III OSK 1292/21

III OSK 1292/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2022-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SAB/Po 122/18 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-01-31
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 58 PAR 1 PKT 1, 149 PAR 1 PKT 1A
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 122/18 w sprawie ze skargi A. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 31 stycznia 2019 r., II SAB/Po 122/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie zwolnienia ze służby zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. M. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
A. M. (dalej: "skarżąca") zatrudniona była w administracji celnej w okresie od [...] czerwca 2000 r. do [...] lutego 2017 r. Do służby stałej została mianowana [...] czerwca 2003 r.
Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., Nr 1948 ze zm., dalej: "p.w. KAS") od [...] marca 2017 r. do [...] maja 2017 r. skarżąca pełniła służbę na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...]. Pismem z [...] lutego 2017 r. Dyrektor Izby Celnej w P. (dalej: "DIAS") wyznaczył skarżącej od [...] marca 2017 r. jako miejsce pełnienia służby Izbę Administracji Skarbowej w P. – Urząd Skarbowy w P.
Na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, [...] kwietnia 2017 r. skarżąca otrzymała propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej Izby Administracji Skarbowej w P. Nowe warunki zatrudnienia obowiązywały od [...] maja 2017 r.
Skarżąca [...] maja 2017 r. wniosła odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby. Powołując się na treść ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, DIAS stwierdził, że propozycja zatrudnienia przedłożona skarżącej nie stanowi decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie mają w niniejszej sprawie zastosowania przepisy dotyczące administracyjnej procedury odwoławczej.
W piśmie z [...] maja 2017 r. skarżąca wezwała DIAS do złożenia propozycji służby oraz wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na wezwanie DIAS odmówił wydania żądanej decyzji i wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji (tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycji pełnienia służby) jaka składana była pracownikom i funkcjonariuszom jednostki.
Pismami z [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła do DIAS wniosek o wypłatę świadczenia należnego odpowiednio w związku z likwidacją urzędu albo zniesieniem jednostki organizacyjnej (odprawy) oraz wystąpiła z wnioskiem o wydanie świadectwa służby. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy następuje na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, zgodnie z którym przekształcenia nie należy traktować jak zwolnienia ze służby i nie jest możliwe wydanie świadectwa służby ze względu na brak podstaw prawnych.
Następnie skarżąca [...] maja 2018 r. złożyła wniosek o uzupełnienie decyzji określającej nowe warunki zatrudnienia. W odpowiedzi DIAS wskazał, że zapisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza oraz nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedłożonej funkcjonariuszowi.
Skarżąca [...] maja 2018 r. wezwała DIAS do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby Celno-Skarbowej. W odpowiedzi organ wyjaśnił, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nastąpiło na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS, a przepisy powołanej ustawy nie zawierają podstaw prawnych do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby.
Następnie skarżąca skierowała ponaglenie w związku z bezczynnością DIAS bezpośrednio do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność DIAS, polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym, wniosła o stwierdzenie jego bezczynności oraz o wyznaczenie organowi terminu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej ze służby ze Służby Celnej.
DIAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie. Wyjaśnił, że skargę złożoną przez skarżącą należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, z powodu braku legitymacji skargowej do jej wniesienia z uwagi na brak normatywnego obowiązku organu do działania, którego skarżąca domaga się w tej sprawie, twierdząc w konsekwencji, iż organ pozostaje z tego powodu w bezczynności. Z ostrożności procesowej podniósł, że zarzuty skarżącej są niezasadne i wniesiono o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Sąd podzielił pogląd tych sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, występuje kognicja sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi. Wykładni przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej należy dokonywać w sposób, który będzie zgodny z zasadami wynikającymi z art. 45 ust.1, art. 77 ust. 2 i art. 32 Konstytucji RP.
Następnie Sąd wyjaśnił, że analiza regulacji Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:
- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 p.w. KAS).
- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS),
- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS).
Sąd pierwszej instancji przypomniał, że w niniejszej sprawie skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia. Jednakże pismem z [...] maja 2018 r. zwróciła się do DIAS o uzupełnienie wydanej [...] kwietnia 2017 r. decyzji określającej nowe warunki zatrudnienia co do uzasadnienia faktycznego i prawnego, a nadto pouczenia co do prawa odwołania lub wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Następnie pismem z [...] maja 2018 r. wezwała organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia jej ze służby Celno-Skarbowej. Organ konsekwentnie wskazywał, że skoro skarżąca przyjęła nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, to nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w zakresie zwolnienia skarżącej ze służby.
Zdaniem Sądu, skarżąca podjęła działania mające na celu uzyskanie decyzji administracyjnej potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego. Złożona skarżącej propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których skarżącej przedstawiono propozycję zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obciąża organ obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u. KAS - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 p.w. KAS jest ponadto uzasadniony tym, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby, zdaniem Sądu, uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków.
Podsumowując powyższą część rozważań Sąd wskazał, że powołane przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Sąd pierwszej instancji nie zaakceptował poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Nie spełnia ona bowiem warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełnionego do 31 sierpnia 2017 r. przez funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 p.w. KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby), alternatywnie art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 u. KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).
Ponadto Sąd podkreślił, że na tym etapie nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.
Reasumując, Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy DIAS był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, do czego ona bezskutecznie wzywała organ pismami z [...] maja 2018 r. i [...] maja 2018 r. Dlatego też skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie.
Dodatkowo Sąd wskazał, że DIAS zobowiązany będzie rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie jej stosunku służbowego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor Izby ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Sąd podkreślił również, że nie jest jednak wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącej propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącej. Zdaniem Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 p.w. KAS (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłączają możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.
Orzekając jak w punkcie II. wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w p.w. KAS, jak i ich konstytucyjności. W ocenie Sądu w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P. wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu .
Zaskarżając wskazany wyrok w całości, organ oparł skargę kasacyjną na następujących podstawach kasacyjnych:
I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania:
na podstawie art. 183 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. nieważność postępowania z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie droga sądowa jest niedopuszczalna, zatem skarga zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a winna podlegać odrzuceniu, bowiem działanie DIAS nie stanowi aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., jak również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 1-3 i 4a-7 p.p.s.a. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego - tym samym skarga funkcjonariusza celnego na brak decyzji w przedmiocie stosunku służbowego i bezczynność w tym zakresie - jest niedopuszczalna.
naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 a oraz § 1 b w zw. z art. 133 § 1. art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji osadzającego się na błędnym przyjęciu jakoby w ramach rozpatrywanej sprawy zachodziły przesłanki do uznania bezczynności DIAS oraz istnienia obowiązku wydania skarżącej decyzji określającej stosunek służbowy, czego Sąd dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podczas gdy z akt sprawy wynika, że powyższe przesłanki i skorelowane z nimi obowiązki w sprawie nie zachodzą,
naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 a oraz § 1 b w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz orzeczenie o obowiązku wydania decyzji określającej stosunek służbowy skarżącej - co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku odrzucenia skargi, względnie braku jej oddalenia, pomimo że nie doszło do naruszenia przez DIAS żadnych przepisów w tym także przepisów postępowania, a w szczególności w sprawie nie dopuszczono się bezczynności,
naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1b w zw. z art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez orzeczenie w ramach mmejszej sprawy o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (art. 149 § 1b p.p.s.a.), ponieważ nie pozwala na to charakter rozpoznawanej sprawy, a także okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (brak materialnoprawnej podstawy prawej),
naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1b p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a., poprzez nałożenie na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. obowiązku wydania decyzji określającej stosunek służbowy Skarżącej (pkt. I zakażonego wyroku), w sytuacji gdy przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy p.w. KAS takiej możliwości nie przewidują, w szczególności wobec przyjęcia przez skarżącą propozycji dalszego zatrudnienia w jednostce KAS,
naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1. art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi, co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. żadnych przepisów postępowania, wobec nieistnienia podstawy prawnej do wydania wnioskowanej przez skarżącą decyzji oraz braku istnienia sprawy (o charakterze administracyjnym - art. 1 i 2 k.p.a) którą można byłoby załatwić poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty,
naruszenie art. 153 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę prawną i błędne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, które miałyby wiązać w sprawie organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia,
naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do argumentów podnoszonych przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P., a mających uzasadnić prawidłowość stanowiska o braku podstaw do wydania decyzji,
naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie stanu faktycznego sprawy, osadzającego się w stwierdzeniu, że pomimo faktu przyjęcia przez skarżącej proponowanych jej warunków dalszego zatrudnienia, DIAS w P. naruszył prawo pozostając bezczynnym, ponieważ nie powinien wydać również skarżącej decyzję w przedmiocie jej stosunku służbowego, podczas gdy organ prawidłowo przyjął, że nie ma ku temu podstawy prawnej,
naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku w wyniku wadliwego przyjęcia, że DIAS w P. naruszył prawo, chociaż czynności dokonane przez DIAS w P. nie były dotknięte żadną wadą;
naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec braku odrzucenia skargi bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, względnie art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga jako bezzasadna winna zostać oddalona.
II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tzn. na naruszeniu prawa materialnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:
1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 w związku z art. 170 ust. 3 p.w. KAS z odpowiednim stosowaniem art. 276 ust. 2 u KAS - polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że w ramach niniejszej sprawy powyższe przepisy mogą stanowić podstawy prawną do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej interpretowane zgodnie z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w zw. art. 77 ust. 2 a także art. 60 Konstytucji - podczas gdy zastosowana w sprawie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. literalna wykładnia przepisów jest prawidłowa, bowiem nie istnieje w sprawie podstawa prawna do wydania żądanej przez skarżącą decyzji w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
2) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 165 ust. 7 w związku art. 169 ust. 4 w związku z art. 170 ust. 3 p.w. KAS z odpowiednim stosowaniem art. 276 ust. 2 p.w. KAS, polegającą na przyjęciu, że ewentualne działanie DIAS w ramach niniejszej sprawy winno stanowić akt lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bądź w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a-7 p.p.s.a., zatem winno być decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy działalnie Dyrektora w niniejszej sprawie mające umocowanie w przepisach prawa nie stanowi takiego aktu lub czynności, tym samym skarga funkcjonariusza celnego na brak decyzji w przedmiocie jego stosunku służbowego nie przysługuje.
W oparciu o powyższe zarzuty DIAS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie od skarżącej na rzecz DIAS w P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny, w związku ze zmianą art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.) wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z poz. 1090), poinformował strony postępowania, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, w sprawach, w których strony nie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. We wskazanym wyżej okresie nie przeprowadza się rozpraw w siedzibie Sądu z udziałem stron. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
W związku z powyższym zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, co zdecydowanie może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. W razie wyrażenia zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, strony zostały poinformowane o możliwości przedstawienia, w terminie 7 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie. W przypadku, gdy strony postępowania nie wyrażą zgody na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił się o udzielenie informacji, czy strona posiada możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji.
Ponadto strony postępowania zostały zawiadomione, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych – Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a rozprawy nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Organ w piśmie procesowym z [...] stycznia 2022 r. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym, co może przyspieszyć rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarżąca w piśmie procesowym z [...] stycznia 2022 r. oświadczyła, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej i wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulega odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 p.p.s.a. niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.
W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.
Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był, w myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ustalić jej dopuszczalność. Treść wydanego rozstrzygnięcia, a także argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał swoją kognicję do rozpoznania przedmiotowej sprawy. Stanowiska tego nie można uznać za trafne.
Jako zasadne należało zatem ocenić zarzuty naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Trafnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, skarżący kasacyjnie organ podważył właściwość sądu administracyjnego w sprawie dotyczącej złożenia propozycji pracy. Zauważyć wprawdzie trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, że propozycja pracy składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS ma charakter aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu złożenie takiej propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawokształtującym. Swoją właściwość w sprawie ze skargi na bezczynność Sąd wywiódł jednak z obowiązku wydania decyzji administracyjnej o wygaszeniu stosunku służbowego w sytuacji jego przekształcenia w stosunek pracy. Obowiązek wydania takiej decyzji Sąd pierwszej instancji zrekonstruował z art. 169 ust. 4 p.w. KAS lub alternatywnie z art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a więc zasadniczo z konieczności zapewnienia skarżącej prawa do sądu. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ powinien przez wydanie aktu administracyjnego (decyzji) zakończyć stosunek służbowy, orzekając o jego wygaszeniu.
Z poglądem tym nie sposób się jednak zgodzić. Wynika on z błędnego rozumienia pojęcia przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o którym mowa w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS
Pojawiające się na tle ww. przepisu wątpliwości zostały wyjaśnione w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19 (opubl. ONSAiWSA z 2019 r., nr 5, poz. 71), zaś przedstawione w niej rozważania Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela. Jak wskazano w ww. uchwale Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. I to od organu zależało, z której możliwości w stosunku do danego funkcjonariusza skorzystał. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.
Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS. w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.
Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Jak wskazano w ww. uchwale przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku, nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.
W powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia. Jednak pogląd o domniemaniu działania w formie decyzji administracyjnej, jeżeli ustawodawca nie sprecyzował prawnej formy działania administracji w danej sprawie, ma sens tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej w sposób władczy i jednostronny, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy, a taka sytuacja nie ma miejsca w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, ponieważ art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny.
W powyżej przywołanej uchwale NSA wskazano także, że ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej: "(...) pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym". Zwrócono przy tym uwagę na dopuszczalność ustania (zakończenia) stosunku administracyjnego, a więc i stosunku służbowego, na mocy przepisu rangi ustawowej. Kluczową jednak do tego, aby doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy jest zgoda dotychczasowego funkcjonariusza z uwagi na pogorszenie sytuacji prawnej takiego pracownika.
Uwzględniając powyższe, skoro w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał obowiązku wydawania decyzji o zakończeniu przekształconego stosunku służbowego w stosunek pracy, jak i przedstawienia skarżącej propozycji służby, to nie pozostawał także w bezczynności. To z kolei czyniło również zasadnymi zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., oraz art. 170 ust 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.
Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w całości, ponieważ wniesienie skargi było skutkiem zawiłego stanu prawnego regulującego status skarżącej, a uwzględnienie skargi kasacyjnej i odrzucenie skargi było skutkiem nie tyle działania skarżącej, co odmiennej niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny dopuszczalności skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.