III OSK 1315/22

III OSK 1315/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3212/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-26
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 345
art. 6, art. 32, art. 33 ust. 1, art. 34, art. 39 ust. 1i art, 47
Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - teskt jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3212/21 w sprawie ze skargi B. B. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 4 marca 2020 r., nr CKL Po 88-2020/F/PSP w przedmiocie zdolności funkcjonariusza do służby oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3212/21, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. (dalej: "skarżący") na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 4 marca 2020 r. nr CKL Po 88-2020/F/PSP w przedmiocie zdolności funkcjonariusza do służby, na podstawie art. 151 oraz 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w pkt. 1. sentencji wyroku oddalił skargę; a w pkt. 2. sentencji wyroku oddalił skargę w pozostałej części.
Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
W piśmie z dnia 19 kwietnia 2019 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] skierował skarżącego na badanie w celu ustalenia stanu zdrowia oraz zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby w PSP.
Orzeczeniem nr RKLWr-1291-2019/F/PSP z 26 sierpnia 2019 r. [...] Rejonowa Komisja Lekarska [...] (zwana dalej: "RKL", "organ I instancji") orzekła, że skarżący jest trwale niezdolny do służby, kategoria "C" (pkt 12 orzeczenia). Ustaliła, że związek schorzenia albo ułomności (niezdolności do służby, inwalidztwa) pozostaje ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby (pkt 13 orzeczenia). RKL zaliczyła też skarżącego do III grupy inwalidzkiej, uznając, że badany może wykonywać pracę poza służbą PSP. Nadto stwierdziła, że inwalidztwo istnieje od 26 sierpnia 2019 r. i nie powstało wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby.
Podstawą prawną orzeczenia była ustawa z dnia 28 listopada 2014 r.
o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 345, zwana dalej: "u.k.l.") i załącznik do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Ochrony Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 2035, zwane dalej: "rozporządzeniem z 2018 r."), ustawa z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (Dz. U. poz. 288 i 730 z 2019 r., dalej jako "ustawa zaopatrzeniowa").
W pkt 11 ww. orzeczenia RKL rozpoznała u skarżącego: [...]
W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, że w oparciu o wywiad, badanie przedmiotowe i przedstawioną dokumentację lekarską uznano, że [...] czyni badanego niezdolnym do służby i uzasadnia zaliczenie go do trzeciej grupy inwalidzkiej. Przyznaje się związek inwalidztwa ze służbą (vide p. 13 i 14 Cz. A). Proces [...] nie wpływa istotnie na sprawność ruchową badanego. Zmiany w zakresie [...] nie skutkują ograniczeniem ruchomości barku ani jego deformacją - nie czynią skarżącego niezdolnym do służby z tego powodu. Pozostałe dolegliwości ze strony narządu ruchu [...] pozostają w trakcie diagnostyki, nie przekładają się na upośledzenie sprawności ruchowej obu stawów kolanowych. [...] nie sięgają granic inwalidztwa. Pozostałe schorzenia ([...]) również nie sięgają granic inwalidztwa.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od powyższego orzeczenia, Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi do spraw wewnętrznych (zwana dalej: "CKL", "organ odwoławczy") orzeczeniem nr CKL Po 88-2020/F/PSP z 4 marca 2020 r., działając na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 u.k.l., utrzymała w mocy orzeczenie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wydał orzeczenie na podstawie dokumentacji orzeczniczo - leczniczej zgromadzonej do wydania zaskarżonego orzeczenia przez RKL, dodatkowej konsultacji specjalistycznej wykonanej 4 marca 2020 r. oraz przeprowadzonym w ww. dniu badaniu własnym.
W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia CKL wskazała, że skarżący przebył wypadek na służbie [...] sierpnia 2017 r. – [...]. Badanie rezonansem magnetycznym z [...] lipca 2018 r. wykazało brak złamań, poza płynem
w okolicy ścięgien mięśni barku - bez zmian urazowych, w stawie barkowym - obojczykowym zmiany zwyrodnieniowe.
W ocenie organu odwoławczego, powodem inwalidztwa skarżącego są [...]. Trudno je powiązać z urazem z [...] sierpnia 2017 r., bowiem wówczas u skarżącego stwierdzono jedynie stłuczenie barku i z tego powodu był on leczony do końca 2018 r. Z badań wynikają zmiany [...], które trudno wiązać z urazem, ze stosunkowo niedużym [...]. Inwalidztwo trzeciej grupy związane jest ze służbą, ale bez związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby i brak związku z wypadkiem w służbie.
Na orzeczenie organu odwoławczego skarżący wniósł skargę do WSA w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 985/20, odrzucił skargę B. B. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 4 marca 2020 r. w przedmiocie zdolności do służby.
Postanowieniem z dnia 28 lipca 2021 r., sygn.. akt III OSK 5087/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie.
Sąd kasacyjny wskazał na niekonsekwencję uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji, stwierdzając, że w pierwszej części swojego uzasadnienia WSA w Warszawie podnosi bowiem, że: "zaskarżone orzeczenie zostało doręczone skarżącemu w dniu 27 maja 2019 r., (...)" by następnie wskazać, że: "CKL dokonała doręczenia orzeczenia objętego skargą do Sądu w dniu 27 maja 2020 r., a zatem od tego zdarzenia rozpoczął się bieg terminu do jego zaskarżenia." Dla potwierdzenia tego faktu nie wskazuje jednak żadnego dokumentu.
W konsekwencji, we wskazaniach co do dalszego postępowania, NSA zobowiązał Sąd I instancji do wezwania Centralnej Komisji Lekarskiej do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru przez skarżącego kasacyjnie orzeczenia z dnia 4 marca 2020 r. oraz z dnia 26 sierpnia 2019 r., aby możliwe było rzetelne ustalenie terminu do wniesienia skargi.
Sąd I instancji wykonał ww. wskazania.
Po ponownym rozpoznania skargi WSA w Warszawie uznał, że skarga na orzeczenie CKL z 4 marca 2020 r. utrzymujące w mocy orzeczenie RKL z 26 sierpnia 2019 r. w zakresie dotyczącym określenia inwalidztwa, związku stwierdzonych schorzeń ze służbą i zdolności do pracy jest niedopuszczalna i w tym zakresie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił, że komisje lekarskie orzekają w dwóch reżimach prawnych, stąd orzeczenia tych komisji dzielą się na dwie grupy. Pierwsza grupa orzeczeń wojskowych komisji lekarskich obejmuje kwestię zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby, jak i samej zdolności do służby. Orzeczenia komisji lekarskich w tych sprawach są wiążące dla organów rozstrzygających o powołaniu danej osoby do służby lub o zwolnieniu z tej służby. Od takich orzeczeń służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż orzeczenia te mają charakter decyzji rozstrzygających istotę sprawy - zdolność do służby.
Z kolei, jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, drugą grupę orzeczeń komisji lekarskich stanowią orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Podstawę takich orzeczeń stanowią w obecnym stanie prawnym przepisy ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzenia z 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służby Ochrony Państwa. Te orzeczenia poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawanych odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10; z 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1116/17, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 108/17, publ. cbois). Z tych przyczyn Sąd za niedopuszczalną uznał skargę na orzeczenie w części dotyczącej związku poszczególnych chorób i ułomności ze służbą oraz określenia inwalidztwa; i z tej przyczyny ją odrzucił w tej części (punkt 2 sentencji wyroku).
Uznając natomiast za dopuszczalną skargę na orzeczenie CKL w zakresie dotyczącym określenia zdolności do służby, Sąd I instancji stwierdził, że skarga w tej części nie jest zasadna i musi zostać oddalona (punkt 1 sentencji wyroku).
W tej części uzasadnienia WSA w Warszawie przytoczył unormowania zamieszczone w art. 6, w art. 32, w art. 33 ust. 1, art. 34, art. 39 ust. 1 oraz w
art. 47 u.k.l.
Jednocześnie Sąd I instancji przypomniał, że zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej ustala się trzy grupy inwalidztwa funkcjonariuszy całkowicie niezdolnych do służby: 1) I grupę - obejmującą całkowicie niezdolnych do pracy; 2) II grupę - obejmującą częściowo niezdolnych do pracy; 3) III grupę - obejmującą zdolnych do pracy. W zależności od przyczyny powstania inwalidztwa pozostaje ono w związku lub nie pozostaje w związku ze służbą (ust. 2). Inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą, gdy powstało wskutek: 1) zranienia, kontuzji lub innych obrażeń doznanych w czasie wykonywania obowiązków służbowych; 2) wypadku pozostającego w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych; 3) chorób zakaźnych panujących w miejscu służbowego pobytu funkcjonariusza; 4) chorób powstałych w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami służby; 5) chorób i schorzeń, które istniały przed przyjęciem do służby, lecz uległy pogorszeniu lub ujawniły się w czasie trwania służby wskutek szczególnych właściwości lub warunków służby na określonych stanowiskach (ust. 3).
Mając na względzie powyższe regulacje, Sąd I instancji podkreślił, że kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny ma charakter ograniczony i sprowadza się w istocie do jego badania pod względem formalnym. Sąd administracyjny ocenia jedynie, czy orzeczenie wydała właściwa komisja lekarska, czy jej skład był zgodny z obowiązującymi w tym względzie przepisami, a ponadto, czy stwierdzone schorzenia dawały podstawę do zawartego w orzeczeniu określenia kategorii zdolności do służby. Innymi słowy, chodzi o stwierdzenie zgodności zaskarżonego orzeczenia z wymogami zawartymi w ustawie o komisjach lekarskich i wykonawczym rozporządzeniu z 2018 r., które reguluje tryb postępowania przed komisjami lekarskimi. Regulacja ta ma charakter szczególny i w związku z tym nie ma do niej zastosowania w pełni Kodeks postępowania administracyjnego.
Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, nie był on uprawniony do oceny fachowości przeprowadzonych u skarżącego badań, a zatem weryfikacji orzeczeń komisji lekarskich z tego punktu widzenia. Sąd nie mógł też zmienić we własnym zakresie takiej oceny i zakwalifikować skarżącego do innej kategorii zdolności do służby, niż uczyniła to komisja w oparciu o przeprowadzone badania, ani też zlecać przeprowadzenia dodatkowych badań innej komisji, celem weryfikacji dotychczasowych badań. Sąd kontrolował bowiem, czy rozstrzygnięcie w sprawie zostało podjęte na podstawie kompletnego materiału dowodowego obejmującego niezbędne badania lekarskie oraz czy dokonana kwalifikacja zdolności do służby jest z tym materiałem spójna. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego był zatem materiał faktyczny i dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji.
W ocenie Sądu, w postępowaniu orzeczniczym prowadzonym przed CKL, nie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w składzie trzyosobowym na podstawie dokumentacji orzeczniczo-lekarskiej zgromadzonej przez RKL, dokumentacji z leczenia skarżącego oraz po dodatkowej konsultacji specjalistycznej i badaniu przeprowadzonym przez CKL.
Sąd uznał, że organ w wystarczający sposób zebrał i rozpatrzył dowody niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. CKL orzekała w postępowaniu jako organ odwoławczy, a w rezultacie była uprawniona jedynie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Z uprawnienia tego skorzystała, przeprowadzając w dniu 4 marca 2020 r. badanie własne oraz dodatkową konsultację specjalistyczną. Z tego powodu Sąd I instancji przyjął, że orzekając w zakreślonym ww. przepisami (ustawy o komisjach lekarskich i rozporządzenia z
2018 r.) zakresie, CKL dysponowała kompletną dokumentacją medyczną, dotyczącą stanu zdrowia skarżącego. Uzasadnienie orzeczenia obejmowała zarówno okoliczności sprawy, jak i wskazanie podstaw faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia.
W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organ prawidłowo przeprowadził postępowanie orzecznicze, uwzględniając istotne okoliczności w sprawie, a zebrana dokumentacja medyczna była wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, które zostało uzasadnione w przekonywujący sposób.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej skarżącego na okoliczność jego funkcjonowania przed i po wypadku z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wystąpił o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Na wezwanie Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie uzupełnił braki formalne skargi kasacyjnej w ten sposób, że oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 112 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i obciążenie negatywnym skutkami skarżącego wobec braku pouczenia strony o prawie odwołania się do sądu powszechnego oraz wobec braku pouczenia strony, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przysługuje w zakresie określenia inwalidztwa, związku stwierdzonych schorzeń ze służbą i zdolności do pracy, zwłaszcza w świetle niepodania przyczyn takiego wyłączenia;
2. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu okoliczności związanych z zebraniem i wszechstronnym rozpatrzeniem materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało błędnymi ustaleniami prowadzącymi do wydania wadliwego rozstrzygnięcia;
3. art. 20 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z dnia 18 lutego 1994 r. poprzez zaliczenie skarżącego do III grup inwalidzkiej, uznając, że badany może wykonywać pracę poza służbą PSP, podczas gdy stan zdrowia skarżącego uniemożliwia mu podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia;
4. art. 32 u.k.l. poprzez nieprzeprowadzenie ponownych badań lekarskich i badań specjalistycznych, ewentualnie skierowania skarżącego na obserwację szpitalną, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy;
5. art. 33 ust. 1 u.k.l. poprzez całkowite pominięcie przy orzekaniu konieczności przeanalizowania sprawy na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, szczególnie w postaci przedłożonej przez skarżącego dokumentacji medycznej, w tym opinii innych orzeczników MSWiA, co w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwego rozstrzygnięcia;
6. art. 40 ust. 2. pkt 1 u.k.l. poprzez brak wyłączenia członka komisji lekarskiej dr n. med. L. Majchrowskiego od udziału w postępowaniu przed komisją lekarską z urzędu wobec wydania przez niego zaskarżonego orzeczenia.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 powołanego przepisu w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz jedynie weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W związku z podniesionym zarzutem naruszenia art. 112 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i obciążenie negatywnymi skutkami skarżącego wobec braku pouczenia strony o prawie odwołania się do sądu powszechnego oraz braku pouczenia, że skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje w zakresie określenia inwalidztwa, związku stwierdzonych schorzeń ze służbą i zdolności do pracy, wyjaśnić należy, że sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, zobligowany jest w pierwszej kolejności, ocenić dopuszczalność złożonej skargi. Dlatego też z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przesłankami tymi są m.in. niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), stan powagi rzeczy osądzonej (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6).
Kognicję sądów administracyjnych określa natomiast art. 3 § 2 p.p.s.a. Z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrolą sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W związku z powyższym, podstawową kwestią w sprawie było rozstrzygnięcie, czy zaskarżone do WSA w Warszawie orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 4 marca 2020 r. stanowi jedną z prawnych form działania administracji, podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Dopiero po przesądzeniu, że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego, sąd mógł badać pozostałe kwestie podniesione w skardze.
Jak wynika z akt sprawy, przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych Skład Orzekający w Poznaniu, która utrzymała w mocy orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej [...] z dnia 29 sierpnia 2019 r. stwierdzające trwałą niezdolność skarżącego do służby w Państwowej Straży Pożarnej (kategoria zdrowia "C") oraz orzekające, że związek stwierdzonych schorzeń (niezdolności do służby) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby nie istnieje. W sprawie istotne jest też, że skarżący nie kwestionował rozstrzygnięcia CKL w zakresie stwierdzenia trwałej niezdolności do służby, nie zgadzał się jednak z tą częścią orzeczenia, która odnosiła się do braku związku stwierdzonych schorzeń (niezdolności do służby) ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby oraz zaliczenia go do III grupy inwalidzkiej.
W sprawie zatem konieczne było ustalenie, czy zaskarżone orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych podlega kognicji sądu administracyjnego w całości czy jedynie w części, a jeżeli tak, to w jakiej części. Analizując tę kwestię, Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że orzeczenia wydawane przez komisje lekarskie podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych można podzielić na dwie grupy: 1) orzeczenia ustalające stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu jej powołania lub przyjęcia do odbycia tej służby albo zwolnienia ze służby oraz 2) orzeczenia ustalające stan zdrowia danej osoby i ich związek ze służbą dla celów odszkodowawczych, rentowych lub zaopatrzenia emerytalnego.
Pierwsza grupa orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych ma byt w pełni autonomiczny. Ostateczne orzeczenie komisji w tym przedmiocie jest wiążące dla innych administracyjnych organów właściwych w sprawach powołania lub przyjęcia określonej osoby do odbycia służby albo do zwolnienia ze służby w Państwowej Straży Pożarnej. Orzeczenia te zatem podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Druga grupa orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych to orzeczenia ustalające schorzenia (stan zdrowia, uszczerbek) danej osoby i ich związek ze służbą do celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia tej grupy poddawane są autonomicznej kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zakresu zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości.
Powyższa analiza prowadzi zatem do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, w zakresie dotyczącym oceny stanu funkcjonariusza na potrzeby ustalenia zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń ww. komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje. Pogląd taki został wyrażony zarówno w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. OPS 8/97, jak i w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. akt III ZP 9/99, w których wskazano, że orzeczenia ustalające związek schorzeń ze służbą nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.
Skoro zaskarżone orzeczenie z dnia 4 marca 2020 r.w punkcie 13 i 14 dotyczy związku schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby w Państwowej Straży Pożarnej, a skarżący kwestionuje to rozstrzygnięcie, to w takiej sytuacji skarga na takie orzeczenie w części dotyczącej braku tego związku jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu, gdyż sąd administracyjny nie jest w tej sprawie właściwy. Wyjaśnić należy, że odrzucenie skargi nie stanowi kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia, ale stwierdza niedopuszczalność w ogóle jej oceny, tym samym nie było możliwym odniesienie się przez sąd administracyjny do merytorycznych aspektów zaskarżonego orzeczenia i poczynienie jakiejkolwiek analizy podniesionej przez stronę w tym zakresie argumentacji.
Podnoszony w skardze kasacyjnej brak pouczenia o prawie zaskarżenia kwestionowanego orzeczenia CKL do sądu administracyjnego jedynie w części, nie ma wpływu na zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne nad tego typu orzeczeniami. Niezależnie bowiem od treści samego pouczenia kognicja sądu administracyjnego nie obejmuje orzeczenia w części dotyczącej związku schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby w Państwowej Straży Pożarnej. Z przedstawionych względów, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 112 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
W świetle powyższego nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy poprzez zaliczenie skarżącego do III grupy inwalidzkiej. Rozstrzygnięcia zawarte w zaskarżonym orzeczeniu CKL dotyczące zaliczenie skarżącego do grupy inwalidzkiej nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, a skarga w tym zakresie podlegała odrzuceniu, jak trafnie orzekł WSA w Warszawie.
Czwarty zarzut pomieszczony w skardze kasacyjnej to zarzut naruszenia przez Sąd I instancji: "art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do straw wewnętrznych (dalej: u.k.l.) poprzez nieprzeprowadzenie ponownych badań lekarskich i badań specjalistycznych, ewentualnie skierowania skarżącego na obserwację szpitalną, co skutkowało niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy". Zarzut ten został nieprawidłowo skonstruowany, z uwagi na brak wskazania jednostki redakcyjnej tego przepisu, której naruszenie przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie zarzuca autor skargi kasacyjnej. Art. 32 ustawy o komisjach lekarskich składa się bowiem z ośmiu jednostek redakcyjnych (ustępów). Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone, jak już podkreślono wyżej, wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. NSA nie może także wskazywać we własnym zakresie (za autora skargi kasacyjnej) jednostki redakcyjnej przepisu (tj. ustępu, punktu, podpunktu, paragrafu), które naruszył Sąd I instancji.
Odnosząc się z kolei do zarzutu zawartego w punkcie 6 skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 1 u.k.l. "poprzez brak wyłączenia członka komisji lekarskiej dr n. med. [...] od udziału w postępowaniu przed komisją lekarską z urzędu wobec wydania przez niego zaskarżonego orzeczenia", stwierdzić należy, iż zarzut ten jest całkowicie niezrozumiały. Ani bowiem w składzie CKL wydającym zaskarżone orzeczenie z dnia 4 marca 2020 r., ani w składzie RKL wydającym utrzymane nim w mocy orzeczenie z dnia 26 sierpnia 2019 r. nie uczestniczył dr n. med.[...]. Podniesiony zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Nie mogą również odnieść zamierzonego skutku zarzuty sformułowane w punktach 2 i 5 skargi kasacyjnej odnoszące się do wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego poprzedzającego wydanie zaskarżonego orzeczenia (naruszenie art. 7, art. 77,art. 80 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 u.k.l.). Skarżący kasacyjnie, jak już zaznaczono, nie kwestionuje przecież rozstrzygnięcia o trwałej niezdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej (kategoria zdrowia "C"). Wszelkie twierdzenia i zarzuty co do rzetelności poczynionych ustaleń dotykają błędnego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – rozstrzygnięcia kwestii braku związku schorzenia ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby w Państwowej Straży Pożarnej i zaliczenia do grupy inwalidzkiej. Te jednak rozstrzygnięcia nie podlegają kontroli sądu administracyjnego, brak jest zatem podstaw by w postępowaniu sądowoadministracyjnym dokonywać oceny poprawności przeprowadzonego postępowania dowodowego dotyczącego wskazanych powyżej zagadnień.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.