III OSK 1288/23

III OSK 1288/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
IV SA/Po 526/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-12-07
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1064
art. 24b ust. 3, art. 252 ust. 2 pkt 4, 5, 6
Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.)
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77 i 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 526/22 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w (...) z dnia 23 czerwca 2022 r. nr OI/OP.0143.3.2022.JJ w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; II. zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w (...) na rzecz M. S. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 526/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. S. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w (...) (dalej: "organ") z dnia 23 czerwca 2022 r. nr OI/OP.0143.3.2022.JJ w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z dnia 18 kwietnia 2022 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w G. (organ I instancji) o udostępnienie mu informacji publicznej
w zakresie:
1. kopii zanomizowanych orzeczeń wydanych przez Dyrektora Zakładu Karnego w G. w latach 2020-2021 na skutek zakończenia postępowań dyscyplinarnych przeciwko funkcjonariuszom pełniącym obowiązku w podległej jednostce;
2. kopii zanonimizowanych sprawozdań lub notatek służbowych sporządzonych w 2021 r. na skutek zakończenia czynności wyjaśniających spowodowanych wystąpieniem zdarzenia nadzwyczajnego w jednostce, które to sporządza się w myśl § 9 zarządzenia nr 1/2018 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 3 stycznia 2018 r. w sprawie służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, zdarzeń mogących wystąpić w Służbie więziennej oraz sposobu ich wyjaśniania i dokumentowania.
Organ I instancji uznał, że informacja żądana w zakresie kopii zanonimizowanych sprawozdań lub notatek służbowych nie stanowi informacji publicznej, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 10 maja 2022 r. natomiast w zakresie pozostałego żądania wydał w dniu 10 maja 2022 r. na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) decyzję nr 1/2022 odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.
W zasadniczych powodach odmowy podał, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli nie są one do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W związku z powyższym odmówiono udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie.
Skarżący powyższą decyzję zaskarżył w całości i zarzucił jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 u.d.i.p, art. 5 ust. 3 u.d.i.p.,
a także przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "K.p.a."), art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja jest niezgodna z prawem, albowiem prowadzenie postępowań dyscyplinarnych i karanie funkcjonariuszy za stwierdzone przewinienia stanowi element wykonywania władzy publicznej, nie ulega bowiem wątpliwości, że funkcjonariusze Służby Więziennej są funkcjonariuszami publicznymi. Zdaniem skarżącego w sprawie nie ma zastosowania art. 251 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1064, dalej: "u.s.w.").
Organ decyzją nr 3/2022 z dnia 23 czerwca 2022 r. na podstawie art. 16 u.d.i.p. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w pełni podziela stanowisko wyrażone przez w decyzji nr 1/2022 z dnia 10 maja 2022 r. Nadto zauważył, iż przeszkodą do udostępnienia informacji w zakresie określonym we wniosku stanowi przepis zawarty w art. 24b ust. 3 u.s.w. Zatem kopia tych dokumentów mogłaby zostać wydana wyłącznie po zanonimizowaniu wszystkich informacji dotyczących danych osobowych, co w rzeczywistości spowodowałoby konieczność "wykreślenia" znacznej części orzeczenia i nie miałoby ono wówczas jakiejkolwiek wartości poznawczej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył skarżący. W jej uzasadnieniu podniósł, że funkcjonariusze Służby Więziennej są funkcjonariuszami publicznymi i informacje o dotyczących ich postępowaniach dyscyplinarnych powinny podlegać udostępnieniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w treści swojej decyzji.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu oddalił skargę. W ocenie Sądu, mimo iż orzeczenia wydawane w postępowaniu dyscyplinarnym uregulowanym w ustawie o Służbie Więziennej, są danymi publicznymi w postaci aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, w rozumieniu art. 6 ust. 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., a funkcjonariuszy Służby Więziennej należy uznać za funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 7 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1138, dalej: "k.k."), to przede wszystkim należy mieć na uwadze art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W tym miejscu przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed ogólnymi zasadami udostępniania informacji publicznej jest art. 24b ust. 3 u.s.w., zgodnie z którym informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów. Zdaniem Sądu udostępnienie treści orzeczenia dyscyplinarnego, nawet zanonimizowanego w zakresie danych osobowych funkcjonariusza, jest niedopuszczalne w świetle brzmienia zakazu wynikającego z powyższego przepisu. Według Sądu bowiem mimo przeprowadzenia anonimizacji możliwe będzie zidentyfikowanie danych osobowych funkcjonariusza, którego dotyczy sprawa, poprzez wskazanie w orzeczeniu dyscyplinarnym okoliczności dotyczących zdarzenia czy zdarzeń opisanych w danym postępowaniu dyscyplinarnym.
Sąd uznał za trafne powołanie się przez organ przy odmowie udostępnienia informacji publicznej na art. 24b ust. 3 u.s.w. Wbrew zarzutom skargi, prawo do powołania się na ten przepis wynikało z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w którym odwołano się do ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa oraz do określonych w ustawach ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. Błędnie więc skarżący założył, że przepis ten w niniejszej sprawie naruszono.
Nawiązując do stanowiska organu II instancji Sąd podkreślił, że anonimizacja jest czynnością o charakterze technicznym, dokonywaną na dokumencie stanowiącym informację publiczną, polegającą na zasłonięciu części tego dokumentu, zawierającej dane niepodlegające udostępnieniu. Nie dotyczy tylko danych osobowych takich jak imiona i nazwiska, czy adresy. Anonimizacja nie może jednak prowadzić do udostępnienia tylko części wnioskowanych dokumentów. W pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem spowodować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, będący podstawą wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy, anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążył wnioskodawca, przedkładając swój wniosek.
Sąd pierwszej instancji zważył, że skoro organ uznał, że po dokonaniu anonimizacji w stopniu uniemożliwiającym zidentyfikowanie danych osobowych konkretnego funkcjonariusza, orzeczenia dyscyplinarne nie będą już pełnić funkcji informacyjnej, to zasadnie wydał decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej, aby uchylić się od zarzutu bezczynności w sprawie. Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Odnośnie do argumentów podnoszonych przez skarżącego w treści skargi co do udostępnienia mu zanonimizowanych orzeczeń dyscyplinarnych przez inne jednostki wskazać należy, że powyższa wykładnia przepisów art. 24b ust. 3 u.s.w. w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przemawia za prawidłowością podjętego przez organy rozstrzygnięcia. Nawet jeśli jakiś organ podjął jednostkowo inne rozstrzygnięcie, to w tym zakresie z pewnością nie można tego uznać za utrwaloną praktykę rozstrzygnięcia spraw w takim stanie faktycznym i prawnym.
Skarżący powyższy wyrok zaskarżył w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego:
1) naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "P.p.s.a.") poprzez bezzasadne oddalenie skargi, pomimo naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24b ust. 3 u.s.w. z art. 5 ust. 2 u.i.d.p., art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że udostępnienie treści orzeczenia dyscyplinarnego zanonimizowanego w zakresie danych osobowych funkcjonariuszy, jest niewystarczające w świetle art. 24b ust. 3 u.s.w., gdyż zidentyfikowanie danych osobowych funkcjonariusza, którego dotyczy sprawa możliwe jest poprzez wskazanie w orzeczeniu dyscyplinarnym okoliczności dotyczących zdarzenia, czy zdarzeń dotyczących opisanych w danym postępowaniu dyscyplinarnym, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) P.p.s.a.
2) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszony został art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęcie działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w tym poprzez nieustalenie czy zanonimizowane orzeczenia dyscyplinarne w istocie straciłyby wartość poznawczą w przypadku każdego orzeczenia dyscyplinarnego, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a.
3) naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy naruszony został art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na pominięciu przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia faktu, że skarżący nie przebywa w Zakładzie Karnym w G. i przyjęcia, że udostępnienie Skarżącemu zanonimizowanych orzeczeń dyscyplinarnych stanowi potencjalne zagrożenie dla bezpieczeństwa funkcjonariuszy wykonujących obowiązki w tej jednostce penitencjarnej oraz panującego w niej ładu i porządku, co powinno skutkować uchyleniem decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) P.p.s.a.
Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania; przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182
§ 2 P.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyznaczającym granice kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podmiocie wnoszącym skargę kasacyjną spoczywa obowiązek wyznaczenia jej granic poprzez prawidłowe sformułowanie podstaw zaskarżenia – zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżone skargą kasacyjną orzeczenie sądu pierwszej instancji przez pryzmat podniesionych w niej naruszeń prawa. Możliwość przeprowadzenia tej kontroli uzależniona jest od identyfikowalności tych naruszeń. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę orzeczenia Sądu pierwszej instancji, jeżeli w skardze kasacyjnej powołano konkretne przepisy prawa, które w ocenie wnoszącego ten środek zaskarżenia zostały naruszone.
Rozpatrując skargę kasacyjną w podanym wyżej reżimie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż zawiera ona uzasadnione podstawy.
Stosownie do postanowień art. 24b ust. 3 u.s.w. "[i]nformacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy oraz pracowników nie udziela się na wniosek osób pozbawionych wolności lub innych podmiotów." Zakres stosowania cytowanego przepisu nie obejmuje wyłącznie danych osobowych, ale również inne informacje, które tych danych dotyczą, a więc mogą prowadzić do ich identyfikacji. Powołany przepis wyraża normę protekcyjną, której uzasadnieniem jest pełna anonimowość funkcjonariuszy służby więziennej wobec osadzonych. Sąd pierwszej instancji przyjął, że zanonimizowanie informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy zawartych w orzeczeniach dyscyplinarnych znajduje uzasadnienie w postanowieniach art. 24b ust. 3 u.s.w. i Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Artykuł 24b ust. 3 u.s.w. nie jest przepisem mającym wpływ na zakres przedmiotowy pojęcia "informacja publiczna". Jest to przepis wyznaczający negatywnie granice dostępu do takiej informacji. Wskazuje bowiem, jakie elementy tej informacji, w zakresie adekwatnym do okoliczności danej sprawy, nie podlegają udostępnieniu.
Z motywów rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji ujawnionych
w sporządzonym uzasadnieniu nie da się ustalić, na jakiej podstawie Sąd ten przyjął, że usunięcie informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariuszy z każdego wydanego orzeczenia dyscyplinarnego a limine przesądza, iż wszystkie te orzeczenia tracą walor informacyjny. Nie dają się również zidentyfikować motywy stojące za stanowiskiem WSA, że nawet tak okrojone w procesie anonimizacji orzeczenia dyscyplinarne, mogą stanowić źródło identyfikacji konkretnego funkcjonariusza Służby Więziennej.
Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że orzeczenie dyscyplinarne wydane wobec funkcjonariusza Służby Więziennej jest informacją publiczną. Prawidłowo ocenił również, że funkcjonariusz Służby Więziennej jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Przedwcześnie jednak rozstrzygnął, że każde orzeczenie dyscyplinarne wydane wobec funkcjonariusza Służby Więziennej nie może zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej z uwagi na wynikający z treści art. 24b ust. 3 u.s.w. zakaz ujawniania osadzonym danych osobowych tego funkcjonariusza. Gdyby intencją ustawodawcy było wyłączenie jawności orzeczeń dyscyplinarnych funkcjonariuszy Służby Więziennej wobec osób pozbawionych wolności, wyraźnie by tak postanowiono. Ustawodawca jednak ograniczył to wyłączenie jedynie do informacji związanych z danymi osobowymi tych funkcjonariuszy.
Zaznaczyć trzeba, że z treści wniosku dostępowego wynika wprost, że skarżący domagał się zanonimizowanych orzeczeń dyscyplinarnych wydanym przeciwko funkcjonariuszom pełniącym obowiązki w Zakładzie Karnym w G. w latach 2020-2021. Sąd pierwszej instancji przyjął, że informacje te nie mogą zostać udostępnione z dwóch powodów: po pierwsze, nawet po anonimizacji odpowiadającej zakresowo ograniczeniom przewidzianym treścią art. 24b ust. 3 u.s.w. możliwe będzie zidentyfikowanie funkcjonariusza, wobec którego wydano orzeczenie dyscyplinarne, i po drugie, po dokonaniu wzmiankowanej anonimizacji, orzeczenie dyscyplinarne straci walor informacyjny. Stanowisko WSA w tym zakresie nie opiera się na ocenach, które poddawałyby się weryfikacji. Sąd meriti podaje, że identyfikacja funkcjonariusza może nastąpić na podstawie "okoliczności dotyczących zdarzenia czy zdarzeń opisanych w danym postępowaniu dyscyplinarnym". Elementami konstrukcyjnymi orzeczenia dyscyplinarnego są między innymi "opis przewinienia dyscyplinarnego zarzucanego obwinionemu wraz z kwalifikacją prawną", "rozstrzygnięcie" oraz "uzasadnienie faktyczne i prawne" – art. 252 ust. 2 pkt 4, 5, 6 u.s.w. Rozstrzygnięcie WSA nie wyjaśnia, na jakiej podstawie przyjęto, że nawet po usunięciu informacji dotyczących danych osobowych funkcjonariusza, te elementy orzeczenia mogą doprowadzić do jego identyfikacji. Uwagi Sądu w tym przedmiocie mają charakter zbyt ogólny i przez to niepozwalający na jednoznaczne wnioski.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zaaprobował stanowisko organu, że po anonimizacji orzeczenia dyscyplinarnego w zakresie adekwatnym do dyrektyw wynikających z treści art. 24b ust. 3 u.s.w. straci ono walor informacyjny. Rolą Sądu administracyjnego było to stanowisko ocenić przez pryzmat zgodności z prawem. Takiej oceny Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził.
Z wyłożonych względów trafny okazał się zarzut błędnego zastosowania
art. 24b ust. 3 u.s.w., podobnie jak zarzuty oparte na przepisach kształtujących zasady, tryb i zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym – art. 7, 77 i 80 K.p.a.
Nietrafny jest natomiast zarzut kasacyjny, w ramach którego skarżący kasacyjnie eksponuje wadliwość ustaleń WSA co do tego, że przebywa w Zakładzie Karnym w G.. Skarżący podaje, że przebywa w Zakładzie Karnym we W.. Okoliczność ta nie ma znaczenia w sprawie i nie wpływa na weryfikację wyroku Sądu pierwszej instancji.
Wydany przez Sąd pierwszej instancji wyrok oddalający skargę jest przedwczesny i z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 uchylił go w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę WSA dokona kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji
z uwzględnieniem ocen prawnych sformułowanych w części zważającej niniejszego uzasadnienia.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203
pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.