III OSK 2884/22

III OSK 2884/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3555/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-05-09
III OZ 722/22 - Postanowienie NSA z 2022-12-08
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 132
art. 8a
Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3555/21 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 sierpnia 2021 r., nr 877/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.S. - następcy prawnego J.S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3555/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.S., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 sierpnia 2021 r., nr 877/kadr/21 w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 9 sierpnia 2021 r., nr 877/kadr/21, wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm., dalej "ustawa"), po rozpatrzeniu wniosku J.S. z dnia 14 września 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Służbie Więziennej w dniu 31 października 1990 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przebiegu służby wynika, że wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy od dnia 1 grudnia 1952 r. do dnia 14 grudnia 1954 r., tj. przez 2 lata i 14 dni. Całkowity okres służby wynosi natomiast 16 lat, 5 miesięcy i 23 dni. Ponadto z kopii akt osobowych, przekazanych przez IPN nie wynika, aby wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Z opinii przesłanej przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] wynika, że wnioskodawcę przyjęto na okres służby przygotowawczej i mianowano na stanowisko kierownika Ambulatorium Okręgowego Zarządu Zakładów Karnych [...]. W dniu 11 października 1981 r. mianowano go funkcjonariuszem w służbie stałej. W dniu 1 stycznia 1990 r. zwolniono go z zajmowanego stanowiska i mianowano na stanowisko kierownika ambulatorium w grupie do dyspozycji Dyrektora Centralnego Zarządu Zakładów Karnych Aresztu Śledczego [...]. W opinii tej nie ma informacji, dotyczącej rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. , w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Następnie organ przytoczył treść art. 8a ustawy i wyjaśnił, że wskazane w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Zaznaczył, że przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w art. 8a ust. 1 i 2 ustawy.
Analizując pierwszą z przesłanek organ wskazał, że "krótkotrwałość" pełnienia służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem jej oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykładnia językowa tego pojęcia prowadzi do wniosku, że "krótkotrwałość" jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.
Analizując drugą z przesłanek organ wskazał, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Organ zaznaczył, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Zauważył, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.
Powyższe oznacza, że krótkotrwałość służby i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r. nawet z narażeniem zdrowia i życia nie wystarczą do oceny czy zastosowanie art. 8a ustawy jest zasadne.
W ocenie Ministra, okres pełnionej przez wnioskodawcę służby stanowi ok. 12,3% ogółu służby. okres ten nie może być oceniony jako krótkotrwały, gdyż ponad dwuletnia realizacja obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego ani epizodycznego. Wnioskodawca, pełniąc służbę na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 2 lata, mógł dokładnie zaznajomić się ze specyfiką oraz charakterem zadań, realizowanych przez jego organy. Nie jest zatem spełniona przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Przechodząc do analizy rzetelności pełnienia przez wnioskodawcę służby po 12 września 1989 r., wskazano, że z opinii Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] nie wynika, aby nie wykonywał czynności służbowych rzetelnie. Decyzją personalną przyznano mu - z dniem 1 września 1990 r. - dodatek specjalny; pomimo krótkiego wykonywania obowiązków po 12 września 1989 r., a także biorąc pod uwagę brak informacji na temat sposobu pełnienia służby przez wnioskodawcę po tym terminie, nie zakwestionowano rzetelnego wykonywania przez wnioskodawcę obowiązków po 12 września 1989 r. Zdaniem organu, przy formułowaniu ostatecznej konstatacji, czy sprawę wnioskodawcy można zaliczyć do szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 8a ustawy, istotne jest, że utożsamiał się on z ustrojem totalitarnym, a także wykonywał - przed 1990 rokiem - charakterystyczne dla tegoż zadania. Wnikliwa analiza przekazanej przez IPN dokumentacji dowiodła, że wnioskodawca - pomimo, że nie należał do żadnej partii - solidaryzował się z Rządem Polski Ludowej. W opinii z dnia 7 grudnia 1953 r. - wydanej przez Naczelnika Wydziału VII Departamentu Ochrony Rządu - wskazano: "Możliwość zdobycia zawodu wiąże z faktem objęcia władzy przez lud. Solidaryzuje się z Rządem Polski Ludowej. Związek Radziecki uważa za ostoję pokoju i Przyjaciela Polski. Należy do Towarzystwa Przyjaźni Polsko Radzieckiej". Towarzystwo to powstało w 1944 r. i koncentrowało się głównie na organizowaniu imprez propagandowych, takich jak: obchody rocznic rewolucji październikowej, wycieczki do ZSRR, wymiana grup, dni radzieckiej kultury, techniki, książki, filmu, a także Festiwal Piosenki Radzieckiej w Zielonej Górze. Przykładem wskazującym na solidaryzowanie się wnioskodawcy z państwem totalitarnym jest pismo z dnia 27 grudnia 1955 r. dotyczące awansu w grupie uposażenia, w którym znajduje się informacja, że wnioskodawca jest dość dobrze zorientowany w sytuacji politycznej i gospodarczej. Dowodem tego są jego dyskusje na szkoleniach partyjnych i prasówkach. Ponadto w opinii Naczelnika Wydziału VII z dnia 15 stycznia 1956 r. wskazano: "Zdobycie wyższego wykształcenia i odpowiedzialnego stanowiska zawdzięcza jak podaje Władzy Ludowej. Na prasówkach, szkoleniach politycznych i w luźnych rozmowach wypowiada się pozytywnie o polityce Polski Ludowej i całego Obozu Pokoju". Reasumując, wnioskodawca nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Biorąc pod uwagę całokształt jego służby, w szczególności jej charakter przed 31 lipca 1990 r., typowy dla ustroju państwa totalitarnego (bezpośrednie zaangażowanie w realizację zadań i funkcji danego ustroju), sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku.
Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), uznał że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podniósł, że nie można uznać, aby organ właściwie ocenił, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Dla rozważenia, czy występuje ona w konkretnej sprawie, konieczna jest prawidłowa wykładnia użytych w tym przepisie pojęć nieostrych. Pojęć tych nie użyto dla zapewnienia swobody orzekania, lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia. W ocenie Sądu, organ mylnie wywiódł, że w sprawie nie zachodził szczególne uzasadniony przypadek zastosowania wyjątku, przewidzianego przez w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Przede wszystkim odnotować należy, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa mogła być uznana za krótkotrwałą, skoro wynosiła tylko nieznacznie ponad 2 lata. Oceniając proporcjonalnie okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie można też pominąć całości czasu jego aktywności zawodowej. Bezzasadnie okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa zestawiono wyłącznie z jego aktywnością zawodową w Służbie Więziennej, pomijając czas pracy przed jego tam zatrudnieniem w latach 80-tych ubiegłego wieku. Uwzględnienie całokształtu aktywności zawodowej skarżącego uzasadnia konstatację, że jego służba na rzecz totalitarnego państwa była bardzo krótka. Stanowi to o wystąpieniu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 zdanie wstępne ustawy. Nie sposób przy tym uznać, aby nie było wolą prawodawcy zastosowanie przewidzianego ustawą wyjątku właśnie do osób jak wnioskodawca. Celem uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270; dalej "Nowela z 2016 roku"), było pozbawienie nienależnych przywilejów emerytalnych (rentowych) osób (czy ich rodzin), które pełniąc służbę na rzecz totalitarnego państwa, miałyby korzystać z zaopatrzenia emerytalnego czy rentowego na warunkach korzystniejszych niż osoby uposażone w powszechnym systemie ubezpieczeń społecznych (tak reguły ogólne dla służb mundurowych, przewidziane ustawą zaopatrzeniową). Stosunkowo rygorystyczne zasady - np. statuowana art. 15c ust. 3 ustawy - nie miały jednak znaleźć zastosowania do osób, które bardzo krótko pełniły służbę na rzecz państwa totalitarnego. Zakres ich przywilejów emerytalnych stąd wynikających byłby w istocie marginalny. Nie sposób więc racjonalnemu prawodawcy przypisać intencji ogólnego obniżenia wypracowanego uposażenia emerytalnego wyłącznie wobec bardzo krótkiej służby na rzecz państwa totalitarnego. Organ pominął całkowicie twierdzenia wnioskodawcy o szczególnych warunkach pełnienia przezeń służby na rzecz państwa totalitarnego. Wywodził on, że był lekarzem, przydzielanym do różnych jednostek - w tym charakterze pełnił swoje obowiązki. Organ tym twierdzeniom nie przeczył – nie odniósł się w ogóle do rodzaju pełnionej służby. Wskazał jedynie ogólnikowo, że rodzaj służby wnioskodawcy był "typowy dla ustroju państwa totalitarnego (bezpośrednie zaangażowanie w realizację zadań i funkcji danego ustroju)". Tezy tej wcale nie uzasadniono. Mogłoby to zaś być także istotne w kontekście ustalania, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek. Brak zajęcia stanowiska w tej kwestii przez organ nie miał jednak kluczowego znaczenia dla wyniku danej sprawy. Jak bowiem wskazano, występuje tu inna bezsporna okoliczność, stanowiąca o szczególnie uzasadnionym przypadku zastosowania wyłączenia - w postaci bardzo krótkiego okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego. Organ nie kwestionował przy tym rzetelnego pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz państwa demokratycznego. Spełnione są więc wszystkie obligatoryjne przesłanki zastosowania wobec wnioskodawcy wyjątku, przewidzianego art. 8 ust. 1 ustawy. W realiach rozpoznawanej sprawy przesłanką negatywną dla zastosowania wyjątku była treść szeregu dokumentów, sporządzanych w okresie funkcjonowania państwa totalitarnego. Wywodzono z nich, że wnioskodawca aprobował ówczesne założenia ustrojowe i faktyczne reguły funkcjonowania państwa. Wbrew stanowisku organu, postawa światopoglądowa wnioskodawcy w tamtym okresie nie może stanowić przesłanki negatywnej zastosowania wyjątku przewidzianego art. 8a ust. 1 ustawy. Takie rozumienie danej regulacji prowadziłoby bowiem wprost do konstatacji, że z przewidzianego ustawowo przywileju (wyłączenia reguł ogólnych obniżenia świadczeń) mogłyby skorzystać tylko osoby, które służyły państwu totalitarnemu z przyczyn innych niż ideowe – kunktatorskich, materialistycznych, z wyrachowania. Intencji, aby tak zakreślić granicę wyjątku, nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, uwzględniając także cele regulacji wprowadzonych Nowelą z 2016 roku. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że - gdy chodzi o osoby, które pełniąc służbę w formacjach określonych art. 13b ustawy nie czyniły tego dobrowolnie bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z opozycją demokratyczną - reguły dotyczące obniżenia uposażenia generalnie nie znajdują zastosowania - tak art. 15c ust. 5, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 5 i art. 13c pkt 2 ustawy. Przyznane organowi administracji uprawnienie do wyłączania reguł ogólnych dotyczy więc wyłącznie pozostałych osób. Nie sposób zaś zakładać, aby – z woli prawodawcy – wyjątek mógł dotyczyć tylko tych, którzy pełnili obowiązki na rzecz państwa totalitarnego z przyczyn merkantylnych. Przytoczone przez organ twierdzenie z opinii o wnioskodawcy, jakoby był dość dobrze zorientowany w sytuacji politycznej i gospodarczej, czego dowodem są jego dyskusje na szkoleniach partyjnych i prasówkach, nie mogło być akurat uznane za świadczące jednoznacznie o aprobowaniu przezeń systemu totalitarnego. W kontekście uwarunkowań danej sprawy - ze wskazanych wcześniej powodów - nie ma to jednak istotnego znaczenia. Nie zasługuje wprawdzie na akceptację czy wręcz aprobatę zaangażowanie – nawet z przyczyn ideowych – w realizację zadań służb mundurowych na rzecz państwa totalitarnego, niezależnie czy wykonywane zadania dotyczyły działań operacyjnych, czy stanowiły jedynie wsparcie techniczne aparatu przemocy (np. wsparcie medyczne). Dał temu wprost wyraz prawodawca, ograniczając przywileje emerytalne i rentowe osób, które to czyniły. Z jego woli reguły te nie mają jednak znaleźć zastosowania do osób, które - w zmienionej rzeczywistości politycznej - dopuszczono do dalszej służby, podjęły ją i rzetelnie pełniły, przyczyniając się do ochrony bezpieczeństwa publicznego. W przypadku wnioskodawcy wystąpienie takich okoliczności nie było przez organ kwestionowane.
Wobec powyższych uwarunkowań – szczególnej krótkotrwałości służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa oraz niekwestionowanej rzetelności pełnienia obowiązków służbowych po 31 lipca 1990 r. – pomimo, że orzekanie o włączeniu reguł ogólnych ma charakter uznaniowy - obowiązkiem organu było wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, w związku z treścią art. 7 in fine k.p.a. Wystąpiły bowiem opisane przepisem przesłanki zastosowania wyjątku, nie ujawniono zaś okoliczności przeciw temu przemawiających. W szczególności nie może być nią światopogląd wnioskodawcy w okresie przed 31 lipca 1990 r.
Nie mogła mieć natomiast znaczenia podnoszona w skardze okoliczność, że wnioskodawca nie pełnił służby na rzecz totalitarnego państwa dobrowolnie lecz przymusowo - w ramach przydziału wobec realizacji obowiązku służby wojskowej po studiach medycznych. Jak wcześniej wskazano, przepisy dotyczące obniżenia uposażeń (art. 15c, 22a i 24a ustawy) nie znajdują wobec takich osób w ogóle zastosowania - tak art. 15c pkt 2 ustawy. Kwestię podlegania zaś wnioskodawcy danym regulacjom przesądza decyzja w przedmiocie obniżenia uposażenia, której tryb kwestionowania określają odrębne przepisy. Nie mogłoby być aprobowane w państwie praworządnym wykładanie przepisów, prowadzące do sytuacji, gdy ta sama kwestia materialna - statuująca status prawny obywatela - może być oceniana alternatywnie - w odrębnych postępowaniach przez różne organy. Mogłoby to skutkować formułowaniem odmiennych ocen. Prowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady pewności prawa. Reasumując, ewentualny brak dobrowolności służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa (a więc bezpodstawne obniżenie uposażenia) nie mógł być w ogóle przedmiotem rozważań w danym postępowaniu - dotyczącym zastosowania wyjątku od ogólnych reguł obniżenia uposażenia byłych funkcjonariuszy. Nie były też istotne dla wyniku sprawy podnoszone w skardze okoliczności, dotyczące historii życia wnioskodawcy - przed pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wykraczają one poza przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku zakreślone przez prawodawcę w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy. Chybione są też zarzuty skargi, jakoby orzekając w sprawie naruszono przepisy postępowania, co do obowiązku właściwego jej wyjaśnienia, tak, aby mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy. Jak bowiem wskazano kluczowe dla jej rozstrzygnięcia uwarunkowania faktyczne nie budziły wątpliwości (tu okres służby na rzecz totalitarnego państwa). Organ błędnie natomiast uznał, że ustalone przezeń fakty, nie stanowiły przesłanki zastosowania wyjątku, przewidzianego art. 8a ust. 1 ustawy. Nie uchybiono też obowiązkowi właściwego uzasadnienia decyzji. Wadliwie natomiast skonstatowano brak przesłanek dla zastosowania wobec wnioskodawcy wyłączenia reguł ogólnych.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wnosząc skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez jednoznaczne stwierdzenie, że "wobec powyższych uwarunkowań – szczególnej krótkotrwałości służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa oraz niekwestionowanej rzetelności pełnienia obowiązków służbowych po 31 lipca 1990 r. – pomimo, że orzekanie o wyłączeniu reguł ogólnych ma charakter uznaniowy – obowiązkiem organu było wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy", gdy organ w uzasadnieniu decyzji opisał przebieg służby skarżącego na podstawie akt przesłanych przez IPN i wyczerpująco uzasadnił dlaczego odmówił wyłączenia stosowania przepisów ustawy wobec skarżącego. Sąd dokonał wadliwego ustalenia stanu fatycznego oraz rozstrzygnięcia poza granice sprawy i w konsekwencji doprowadziło to do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi.
Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ natomiast przytoczył treść art. 8a ustawy i podniósł, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej jego wykładni.
Postanowieniem z dnia 30 września 2022 r., WSA w Warszawie umorzył postępowanie kasacyjne z uwagi na śmierć skarżącego i brak interesu prawnego małżonka skarżącego do wstąpienia do sprawy. Naczelny Sad Administracyjny postanowieniem z dnia 8 grudnia 2022 r., sygn. akt III OZ 722/22, uchylił powyższe postanowienie i podniósł, że małżonek zmarłego funkcjonariusza może mieć interes prawny w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi tego funkcjonariusza na decyzję o odmowie wyłączenia stosowania przepisów ustawy, wydaną na podstawie art. 8a ustawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną następca prawny skarżącego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej podstawami kasacyjnymi i ich uzasadnieniem.
Analizując środek odwoławczy w powyższym zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, Sąd pierwszej instancji naruszył w sposób istotny art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego oraz rozstrzygnięcie poza granice sprawy. Zarzut ten nie został uzasadniony. Treść powyższego zarzutu wskazuje, że skarżący kasacyjnie organ w ramach tego zarzutu kwestionuje wskazania nakazujące w toku dalszego postępowania uwzględnienie wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji oceny prawnej. Wyjaśnić należy, że wskazań co do dalszego postępowania będących wynikiem dokonanych przez WSA w Warszawie ocen prawnych nie można skutecznie podważyć wyłącznie zarzutem naruszenia art. 141 § 4 zd. 2 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a. Stanowisko Sądu może być zwalczane w drodze zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz zarzutów naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego.
Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie przewidziane prawem elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wskazania co do dalszego postępowania. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.
Podkreślenia wymaga, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
W kwestii naruszenia wskazaniami co do dalszego postępowania art. 134 § 1 P.p.s.a. należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, niewątpliwie orzekał w granicach sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż jej przedmiotem była kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy, a warunkiem jego zastosowania jest ocena czy w sprawie wystąpiła określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku przy ustaleniu, której pomocniczą rolę pełnią dwa kryteria, tj. "krótkotrwała służba" oraz "rzetelne wykonywanie zadań". A zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Skoro zatem Sąd pierwszej instancji zakwestionował poprawność zbadania przez organ przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 ustawy w postaci "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" i zajął w tym względzie jednoznaczne stanowisko, nie podzielając przy tym stanowiska organu, to ewentualna wadliwość wskazań co do dalszego postępowania, jakie sąd administracyjny ma obowiązek zamieścić w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę, może być kwestionowana w skardze kasacyjnej tylko przez wykazanie ich sprzeczności z przepisami prawa materialnego, a nie w ramach naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., czy art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. W drodze zarzutu naruszenia tych przepisów nie jest także możliwe kwestionowanie poprawności ustalenia stanu faktycznego. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego odbywa się w oparciu o przepisy regulujące postępowanie jurysdykcyjne, głównie przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Tylko ich powołanie wespół z właściwą normą P.p.s.a. pozwala na kontrolę poprawności stanu faktycznego na etapie postępowania przez Sądem drugiej instancji. Tym samym zarzut tej treści nie mógł okazać się skuteczny do wzruszenia wyników postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, ani też do postawienia zarzutu wyjścia poza granice sprawy przez Sąd pierwszej instancji.
Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W rozpoznawanej sprawie rezultatem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonego aktu, było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak zatem było podstaw do oddalenia skargi.
Odnosząc się natomiast do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni art. 8a ustawy, to nie zasługuje on na uwzględnienie.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest już orzecznictwo dotyczące wykładni art. 8a ustawy. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1.). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).
Z treści art. 8a ust. 1 ustawy wynika, że wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy może być zastosowane do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, czyli pełniących "służbę na rzecz totalitarnego państwa". Konieczne jest zatem ustalenie zarówno treści tego pojęcia na tle unormowań ustawy, jak i charakteru regulacji prawnych odnoszących się do tego pojęcia.
Służba, o której mowa w art. 13b ustawy, to "służba na rzecz totalitarnego państwa", którą ustawodawca definiuje jako "służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w ustawie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach" (art. 13b ust. 1 ustawy) oraz "służbę na etatach oraz w ramach szkoleń, kursów, a także oddelegowania w określonych instytucjach, wskazanych w ustawie (art. 13b ust. 2 ustawy)", chyba że służba ta rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. bądź której obowiązek wynikał z przepisów o powszechnym obowiązku obrony (art. 13c ustawy). Z powyższej definicji ustawowej wynika, że okolicznościami przesądzającymi o kwalifikacji służby danej osoby jako "służby na rzecz totalitarnego państwa" są wyłącznie ramy czasowe i miejsce pełnienia służby. Definicja ta, nie jest jednak ukierunkowana na objęcie restrykcyjnymi unormowaniami ustawy tych funkcjonariuszy, którzy wprawdzie pełnili służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, jednakże ich działalności nie można ocenić negatywnie z punktu widzenia aksjologii demokratycznego państwa prawnego i chronionych przez to państwo praw słusznie nabytych do zaopatrzenia społecznego. Definicja ustawowa "służby na rzecz totalitarnego państwa" przedstawia się jako kryterium wyjściowe w analizie sytuacji prawnej indywidualnych funkcjonariuszy mające w istocie konstrukcję ustawowego domniemania o istnieniu podstawy prawnej do obejmowania wszystkich funkcjonariuszy pełniących służbę w czasie i miejscach wskazanych w ustawowej definicji, restrykcyjnymi unormowaniami w zakresie ustalania wysokości świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, ale domniemanie to może być obalone w konkretnym stanie faktycznym m.in. z uwagi na charakter, rodzaj wykonywanych czynności, których nie można ocenić negatywnie. Nie jest zatem wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również dążenie do ustalenia pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa" znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego. Samo pojęcie "państwa totalitarnego" ma jednoznacznie negatywne znaczenie. Oznacza to, że charakter taki ma również "służba na rzecz" takiego państwa. Przyjęcie, że zawarte w art. 13b w związku z art. 13c ustawy określenie: "służba na rzecz totalitarnego państwa" odwołujące się wyłącznie do ram czasowych i miejsc pełnienia służby miałoby być kryterium przesądzającym, że według ustawy sam fakt pełnienia służby w określonym czasie i miejscu bez względu na to, czy służba ta charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też ograniczała się do zwykłych, standardowych działań, czynności, które zawsze były i są podejmowane w każdej służbie publicznej, jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawnego, w tym zasadą równości wobec prawa.
Regulację zawartą w art. 8a ust. 1 ustawy należy zatem wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie. Stąd też treść art. 8a ust. 1 ustawy może stanowić podstawę do wyłączania restrykcyjnych unormowań tej ustawy w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, tj. decyzji administracyjnej rozstrzygającej konkretną sprawę indywidualnego podmiotu.
Jak wynika z treści art. 8a ust. 1 ustawy, ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ustawodawca zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć, rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków".
Ponadto "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ poprzez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Dokonując wykładni kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. Dlatego, dokonując interpretacji tego pojęcia, nie można poprzestać, jak tego chce organ, wyłącznie na wykładni językowej. Pojęcie to przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń, w zależności od kontekstu, może charakteryzować diametralnie różne okresy, od kilku dni, poprzez miesiące, a nawet lata. Skoro bowiem postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy dotyczy indywidualnej sprawy, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed dniem 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby nie spełnia tego kryterium. Podkreślić należy, że kryterium krótkotrwałości w realiach konkretnej sprawy może być uznane za spełnione również wówczas, gdy służba wyrażona była w latach.
Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", to kryterium to należy rozumieć w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Rzetelnie działanie to działanie, które powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia", po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy element oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Narażanie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz traktować należy jako przykład takiej rzetelności. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta jest wyznacznikiem zmierzającym do tego, aby Państwo podejmowało wobec swoich obywateli działania, które nie będą miały cech dowolności. Powinna ona uwzględniać indywidualne przypadki, które pozwalają na uwzględnienie szczególnej sytuacji danego podmiotu. Podnosi się w doktrynie, że "w ujęciu art. 2 Konstytucji RP sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. Nie jest bowiem demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości społecznej, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równego w stosunkach społecznych i powstrzymywania się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów" (P. Tuleja [w:] Konstytucja RP tom I Komentarz do art. 1-86, red. M. Safian, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 243). Zasada sprawiedliwości społecznej oznacza zatem nakaz formułowania przepisów prawa w taki sposób, aby uniemożliwiały one obywatelom ochronę słusznie nabytych praw lub uwzględniania przypadków, w których odebranie pewnych przywilejów byłoby uznane za oczywistą niesprawiedliwość. Przypomnieć nadto należy, że ustawa ma zastosowanie do osób, które przeszły już weryfikację funkcjonariuszy na początku lat dziewięćdziesiątych, co oznacza, że Rzeczpospolita Polska uznała, że ich dotychczasowa służba nie nosi znamion wskazujących na popełnienie w okresie Polski Ludowej czynów niegodnych.
W konkluzji należy stwierdzić, że zgodnie z wynikającą z treści art. 8a ustawy normą materialnoprawną, organ badając, czy została ona spełniona przez wnioskodawcę powinien przede wszystkim zbadać, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a pomocniczą rolę w ustaleniu czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pełnią dwa kryteria, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków". Jak podnoszono bowiem wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych.
Na tle wyżej przedstawionej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego należy uznać zatem za nieuzasadnione.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena krótkotrwałości służby skarżącego, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, nie jest w realiach niniejszej sprawy dowolna i nie została skutecznie podważona przez organ skarżący kasacyjnie, co czyni niezasadnym zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji podniósł, że organ skutecznie nie zakwestionował rzetelnego pełnienia przez skarżącego służby.
Organ badając, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek ustala tę przesłankę za pomocą kryteriów określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ustawy, tj. kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Przy czym, jak podniesiono wcześniej, brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych. Takich ustaleń organ w sprawie nie poczynił. Przedstawienie w decyzji przebiegu służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego na podstawie akt IPN, bez oceny tej służby, w myśl przedstawionej wyżej art. 8a ustawy, nie stanowi prawidłowego załatwienia sprawy. Zgodzić się też należy z Sądem pierwszej instancji, że światopogląd skarżącego nie podlega ocenie. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.
Konkludując, zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że niniejsza sprawa wymaga ponownego rozpoznania przez organ. Minister powinien przede wszystkim zbadać przesłankę szczególnie uzasadnionego przypadku, którą należy rozważyć z uwzględnieniem kryterium krótkotrwałej służby oraz kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Należy podkreślić, że prawodawca nie zacieśnił przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza, czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług. Również sama podległość służbowa nie może być podstawą uznania, że wnioskodawca pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa. Tylko stanowcze ustalenia w kwestii faktycznie wykonywanych przez niego obowiązków służbowych (miejscu pełnienia służby, zajmowanego stanowiska, zakresu czynności, charakteru służby, warunków jej pełnienia) w okresie wskazanym w informacji IPN o przebiegu służby, pozwoli na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby wnioskodawcy w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek wnioskodawcy stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. W przypadku ustalenia przez organ, że działalność skarżącego w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio właściwą dla państwa totalitarnego, wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy w stosunku do wnioskodawcy powinno być wykluczone.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1 wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Koszty te wynoszą 360 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).