przepisu i wydać postanowienie, podczas gdy zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania, czy dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, ale tylko w sytuacji, gdy sprawa dotyczy "innej osoby";
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. i art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 114 p.o. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż z faktu, że wszczęcie z urzędu przez organ postępowania zainicjowanego wnioskiem organizacji społecznej złożonym w trybie art. art 31 § 1 k.p.a. jest równoznaczne z uprawnieniem do składania przez organizacje społeczne wniosków również w sprawach, które można wszczynać tylko z urzędu (zatem również w sprawach dotyczących statutów, o których mowa w art. 114 p.o.) i wobec tego, że Kurator Oświaty zobowiązany był zastosować art. 31 § 2 k.p.a. i wydać postanowienie, podczas gdy i z ww. przepisów wynika przeciwny wniosek;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez uznanie, że organ zobowiązany był zastosować ten przepis, pomimo, że sprawa zgodnie z wnioskiem S. została już załatwiona w trybie nadzoru pedagogicznego na podstawie art. 55 p.o. w zw. z art. 56 § 1 p.o.;
e) art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach;
f) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnieniu dlaczego Sąd uznał, że Ministra na podstawie art. 153 P.p.s.a. wiąże wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt III SAB/GI 213/22;
II. z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
a) art. 114 p.o. w zw. z art 31 §1 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ, który nadał lub uchwalił statut publicznego przedszkola, szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 114 p.o. jest "inną osobą" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. w sprawie której z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu może domagać się organizacja społeczna i w konsekwencji zastosowanie art. 31 § 1 k.p.a., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wskazuje, że organ który nadał lub uchwalił statut publicznego przedszkola, szkoły lub placówki, o którym mowa w art. 114 p.o. nie jest "inną osobą" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a.;
b) art. 153 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i uznanie, że Minister był związany w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną przez WSA w Gliwicach w wyroku z 21 września 2022 r. sygn. akt III SAB/GI 213/22, podczas gdy wyrok ten nie wiązał organu.
Z uwagi na powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Ponadto Minister oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
W dniu 28 października 2024 r. S. złożyło pismo, w którym wskazało na zmianę adresu siedziby S., wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przytoczyło szeroką argumentację na poparcie swojego wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie Minister złożył stosowny wniosek, a S. nie przedstawiło odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Wskazać należy, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga także, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozumieć z kolei należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Należy odnotować, że złożony w niniejszej sprawie środek odwoławczy został oparty na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontekście wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należy podnieść, że sąd pierwszej instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji, w jego ocenie, niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by Minister zarzucił Sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.
Za niezasadny uznać także należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który został powiązany z zarzutem naruszenia art. 153 P.p.s.a. (wskazanym także w pkt II lit. b) petitum skargi kasacyjnej).
Wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą tego zarzutu nie można jednakże skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wyrok poddaje się zatem kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Zaznaczyć należy, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że wydane przez Ministra postanowienie narusza m.in. art. 153 P.p.s.a. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tym zakresie wymaga wyjaśnienia, że skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zatem uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd orzeka więc jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie rozstrzyga natomiast kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być merytorycznie rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Z literalnie odczytywanego uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wywieść, że w niniejszej sprawie jedynie Kurator Oświaty był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2022 r. (sygn. akt III SAB/Gl 213/22). Takiego zapatrywania Sąd pierwszej instancji nie skierował bezpośrednio względem Ministra - pomimo opisanej wyżej konstatacji o naruszeniu przez ten organ art. 153 P.p.s.a. - wskazując jedynie, że uchylenie przez Ministra postanowienia Kuratora Oświaty jako "niepotrzebnego" było wadliwe. Stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji w cytowanym zdaniu, wspierające w istocie argumentację związaną z zastosowaniem art. 31 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 114 p.o., nie może być uznane a limine za nieprawidłowe. Należy podkreślić, że związanie organu oceną prawną sądu w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1999 r.; sygn. akt I SA 2019/98; publ. ONSA 2000/3/129).
Odnosząc się z kolei do sedna zaistniałego w rozpatrywanej sprawie sporu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie narusza art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Za niezasadne poczytać w związku z tym należy zarzuty opisane w pkt I lit. a) – d) oraz pkt II lit. a) petitum skargi kasacyjnej.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana. Organizacja społeczna może być bowiem stroną postępowania administracyjnego (art. 28 i 29 k.p.a.), organ organizacji społecznej – organem, przed którym toczy się postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 2 k.p.a.), lub organem zajmującym stanowisko w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 106 k.p.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W sytuacji, gdy organizacja społeczna nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić mu swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 30 § 5 k.p.a.). Na tle powyższych regulacji na organie administracji publicznej ciąży obowiązek starannego rozważenia przesłanek udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przy uwzględnieniu zasady, że wyżej wskazane formy udziału organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu powinny być ściśle rozgraniczane, a łączenie ich w jednym i tym samym postępowaniu jest z założenia niedopuszczalne (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 k.p.a.; t.2 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX/el. 2024).
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1) i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast stosownie do treści § 2 tego artykułu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu, lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
Z treści powołanych przepisów wynika, że złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu czy też na wniosek, wymaga zweryfikowania go w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. i wypowiedzenie się w tej kwestii w formie postanowienia. Zatem organ, do którego zostało skierowane żądanie organizacji społecznej, ocenia czy żądanie organizacji jest uzasadnione jej celami statutowymi i czy spełniona jest przesłanka istnienia interesu społecznego, rozstrzygając o tym w formie postanowienia. Przy czym niespełnienie powołanych przesłanek i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, zamyka postępowanie wstępne i nie ma potrzeby (i możliwości) wydawania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odrębnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r.; sygn. akt II OSK 234/15). Natomiast nawet stwierdzenie, że organizacja społeczna jest legitymowana do wniesienia żądania, nie obliguje organu do wszczęcia postępowania, o ile żądanie takie jest bezzasadne z innych powodów. Także jednak w tym wypadku organ winien wydać postanowienie, co wynika z brzmienia art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. Analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania składa organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia rozstrzygającego o takim żądaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 1116/23).
Na tle powyższych, generalnych zapatrywań podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r.; sygn. akt II OSK 2325/18 oraz z dnia 10 lipca 2019 r.; sygn. akt II OSK 2210/17), że wniosek organizacji społecznej może dotyczyć tych postępowań, które podlegają wszczęciu z urzędu, postępowań w trybach nadzwyczajnych, a także postępowań wszczynanych na wniosek tylko wówczas, jeśli zachodzą przesłanki z art. 61 § 2 k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone przez organizację społeczną podlega bowiem rozpoznaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. a nie art. 61a § 1 tej ustawy (zob. w tym zakresie H. Knysiak- Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX/el. 2023). Ponadto nie budzi wątpliwości, że przepisy szczególne mogą wyłączyć możliwość występowania organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony. Tytułem przykładu wskazać należy, że z mocy art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Takiej regulacji, wykluczającej a limine stosowanie art. 31 k.p.a., nie zawarto w treści art. 114 p.o. W tym miejscu należy odnotować, że zgodnie z art. 114 p.o. kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektora specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powołany wyżej przepis przewiduje możliwość kontroli treści statutu szkoły lub placówki publicznej przez kuratora oświaty (a w przypadku szkół i placówek artystycznych – przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego) i ewentualnego jego uchylenia w całości lub części, jeżeli wykazuje on sprzeczność z prawem, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. Wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (placówki) publicznej następuje zawsze z urzędu. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być nie tylko decyzja wydana w wyniku wszczętego z urzędu przez kuratora oświaty na podstawie art. 114 p.o. postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (postępowania jurysdykcyjnego), ale również postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2024 r.; sygn. akt III OSK 1378/23).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy w dniu 28 października 2021 r. do Śląskiego Kuratora Oświaty wpłynął wniosek S., obejmujący następujące żądania:
1) przeprowadzenia kontroli legalności Statutu Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w B. - w ramach sprawowanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.o. nadzoru pedagogicznego;
2) wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia na podstawie art. 114 p.o. sprzecznych z prawem postanowień Statutu;
3) dopuszczenia S. do udziału w tym postępowaniu;
4) wydania Dyrektorowi Szkoły zaleceń co do dostosowania Statutu do wymogów prawa.
W kontekście powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze złożonym wnioskiem S. organ pierwszej instancji powinien postanowieniem wszcząć z urzędu wnioskowane postępowanie i orzec o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia S. do udziału w postępowaniu albo postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania (w tej sytuacji nie ma potrzeby wydawania odrębnego postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu). Podkreślenia przy tym wymaga, że organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Ponadto istotnym jest wskazanie, że w uzasadnieniu złożonego przez organizację żądania wszczęcia postępowania należy określić cele statutowe organizacji społecznej, względnie dołączyć odpis statutu. W razie stwierdzenia braków formalnych podania organ powinien stosować odpowiednio przepisy art. 64 i n. k.p.a. Powyższe zasady obowiązują także w odniesieniu do żądania przez organizację społeczną dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Co nadto istotne, wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna odbywać się w związku z art. 7 i 77 k.p.a., co oznacza, że to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności żądań zgłoszonych przez organizację społeczną.
Stanowisko jakoby organizacja społeczna w przypadku postępowań prowadzonych w trybie art. 114 p.o. w ogóle nie mogła spełnić określonej w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki wystąpienia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby prowadziłoby zasadniczo do całkowitego wyłączenia stosowania art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w odniesieniu do tego rodzaju postępowań administracyjnych. Gdyby ustawodawca chciał wykluczyć udział czynnika społecznego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybie art. 114 p.o., to zastrzegłby to wprost w przepisie tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę – za Sądem pierwszej instancji – uznać należy, że do postępowania określonego w art. 114 p.o. regulacje zawarte w k.p.a. znajdują zastosowanie. Do przedmiotowej konkluzji prowadzi zarówno okoliczność, że powołany przepis odnosi się wprost do "decyzji", jak również to, że regulacja ta przewiduje prawo wniesienia środka odwoławczego przewidzianego w k.p.a. to jest odwołania. Nadto nie można tracić z pola widzenia, że art. 114 p.o. wskazuje stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie uchylenia statutu szkoły publicznej albo niektórych jego postanowień, którą jest organ, który nadał lub uchwalił statut. Należy mieć również na uwadze okoliczność, że p.o. zawiera zasadniczo regulacje z zakresu prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Jeżeli zaś ustawodawca w treści art. 114 p.o. nie zawarł regulacji wykluczającej a limine stosowanie art. 31 k.p.a., przepis ten będzie miał w takiej sprawie zastosowanie. Ponadto należy mieć na uwadze, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa bardziej dogłębnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Taki pogląd - aprobowany w pełni przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę - został wyrażony w orzecznictwie sądowym (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 listopada 2017 r.; sygn. akt II OSK 314/17 oraz z dnia 17 kwietnia 2019 r.; sygn. akt II OSK 1380/17).
Podzielić należało zatem zapatrywanie Sądu pierwszej instancji, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister zobowiązany będzie - w celu zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania - poddać ocenie przez pryzmat przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. prawidłowość stanowiska przyjętego przez organ pierwszej instancji w wydanym na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. postanowieniu z dnia 16 września 2022 r. W kontekście ostatnio powołanego stanowiska orzeczniczego Minister winien nadto ocenić, czy dokonane przez organ pierwszej instancji w ramach posiadanych przez ten organ kompetencji nadzorczych ustalenie, iż Rada Pedagogiczna Zespołu Szkolno – Przedszkolnego w B. uchwałą z dnia [...] grudnia 2021 r. dokonała zmian w Statucie, usuwając stan sprzeczności jego postanowień z prawem, może uzasadniać przyjęcie, że za uwzględnieniem wniosku S. nie przemawia żaden istotny interes społeczny (art. 31 § 1 in fine k.p.a.), co w konsekwencji prowadzić musiałoby do utrzymania w mocy postanowienia wydanego przez Kuratora Oświaty.
Finalnie należy wskazać, że zasygnalizowane w treści niniejszego uzasadnienia mankamenty uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Przytoczone z kolei w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.