III OSK 1301/23

III OSK 1301/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2322/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-02-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 41 ust 6a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2322/22 w sprawie ze skargi E. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr SKO.4000-685/2022 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z 7 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 2322/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. Spółki z o.o. z siedzibą w J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 25 sierpnia 2022 r. nr SKO.4000-685/2022 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów, oddalił skargę.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach postanowieniem z 25 sierpnia 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu zażalenia E. Spółki z o.o. w J. na postanowienie Wójta Gminy J. z 23 lutego 2022 r., którym negatywnie zaopiniowano wniosek o zmianę decyzji Starosty M. z 3 lutego 2015 r., zmienionej decyzjami z 7 marca 2016 r., 4 stycznia 2017 r. i 6 lutego 2018 r., udzielającej Spółce zezwolenia na zbieranie odpadów na nieruchomości położonej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] przy ul. D. w J. – utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w okresie od grudnia
2020 r. Wójt z własnej inicjatywy, jak również na wniosek mieszkańców gminy, kierował pisma do Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Urzędu Marszałkowskiego z prośbą o sprawdzenie poprawności i legalności działalności E. Spółki z o.o. W wyniku czynności kontrolnych ujawnione uchybienia oraz nakładano kary finansowe. Ze skarg mieszkańców wynika, że na terenie zakładu występują nadmierne ilości gryzoni i insektów, które rozprzestrzeniają się po okolicy. Zakład jest także dokuczliwy dla mieszkańców ze względu na emisję odorów, a obsługa firmy samochodami ciężarowymi powoduje zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego odbywającego się na drodze powiatowej J. - D. Do akt dołączono kopię pisma radnych Gminy J. z 26 listopada 2020r., w którym zwrócili oni uwagę na sygnalizowane przez mieszkańców nieprawidłowości w magazynowaniu odpadów przez Spółkę, w tym zbyt dużą ilość magazynowanych odpadów, co powoduje zagrożenie pożarowe oraz epidemiologiczne.
W ocenie organu odwoławczego, ze zgromadzonych dowodów wynika, że dotychczasowa działalność wnioskodawcy w zakresie zbierania odpadów uzasadniała wydanie negatywnej opinii dotyczącej zmiany decyzji w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Nie zgadzając się z powyższym orzeczeniem E. Spółka z o.o. zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w całości podzielił ustalenia organów obu instancji przyjmując je za własne. Za niezasadne Sąd I instancji uznał stanowisko prezentowane w skardze, że organ I instancji w treści opinii ograniczony jest wyłącznie do stwierdzenia zgodności wniosku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub studium. Sąd wskazał na zgromadzone w sprawie dokumenty:
- pismo radnych Gminy J., w treści którego wskazano szereg sygnalizowanych przez mieszkańców nieprawidłowości w magazynowaniu odpadów przez skarżącą i zwrócono uwagę na zbyt dużą ilość magazynowanych odpadów przeznaczonych do składowania, co powoduje zagrożenie pożarowe oraz epidemiologiczne;
- pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M., z którego wynika, że przeprowadzono kontrolę na terenie zakładu skarżącej, w trakcie której stwierdzono naruszenia przepisów przeciwpożarowych, które zostały usunięte w trakcie trwania kontroli;
- pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, zgodnie z którym u skarżącej przeprowadzono kontrolę dotyczącą przestrzegania przepisów ochrony środowiska, a w jej wyniku stwierdzono brak przestrzegania warunków zawartych w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów (brak oznakowania miejsc magazynowania odpadów, brak zabezpieczenia odpadów przed dostępem osób postronnych i zwierząt oraz brak zabezpieczenia odpadów przed przedostaniem się zanieczyszczeń do środowiska wodno-gruntowego), a także brak zapewnienia dostępu obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów przez system teleinformatyczny;
- pismo mgr inż. J.N., z którego wynika, że:
a) w zakładzie prowadzona jest zła gospodarka ściekowa w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych, tj. brak jest separacji odcieków z magazynowanych na placu odpadów, które obecnie poprzez mieszanie się z opadami atmosferycznymi mogą przedostawać się do gruntu i w konsekwencji mogą zanieczyścić wody gruntowe i glebę;
b) w zakładzie brak jest należytego stanu higieniczno-sanitarnego, tj. na terenie zakładu występują nadmierne ilości gryzoni insektów, które rozprzestrzeniają się po okolicy, co zgłaszają w skargach mieszkańcy gminy;
c) zakład jest dokuczliwy dla mieszkańców gminy ze względu na emisję odorów z miejsc magazynowania odpadów, które gromadzone są na placu na terenie zakładu, co według skarg mieszkańców powoduje bardzo dokuczliwe zapachy (fetor).
Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie przedstawionych dowodów organy prawidłowo przyjęły, że dotychczasowa działalność skarżącej Spółki w zakresie zbierania odpadów uzasadniała wydanie negatywnej opinii, dotyczącej zmiany decyzji w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów procesowych, w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W sprawie właściwie zastosowane zostały przepisy prawa materialnego, zwłaszcza wskazany w skardze art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, zaś zaskarżone postanowienie, w tym jego uzasadnienie, odpowiada wymogom z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyrok wniosła E. Spółka z o.o. z siedzibą w Jakubowie, reprezentowana przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym i o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
a) naruszenie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a polegającą na przyjęciu, że:
- opinia wójta jest opinią dowolną, mającą czysto formalny charakter, podczas gdy opinia ta winna być opinią obiektywną, opartą na właściwie ustalonym stanie faktycznym, popartym stosownymi dowodami, która jako całość ma wyznaczać obiektywną wskazówkę dla organu, który wydaje decyzję w zakresie zezwolenia na zbierania lub przetwarzanie odpadów,
- opinia ta swym zakresem winna odnosić się do tych zadań organu opiniującego, które mieszczą się w ramach jego zadań, tymczasem treść opinii skupia się jedynie na wyliczeniu licznych naruszeń, których ewentualne stwierdzenie i nałożenie sankcji należy do zupełnie innych organów;
2) w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
a) naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych;
b) naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. w zw. art. 7a k.p.a., art. 7b k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, polegające na wydaniu opinii nieadekwatnej do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i naruszeniu przez organ zasady praworządności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka nie zgodziła się z oceną przedstawioną przez Sąd Wojewódzki, że opinia została wydana na podstawie szeregu dokumentów. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że w zakresie pisma radnych gminy J. istotne jest ustalenie na jakiej podstawie ustalone zostały rzekome nieprawidłowości, skoro radni nigdy nie byli na terenie jej zakładu. Ponadto, wszelkie naruszenia w tym zakresie, szczególnie w zakresie zagrożeń pożarowych czy epidemiologicznych stwierdzają uprawnione organy. Obawy lokalnej społeczności niewątpliwie nasiliły się w ostatnich czasach z powodu licznych doniesień medialnych o nieprzestrzeganiu prawa przez podmioty gospodarujące odpadami, w tym liczne pożary składowisk odpadów. Jednakże zakład zajmuje się zagospodarowaniem odpadów na przedmiotowym terenie od 2013 r. i nigdy nie doszło do żadnych pożarów, czy zagrożeń epidemiologicznych lub środowiskowych. Zarówno Komendant PSP oraz WIOŚ również nie stwierdzili nieprawidłowości, które mogłyby zagrażać życiu, zdrowiu lub mieniu oraz ochronie środowiska. Organy kontroli wskazały jedynie na drobne uchybienia, które zostały usunięte w trakcie kontroli. Spółka nie poniosła z tego tytułu negatywnych skutków prawnych, takich jak wstrzymanie pracy zakładu, choć takie uprawnienie WIOŚ daje art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jak również art. 364 ustawy Prawo ochrony środowiska. W ocenie skarżącej kasacyjnie, dużą wątpliwość budzi również pismo J.N., który jak się później okazało był pracownikiem Spółki. Jego status w tym postępowaniu nie jest jasny, albowiem nie został wezwany w charakterze świadka czy biegłego specjalisty. Istotne jest też ustalenie jakie posiada on kwalifikacje oraz uprawnienia. J.N. w 2017 r. na zlecenie Gminy J. uczestniczył w kontroli bazy magazynowo-transportowej. Kontrola ta nie dotyczyła zakładu zbierania i przetwarzania odpadów, a mimo to 22 lutego 2022 r. (po prawie 5 latach) wydał obciążającą opinię, na podstawie której Wójt negatywnie zaopiniował wniosek. Kluczowe dla sprawy jest ustalenie na jakiej podstawie J.N. sformułował zarzuty skoro nie był na terenie zakładu. Poza tym, zakład wielokrotnie był kontrolowany m.in. przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną, Powiatową Państwową Straż Pożarną oraz WIOŚ (organ kontrolny w zakresie wszystkich stawianych zarzutów). Kontrole te nie wykazały żadnych nieprawidłowości w omawianym zakresie.
Odnosząc się do skarg mieszkańców skarżąca kasacyjnie zaznaczyła, że zastrzeżenia te nigdy nie zostały poparte żadnymi dowodami. Mieszkańcy gminy J. (zapewne nieliczni) również dokonali oceny zakładu choć nie byli na jego terenie, a pierwsze zabudowania mieszkalne (pojedyncze) oddalone są od zakładu o ok. 600 m.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, bowiem organ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy a druga strona nie zażądała jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), dalej określanej jako "p.p.s.a.".
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to co do zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać zarzuty zrelatywizowane do przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod hipotezę stosowanej normy prawa materialnego.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. (winno być "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.") w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak należytego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych oraz naruszenie art. 106 § 5 k.p.a. w zw. art. 7a k.p.a., art. 7b k.p.a. i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 6a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r. poz. 699), polegające na wydaniu opinii nieadekwatnej do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i naruszeniu przez organ zasady praworządności.
Skarżąca kasacyjnie wskazując na naruszone przez Sąd Wojewódzki przepisy postępowania błędnie wskazała na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem przepisu tego Sąd Wojewódzki nie zastosował w sprawie, skoro oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Tym niemniej lektura zarzutów skargi kasacyjnej, ich treść oraz uzasadnienie jednoznacznie wskazują, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje uznanie przez Sąd Wojewódzki jako prawidłowych ustaleń stanu faktycznego przyjętych przez organy orzekające w sprawie.
Sąd Wojewódzki akceptując powody, które legły u podstaw wydania postanowienia negatywnie opiniującego wniosek w przedmiocie zmiany decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, wskazał na poczynione przez organy ustalenia i argumentację. Za wydaniem negatywnej opinii przemawiać miały: pismo radnych gminy J., pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w M., pismo Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska i opinia J.N.
W stanowisku radnych gminy J. z dnia 26 listopada 2020 r. zasygnalizowano obawy mieszkańców związane z dużą ilością magazynowanych odpadów, co stanowić może zagrożenie przeciwpożarowe. Radni wnieśli o podjęcie działań w celu wyjaśnienia tej sytuacji, o spowodowanie usunięcia odpadów i zapobieżenie wystąpieniu ewentualnych niepożądanych zdarzeń oraz o poinformowanie właściwych instytucji nadzorujących działalność E. Spółki z o.o.
Z pisma Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Mińsku Mazowieckim z 11 lutego 2021 r. wynika, że w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych stwierdzono naruszenia przepisów przeciwpożarowych, które zostały usunięte w trakcie ich trwania.
Według informacji zawartych w piśmie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z 7 czerwca 2021 r., w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniach 2 marca - 31 maja 2021 r. stwierdzono brak przestrzegania warunków zawartych w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów (brak oznakowania miejsc magazynowania odpadów, brak zabezpieczenia odpadów przed dostępem osób postronnych i zwierząt oraz brak zabezpieczenia odpadów przed przedostaniem się zanieczyszczeń do środowiska wodno-gruntowego), a także brak zapewnienia dostępu obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów przez system teleinformatyczny.
Według pisma J.N. z 22 lutego 2022 r., w zakładzie prowadzona jest zła gospodarka ściekowa w zakresie odprowadzania ścieków przemysłowych, tj. brak jest separacji odcieków z magazynowanych na placu odpadów; brak jest należytego stanu higieniczno-sanitarnego, tj. na terenie zakładu występują nadmierne ilości gryzoni insektów; zakład jest dokuczliwy dla mieszkańców gminy ze względu na emisję odorów z miejsc magazynowania odpadów.
Podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Przedmiotem sprawy nie jest zatem zezwolenie na przetwarzanie odpadów, ale stanowisko organu współdziałającego, zajęte w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 1 k.p.a.
W myśl art. 106 k.p.a.:
§ 1. Jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ.
§ 2. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę.
§ 3. Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin.
§ 4. Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.
§ 5. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
§ 6. W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38, przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że najluźniejszą formą współdziałania organów administracji publicznej jest współdziałanie polegające na zasięganiu opinii. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany, przed podjęciem decyzji, do zasięgnięcia opinii w sprawie od innego organu. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa (por. A. Wróbel, Komentarz do art. 106 k.p.a., (w:) M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023).
Opinia wydana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach i art. 106 § 1 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów materiału zgromadzonego w sprawie. Jej treść może zaważyć na rozstrzygnięciu, ale nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego. Argumentacja wskazana w opinii powinna być przedmiotem wnikliwej oceny organu wydającego decyzję.
Oceniając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że w jego uzasadnieniu organ wskazał przyczyny z powodu których wydał opinię negatywną. Przywołane kontrole Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej oraz Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska miały niewątpliwie miejsce a ich ustalenia również są bezsporne. Nie można pominąć również stanowiska radnych gminy J. reprezentujących interesy społeczności lokalnej. Także uwagi sformułowane w piśmie J.N. z 22 lutego 2022 r. mogły stanowić podstawę do sformułowania wydanej opinii. Odmienną kwestią pozostaje natomiast jak przedmiotowa opinia zostanie przez organ prowadzący postępowanie główne oceniona pod względem argumentacji w niej podniesionej, znaczenia zarzutów w niej zawartych i dowodów je potwierdzających.
Obowiązki organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki organu prowadzącego postępowanie administracyjne zmierzającego do wydania merytorycznej decyzji kończącej to postępowanie nie są tożsame. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 847/15, z 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3259/20, z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt I OSK 189/23).
Podsumowując, to rolą organu wydającego decyzję będzie rozważenie znaczenia stanowiska organu opiniującego w kontekście przepisów umożliwiających prowadzenie działalności dotyczącej prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów.
W ramach zarzutu dotyczącego naruszenie prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że opinia wójta jest opinią dowolną, mającą czysto formalny charakter, podczas gdy opinia ta winna być opinią obiektywną oraz uznanie, że opinia ta swym zakresem winna odnosić się do tych zadań organu opiniującego, które mieszczą się w ramach jego zadań, tymczasem treść opinii skupia się jedynie na wyliczeniu licznych naruszeń, których ewentualne stwierdzenie i nałożenie sankcji należy do zupełnie innych organów.
Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12; z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12).
W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki faktycznie sformułował zdanie w którym jakoby stwierdził, że opinia może mieć charakter dowolny ("Pomimo niewiążącego dla organu rozstrzygającego sprawę (organu decyzyjnego) charakteru opinii, jej treść może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miało by ratio legis jej zażalenie do organu wyższego stopnia, a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego"). Uważna jego lektura ww. zdania zaprzecza jednak sformułowaniu takiej tezy. W tym kontekście Sąd Wojewódzki odwołał się wprost, acz nie precyzyjnie, do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1117/19), w którym stwierdzono, że "Z faktu, że opinia nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę/organu decyzyjnego nie wynika, że wobec obowiązującego prawa jej treść może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miało by ratio legis jej zażalenie do organu wyższego stopnia a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego."
Sąd Wojewódzki trafnie wskazał, że opinia powinna nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy. Prawodawca nie sprecyzował zakresu opinii wydawanej w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zakres ten z jednej strony jest ograniczony przez przedmiot postępowania, albowiem opinia może odnosić się tylko i wyłącznie do tego co ma być przedmiotem rozstrzygnięcia organu głównego. Z drugiej zaś strony opinia ta nie może wykraczać poza zadania należące do kompetencji gminy. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465), do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W myśl zaś art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Przy czym z uwagi na użycie kwantyfikatora "w szczególności" katalog zadań wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter otwarty (por. wyrok NSA z 18 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 7630/21).
Zatem opinia w sprawie zmiany pozwolenia na zbieranie odpadów uzasadniona dodatkowo stanowiskiem mieszkańców i ich obawą o bezpieczeństwo i warunki życia, nie przekracza uprawnień jakie zostały przyznane gminie przez ustawodawcę w ramach zadań własnych, ani też nie odbiega od przedmiotu postępowania prowadzonego przez organ główny. Przy czym zauważyć należy, że organ opiniujący nie stwierdził, że planowane przedsięwzięcie będzie wpływało negatywnie na jakość i warunki życia mieszkańców, lecz wywiódł, że jego stanowisko wynika z dotychczasowej działalności zakładu, stwierdzonych nieprawidłowości w tym zakresie przez uprawnione organy i skarg mieszkańców (np. złożonej 4 listopada 2021 r. i podpisanej przez 1679 osób). Powyższe wskazuje nie tylko na niezasadność zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, ale jednocześnie na niezasadność zarzutów naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 184 p.p.s.a.