III OSK 1296/24

III OSK 1296/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 469/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 5 ust.2, art.6 ust.1 pkt 5 lit.c
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 419
art. 11 ust.4
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1094
art. 1 pkt 1 lit.a-c
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udział społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  oceny oddziaływania na środowisko (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 469/23 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 469/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. (dalej: "skarżący") na decyzję Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: "organ" lub "NFOŚiGW") z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący wnioskiem z dnia 30 listopada 2022 r., wystąpił do NFOŚiGW o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii dokumentów dotyczących dofinansowania przyznanego Beneficjentowi - Przedsiębiorstwu Energetycznemu w S. Sp. z o.o. (dalej: "PE w Siedlcach", "Spółka") ze środków publicznych, tj.:
1) kopii umowy z NFOŚiGW na dofinansowanie instalacji termicznego przekształcania odpadów w S., o której mowa w http://www.pec-siedlce.com.pl/wp/umowa-z-nfosigw-o-dofinansowanie-instalacji-termicznegoprzeksztalcania-odpadow-komunalnych-podpisana;
2) kopii wniosku do NFOŚiGW, na podstawie którego udzielono dofinansowania na inwestycję opisaną w punkcie 1;
3) kopii decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji opisanej w punkcie 1;
4) kopii raportu oddziaływania na środowisko inwestycji opisanej w punkcie 1.
Za pismem z dnia 13 lutego 2023 r. organ udostępnił skarżącemu informację publiczną w zakresie obejmującym kopie umów z dnia 30 października 2022 r. nr [...] oraz nr [...], z wyłączeniem Harmonogramu rzeczowo-finansowego oraz opisu inwestycji, stanowiących załączniki nr 1 i nr 2 do ww. umów, oraz kopie wniosków Spółki o dofinansowanie w formie dotacji i pożyczki, z wyłączeniem informacji zastrzeżonych tajemnicą przedsiębiorstwa. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że nie ma możliwości udostępnienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji z uwagi na to, że dokument ten nie został złożony przez Beneficjenta do NFOŚiGW.
Decyzją z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], NFOŚiGW na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1223; dalej: "u.z.n.k.") odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
1) kopii Harmonogramu Rzeczowo-Finansowego, stanowiącego załącznik nr 1 do umów nr [...] oraz nr [...] o dofinansowanie instalacji termicznego przekształcenia odpadów w S.;
2) kopii Opisu inwestycji, stanowiącego załącznik nr 2 do umów o dofinansowanie nr [...] oraz nr [...],
3) kopii wniosku o dofinansowanie w formie dotacji, w odniesieniu do następujących informacji: strona 4, pkt II. 9. Planowany efekt rzeczowy; strona 5, pkt 11.12. Planowany efekt ekologiczny; strona 6 i 7, pkt III. 3. Szczegółowy opis inwestycji; strona 7 i 8, pkt 111.4. Opis podstawowych przesłanek uzasadniających realizację inwestycji; strona 9, pkt IV.1. Planowany efekt ekologiczny inwestycji; strona 9, pkt IV.2 w zakresie obejmującym informację o ilości planowanego ograniczenia masy odpadów(Mg/rok), oraz o dodatkowej zdolności wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej (MN), strona 13 i 14, pkt V. 3. ppkt b) Przygotowanie instytucjonalne do wdrożenia przyjętego rozwiązania, w zakresie struktury wdrażania projektu, oraz ppkt c); strona 15, pkt VI.1. Planowany efekt rzeczowy inwestycji, strona 15, pkt VI.3. Niezbędność zakresu inwestycji dla osiągnięcia efektu ekologicznego; strona 15 i 16, pkt Vl.4. Uzasadnienie wysokości kosztów, strona 17, pkt VII. 1. Tabela źródeł finansowania inwestycji, strona 20 i 21, pkt IX. Koszty przedsięwzięcia, z wyłączeniem kwoty dofinansowania; strony 22-44, pkt X. Dane finansowe wnioskodawcy i inwestycji, strony 50-53, Harmonogram rzeczowo-finansowy;
4) kopii wniosku o dofinansowanie w formie pożyczki, w odniesieniu do następujących informacji: strona 4, pkt 11.9. Planowany efekt rzeczowy; strona 5, pkt 11.12. Planowany efekt ekologiczny; strona 6 i 7, pkt III.3. Szczegółowy opis inwestycji; strona 7 i 8, pkt 111.4. Opis podstawowych przesłanek uzasadniających realizację inwestycji; strona 9, pkt IV.l. Zasadność realizacji inwestycji; strona 9, pkt IV.2. w zakresie obejmującym informację o ilości planowanego ograniczenia masy odpadów (Mg/rok), oraz o dodatkowej zdolności wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej (MN); strona 9 i 10, pkt IV.3. Sposób wyliczenia efektu ekologicznego, z wyłączeniem informacji o Dyrektywie PE i Rady (UE) 2018/850 z dnia 30 maja 2018r.; strona 10, pkt IV.4. Przewidywany efekt ekologiczny w innych dziedzinach ochrony środowiska, w zakresie obejmującym informację o ograniczeniu emisji dwutlenku węgla; strona 11, pkt IV.8. Ocena poziomu wykorzystania instalacji będącej przedmiotem wniosku; strona 11, pkt IV.9. Zapotrzebowanie na funkcje instalacji będącej przedmiotem wniosku; strona 12, pkt V.1. Uzasadnienie wyboru przyjętego rozwiązania/technologii; strona 12 i 13, pkt V.2. Realność wdrożenia przyjętego rozwiązania, w zakresie ppkt 1) - 8); strona 13 i 14, pkt V.3. Przygotowanie instytucjonalne do wdrożenia przyjętego rozwiązania, w zakresie ppkt a), tj. wskazania źródeł finansowania, ppkt b) opisu doświadczeń wnioskodawcy, oraz ppkt c); strona 15, pkt VI. 1. Planowany efekt rzeczowy inwestycji; strona 15, pkt VI.3. Niezbędność zakresu inwestycji dla osiągnięcia efektu ekologicznego; strona 15 i 16, pkt 4, Uzasadnienie wysokości kosztów; strona 17, pkt VII.1. Tabela źródeł finansowania inwestycji; strona 18, pkt VII.2. Harmonogram wypłat (pożyczka); strona 19 i 20 pkt VII.3. Warunki finansowania inwestycji, w zakresie dotyczącym kwoty spłat pożyczki; strona 22, pkt IX. Koszty przedsięwzięcia, w zakresie pkt 1, 2, 3, 6; strony 23-45, pkt X. Dane finansowe wnioskodawcy i inwestycji, z wyłączeniem danych za lata: 2019-2021; strony 51 - 55, Harmonogram rzeczowo-finansowy;
5) kopii Studium wykonalności dla przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. "Budowa Instalacji Termicznego Przekształcania Odpadów Komunalnych w Odzyskiem Energii w S.", stanowiącego załącznik do ww. wniosków o dofinansowanie;
6) kopii Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącego załącznik do ww. wniosków o dofinansowanie.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne obowiązane są do udostępniania informacji publicznej. Jednocześnie w art. 5 u.d.i.p. ustawodawca dokonał odstępstwa w zakresie ich udostępnienia. W świetle zd. 1 ust. 2 ww. artykułu prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Zdaniem organu kopie dokumentów wskazanych w pkt 1) w zakresie Harmonogramu Rzeczowo-Finansowego i Opisu inwestycji oraz w pkt 2) w zakresie wniosków o dofinansowanie (w tym Studium wykonalności), z wyłączeniem informacji niezastrzeżonych tajemnicą przedsiębiorstwa, a także pkt 4) w zakresie raportu oddziaływania na środowisko inwestycji, nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, gdyż informacje w nich zawarte stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W ocenie NFOŚiGW dokumenty i informacje objęte odmową udostępnienia spełniają więc dyspozycję art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Ujawnienie zaś tych informacji mogłoby niekorzystnie wpłynąć na konkurencyjność przedsiębiorstwa.
Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając, że organ błędnie rozpatrzył złożony wniosek w oparciu o przepisu u.d.i.p. w sytuacji, gdy w sprawie niniejszej mają zastosowanie regulacje ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.; dalej: "u.i.o.ś." lub "ustawa środowiskowa").
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 469/23, Sąd dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie") do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika.
Przywołanym powyżej wyrokiem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę.
Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu skarżącego wskazał, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępniania informacji, a stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznej wyłącza stosowanie u.d.i.p., jednak tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tą ustawą szczególną.
Ustawą szczególną, która przewiduje odrębny od istniejącego w u.d.i.p. tryb dostępu do informacji publicznej jest ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: "u.i.o.ś." lub "ustawa środowiskowa"). Ustawa ta określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie, ocen oddziaływania na środowisko oraz transgranicznego oddziaływania na środowisko (art. 1 pkt 1 lit. a-c u.i.o.ś) wskazując jednocześnie władze publiczne i organy administracji właściwe w tych sprawach (art. 1 pkt 3 i 4 u.i.o.ś). I jakkolwiek, wbrew stanowisku prezentowanemu w odpowiedzi na skargę, NFOŚiGW jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji na podstawie u.i.o.ś. (art. 1 pkt 3 u.i.o.ś.), to jednak wniosek skarżącego z dnia 30 listopada 2022 r. nie podlegał rozpoznaniu w trybie tej ustawy, bowiem zakres (przedmiot) wniosku wykracza poza przedmiot regulacji określony w art. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Żądanie skarżącego zawarte we wniosku dotyczyło treści konkretnych umów o dofinansowanie inwestycji oraz wniosków o przyznanie dofinansowania, w oparciu o które umowy te zostały zawarte. Żądanie dotyczyło zatem również wniosków (o dotację i pożyczkę na dofinansowanie inwestycji), które zostały pozytywnie rozpatrzone poprzez przyznanie środków finansowych. Wnioski o dofinansowanie kierowane do NFOŚiGW niewątpliwie więc stanowią dokumenty niezbędne do realizacji zadań publicznych powierzonych funduszom. Wnioski pozytywnie rozpatrzone stanowią dodatkowo informację o sposobie dysponowania majątkiem publicznym przez samorządowe osoby prawne, a zatem należą do kategorii informacji publicznych określonej wprost w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Oznacza to, że dokumenty objęte wnioskiem skarżącego stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Niezależnie od prawidłowego stanowiska organu co do spełnienia zakresu podmiotowego i przedmiotowego u.d.i.p., w ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona decyzja podlegała jednak uchyleniu.
Organ analizując przesłankę tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sposób nieprawidłowy zastosował art. 11 ust. 4 u.z.n.k. w brzmieniu obowiązującym do dnia 4 września 2018 r. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w brzmieniu od dnia 4 września 2018 r. (a więc w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności".
Porównanie treści obu przepisów uzasadnia wniosek, że nowelizacja u.z.n.k. z dnia 5 lipca 2018 r. (art. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. z 2018, poz. 1637) zmieniła treść pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa. W jej następstwie wyeksponowano konieczność zachowania należytej staranności w podejmowaniu działań mających zachować poufność informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, wskazano, że tajemnicę przedsiębiorstwa mogą stanowić informacje, które nie zostały ujawnione do wiadomości osób zwykle zajmujących się tym rodzajem informacji, ani nie są dla takich osób łatwo dostępne, zastrzeżono wreszcie, że ochronie jako tajemnica przedsiębiorstwa podlegają informacje poufne, które nie są znane w całości lub w ich szczególnym zbiorze lub zestawieniu. W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis prawa materialnego, który nie obowiązywał w dniu jej wydania i nie mógł stanowić jej podstawy prawnej.
Konkludując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jakkolwiek organ prawidłowo zastosował przepisy u.d.i.p. jako podstawę rozpoznania wniosku z dnia 30 listopada 2022 r., to jednak dopuścił się naruszenia art. 11 ust. 4 u.z.n.k., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie i jednoczesne niezastosowanie art. 11 ust. 2 u.z.n.k., co skutkowało jej uchyleniem. Błędnie również ustalił okoliczności faktyczne sprawy, a konsekwencji błędnie określił zakres przedmiotowy zaskarżonej decyzji (pkt 6 sentencji decyzji).
Od powyższego wyroku uczestnik postępowania Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając orzeczeniu:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 74 ust. 3 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej, poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że wnioskowane przez skarżącego informacje nie są informacjami o środowisku, podczas gdy prawo do informacji o środowisku jest prawem konstytucyjnym i jego zawężająca interpretacja jest niedopuszczalna,
b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że pomimo, iż istnieją przepisy innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, do wniosku skarżącego należało w całości zastosować przepisy ww. ustawy, albowiem niedopuszczalne jest stosowanie do wniosku dwóch odrębnych reżimów prawnych,
c) art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ocenę, że organ przedwcześnie go zastosował, podczas gdy z uwagi na istniejący stan faktyczny ocena spełnienia przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa na podstawie ww. przepisu nie powinna być w ogóle dokonywana,
d) art. 16 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś., poprzez jego niezastosowanie, pomimo że do zaistniałego stanu faktycznego powinny mieć zastosowanie przepisy rzeczonej ustawy i brak uznania, że w sprawie nie została spełniona podstawa do wyłączenia prawa do informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa;
2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.: art. 141 § 4 a p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz 7 k.p.a., poprzez niewłaściwą kontrolę działania organu polegającą na uznaniu, iż jego decyzja została oparta na prawidłowym zastosowaniu przepisów u.d.i.p. i była przedwczesna co do oceny zaistnienia przesłanki tajemnicy, podczas gdy wnioskowana przez skarżącego informacja mieściła się w zakresie przedmiotowym ustawy środowiskowej. Naruszenie to miało istotny wpływ na treść orzeczenia, gdyż doprowadziło do wskazania organowi błędnych wskazań co do dalszego postępowania.
Wobec powyższych zarzutów Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku określonym w treści art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi. Jednocześnie kasator wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zrzekł się rozprawy. Dodatkowo na podstawie art. 199 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 2 u.d.i.p. zawnioskował o rozpoznanie niniejszej skargi w terminie przewidzianym w ww. ustawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zostały złożone.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie uczestnik postępowania zrzekł się rozprawy, a strony nie zażądały jej przeprowadzenia.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.
Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Przede wszystkim należy wskazać, że obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 2025 r., III OSK 288/22). Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty. Zarzuty i ich uzasadnienie winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 p.p.s.a.); por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2025 r., I OSK 663/24.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania, w ramach którego skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 141 § 4 a p.p.s.a. w związku z art. 6 oraz art. 7 k.p.a. należy zaakcentować, że art. 141 p.p.s.a. zawiera pięć paragrafów, jednak żaden z nich nie jest oznaczony jako "§ 4 a". Już z tej przyczyny powyższy zarzut nie poddaje się ocenie merytorycznej. Nadto należy podnieść, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut nie został w żaden sposób rozwinięty. Jeśli zaś skarżący kasacyjnie zamierzał zakwestionować ustalenia stanu faktycznego sprawy, to wobec nieprawidłowego skonstruowania omawianej podstawy kasacyjnej próba ta nie powiodła się. Z kolei samo powołanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest wystarczające dla zakwestionowania prawidłowości działań sądu pierwszej instancji w kontekście dokonanej oceny legalności przedmiotu zaskarżenia. Powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest zatem bezzasadny.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się natomiast do kwestii, czy sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż informacja objęta żądaniem wniosku dostępowego nie jest informacją o środowisku. Prawo do poszczególnych kategorii informacji nie zostało przez ustawodawcę uregulowane w sposób jednolity, w jednym akcie. "Ogólne" prawo do informacji publicznej normuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która to ustawa stanowi uszczegółowienie przewidzianego przez ustrojodawcę w art. 61 Konstytucji RP prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej. Z kolei udostępnianie tej szczególnej kategorii informacji, jaką jest informacja o środowisku i jego ochronie, zostało uregulowane w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1112; dalej "u.i.o.ś." lub "ustawa środowiskowa"), w nawiązaniu do art. 74 ust. 3 Konstytucji RP, statuującego prawo każdego do informacji o stanie i ochronie środowiska.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Jednakże w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej.
W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że regulacje dotyczące dostępu do informacji publicznej zawarte w innych ("szczególnych") aktach prawnych, wyłączają możliwość domagania się udostępnienia informacji publicznej w oparciu o unormowania u.d.i.p. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych (ich poszczególnych kategorii), wyłącza stosowanie u.d.i.p. w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza więc, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej, zaś stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić - pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej (por.: wyrok NSA z 26 lutego 2020 r., I OSK 3322/18, a także uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13; ONSAiWSA 2014, Nr 3, poz. 38). Skoro zatem ustawa środowiskowa określa zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie (vide: art. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś.), przepisy u.d.i.p. w tym zakresie nie znajdują zastosowania (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2016 r., I OSK 462/15).
Przedmiotem regulacji u.i.o.ś. są m.in. - zgodnie z jej art. 1 pkt 1 lit. a - zasady i tryb postępowania w sprawach udostępniania informacji o środowisku i jego ochronie. Stosownie do art. 4 u.i.o.ś., każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą, przy czym - jak stanowi art. 13 u.i.o.ś. - od podmiotu żądającego informacji o środowisku i jego ochronie nie wymaga się wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.i.o.ś. władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej. Zakres przedmiotowy informacji o środowisku i jego ochronie, które podlegają udostępnieniu w trybie u.i.o.ś., został uszczegółowiony w art. 9 ust. 1 u.i.o.ś.
Wypada w tym miejscu zastrzec, że wobec tego, iż zgodnie z art. 74 ust. 3 Konstytucji RP każdy ma prawo do informacji o stanie i ochronie środowiska, w piśmiennictwie oraz orzecznictwie słusznie podnosi się, że prawo to ma zakres znacznie szerszy, aniżeli wynikać to by mogło z literalnej treści art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. (por. np. wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., I OSK 3483/18; wyrok WSA z 21 kwietnia 2021 r., II SA/Go 147/21).
Norma z art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. rozstrzyga o zakresie przedmiotowym informacji o środowisku podlegających udostępnieniu. Udostępnieniu podlegają m.in. informacje dotyczące: stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności (art. 9 ust. 1 pkt 1); środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów (art. 9 ust. 1 pkt 3); raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska (art. 9 ust. 1 pkt 4); analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3 (art. 9 ust. 1 pkt 5).
Jak już była mowa wyżej, w orzecznictwie przyjęto, że omawiane prawo podmiotowe ma zakres szerszy, niż wynika to z literalnej wykładni art. 9 ust. 1 u.i.o.ś. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2020 r., I OSK 3483/18, LEX nr 2785199). Udostępnieniu podlega bowiem każda informacja o środowisku, niezależnie od tego, czy została wymieniona w art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej, chyba że organ ochrony środowiska, na podstawie przepisów ustawy wykaże, że w konkretnej sprawie nie ma możliwości udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej stanowi transpozycję do polskiego systemu prawnego dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urzęd. WE seria L nr 41 poz. 26, dalej: dyrektywa). W motywie 10 dyrektywy wskazano, że: "definicja informacji o środowisku powinna zostać sprecyzowana, tak by uwzględniać informacje w dowolnej formie dotyczące stanu środowiska, czynników, środków lub działań, które wpływają lub mogą wpłynąć na środowisko lub mają na celu jego ochronę, analizy kosztów i korzyści oraz analizy gospodarcze wykorzystywane w ramach takich środków lub działań, jak również informacje dotyczące stanu ludzkiego zdrowia i bezpieczeństwa, łącznie ze skażeniem łańcucha pokarmowego, warunkami życia człowieka, obiektami kultury i budowlami w stopniu, w jakim ulegają one lub mogą ulec, wpływowi tych elementów". Prawodawca unijny zaznaczył, że przepisy o dostępie do informacji o środowisku mają zastosowanie do zjawisk związanych z funkcjonowaniem elementów o charakterze przyrodniczym. Ustawa nie zawiera natomiast własnej definicji pojęcia "środowisko". Ustawodawca zdefiniował to pojęcie w art. 3 pkt 39 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 54 ; dalej: "p.o.ś."). Zgodnie z tym przepisem przez środowisko rozumie się ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko dotyczy zatem informacji o elementach środowiska o charakterze przyrodniczym i ewentualnych działaniach władz w zakresie utrzymania właściwego stanu środowiska przyrodniczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2019 r., I OSK 2158/17 oraz K. Tarnacka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Wyd. Sejmowe Warszawa 2009, s. 211.). Instalacja termicznego przekształcania odpadów niewątpliwie ma wpływ na środowisko i jest to fakt powszechnie znany, niewymagający dowodzenia. Regulacje dotyczące termicznego przekształcania odpadów znajdują się w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1587). Rację ma skarżący kasacyjnie, że udostępnienie informacji o środowisku jest regułą, a odstępstwa od niej mają charakter wyjątkowy i powinny wynikać wprost w przepisów prawa jednoznacznie określających, jakiego rodzaju informacje nie podlegają udostępnieniu. Katalog wyłączeń nie może przy tym podlegać rozszerzeniu w drodze wykładni. Wniosek o dofinansowanie instalacji termicznego przekształcania odpadów stanowi informację o środowisku, gdyż informacje te dotyczą działań mających wpływ na środowisko.
W konsekwencji, w ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że informacje obejmujące umowę z NFOŚiGW o dofinansowanie instalacji termicznego przekształcania odpadów i wniosek, na podstawie którego zawarto tą umowę, nie mieszczą się w pojęciu informacji o środowisku i jego ochronie. Nie można więc podzielić stanowiska organu, że żądane informacje nie dotyczą środowiska. Zarzut naruszenia art. 74 Konstytucji RP w związku z art. 9 ust. 1 ustawy środowiskowej zasługiwał zatem na uwzględnienie.
Tym samym zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej, co stanowi konsekwencję uznania, iż w sprawie powinny znajdować zastosowanie przepisy ustawy szczególnej, jaką jest ustawa środowiskowa, a nie regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Należy zatem wskazać, że kontrolowana decyzja została wydana w oparciu o przepisy, które nie znajdowały zastosowania w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, uchylające zaskarżoną decyzję, jest jednak prawidłowe, mimo błędnego uzasadnienia, a zatem skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.