III OSK 1287/24

III OSK 1287/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 824/23 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2024-01-30
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 93 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 824/23 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr 515/2023 w przedmiocie rozpatrzenia skargi postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 824/23, odrzucił skargę Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 sierpnia 2023 r., nr 515/2023 w przedmiocie rozpatrzenia skargi.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej była uchwała nr 515//2023 Rady Gminy [...] z dnia 24 sierpnia 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skargi na Wójta Gminy [...] – wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 229 pkt 3, art. 237 i art. 238 k.p.a. – uznająca za bezzasadną skargę z dnia 30 czerwca 2023 r. (z uzasadnieniem stanowiącym załącznik do tej uchwały).
Następnie Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) a także art. 229 pkt 3 k.p.a. i wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w literaturze przedmiotu utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego unormowanego przepisami działu VIII k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Podkreślił, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tym samym czynności te – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII k.p.a. czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. W postępowaniu skargowym, które jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, nie rozstrzyga się bowiem konkretnej sprawy administracyjnej. Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych Mając zatem na uwadze, że poddana kontroli sądowej uchwała organu stanowiącego gminy została wydana na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., należało uznać zaistnienie podstaw do odrzucenia skargi organu nadzoru na tę uchwałę.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przepisy ustaw szczególnych (art. 3 § 3 P.p.s.a.) także nie przewidują sądowej kontroli w stosunku do takich uchwał. Wskazują na to wyniki wykładni systemowej i funkcjonalnej przepisów ustawy o samorządzie gminnym, Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Z kolei art. 93 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Organy stanowiące podstawowych jednostek samorządu terytorialnego (rad gmin) podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości, co mogłoby przemawiać za możliwością zaskarżenia wszelkich uchwał rad gmin przez organ nadzoru do sądu administracyjnego – art. 93 ust. 1 u.s.g. nie uzależnia możliwości wniesienia skargi od przedmiotu uchwały rady gminy. Niemniej jednak należy mieć na względzie, że uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania. Oceny braku właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie nie zmienia fakt, że ze skargą na uchwałę rady gminy wystąpił organ nadzoru, ponieważ zaskarżona uchwała nie załatwia sprawy z zakresu administracji publicznej w znaczeniu materialnym, co wyklucza możliwość poddania takiej uchwały kontroli sądu administracyjnego. Jak już wskazano powyżej, niezależnie od ich formy - czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów Działu VIII k.p.a. mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym okoliczność, że skarga na działanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) została rozpatrzona w formie uchwały przez radę gminy, nie może w prosty sposób skutkować uznaniem, że jest to akt podlegający zaskarżeniu przez organ nadzoru do sądu administracyjnego. Istotne znaczenie ma w tym wypadku fakt, że uchwała taka obejmuje swym zakresem postępowanie skargowe, które nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. odrzucił skargę.
Z powyższym postanowieniem nie zgodził się Wojewoda Wielkopolski, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postępowania w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
1. art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten nie daje podstawy prawnej organowi nadzoru do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy wydanej na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a.
2. art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., poprzez odrzucenie skargi jako wniesionej w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, a zatem niedopuszczalnej, bez analizy wskazanych wyżej przepisów w kontekście dopuszczalności wniesienia skargi przez organ nadzoru na uchwałę rady gminy na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. i uznanie, że uchwała w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta nie podlega kontroli sądów administracyjnych, podczas gdy uchwały rady gminy podejmowane w trybie skargowym (art. 229 pkt 3 k.p.a.) podlegają kompetencji nadzorczej wojewody nad działalnością gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była uchwała Rady Gminy [...] w sprawie rozpatrzenia skargi. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz przepisów działu VIII k.p.a. - art. 229 pkt 3 k.p.a., regulującego tryb postępowania prowadzonego ze skargi powszechnej. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi powszechnej może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga ta wnoszona jest w związku z już podjętym działaniem organu, ewentualnie w związku z brakiem takiego działania; ma na celu zwrócenie uwagi właściwym organom na wszelkie nieprawidłowości powstałe w wyniku takiego działania lub zaniechania.
W orzecznictwie i piśmiennictwie panuje ugruntowany pogląd, że postępowanie w sprawie skarg powszechnych jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem administracyjnym o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, określoną w art. 238 § 1 k.p.a., a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. W orzecznictwie też utrwalony jest pogląd, że na zawiadomienie o sposobie załatwienia sprawy nie służy skarga do sądu administracyjnego. Utrwalone jest również, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie stanowią aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 686 do 686; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 924-925), czy aktów jednostek samorządu terytorialnego, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Tego typu akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; są podejmowane w sprawach indywidualnych; muszą mieć charakter publicznoprawny; dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Zawiadomienie z art. 238 § 1 k.p.a. nie posiada tej ostatniej cechy, co przesądza o niezaskarżalności tego typu czynności.
Należy podkreślić, że skarga powszechna jest środkiem obrony interesów jednostki, których naruszenie nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania takich skarg, kontroluje bowiem działalność administracji publicznej w zakresie określonym w P.p.s.a.
W świetle powyższego, za zasadę należy uznać niedopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, wydane przez właściwy organ, po przeprowadzeniu postępowania w trybie działu VIII k.p.a. Powyższe ustalenia można odnieść również do tych zawiadomień, które są wydawane przez kolegialne organy administracji publicznej rozpatrujące skargi powszechne, których jedyną możliwą formą działalności są uchwały, np. rady gminy, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Nie ma zatem wątpliwości, że zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez radę gminy w trybie przepisów k.p.a. regulujących tryb skargowy, powinno skutkować odrzuceniem skargi z uwagi na brak uprawnienia sądu do orzekania w tym zakresie (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Nie mniej jednak istnieją przepisy szczególne, które pozwalają wyróżnionym prawnie podmiotom do zaskarżania takich aktów (uchwał wydanych w trybie działu VIII k.p.a.) w ramach nadzoru nad przestrzeganiem prawa przez organy gminy. Takimi przepisami są regulacje zawarte w odrębnych ustawach, w tym ustrojowych ustawach samorządowych.
Zgodnie z art. 86 u.s.g., nadzór nad działalnością gminy sprawują Prezes Rady Ministrów i wojewoda. Nadzór ten polega na kontroli zgodności uchwał rady z obowiązującym prawem (art. 85 u.s.g.). Wiąże się z tym obowiązek przedłożenia przez wójta podjętych przez radę gminy uchwał wojewodzie (art. 90 u.s.g.).
Stosownie do treści art. 93 ust. 1 in fine u.s.g. określającym przedmiot skargi do sądu administracyjnego, określono krąg podmiotów mających legitymację skargową, co pozwala na objęcie kontrolą sądową innych aktów na zasadzie lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Ustawodawca odmiennie określił zakres aktów organów jednostek samorządu terytorialnego zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, może natomiast zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 607/04, wyraził stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej. Wypływa z tego wniosek, że nie można odmówić organowi nadzoru prawa zaskarżenia do sądu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego bez względu na jej przedmiot. Przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają bowiem ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy. Również więc uchwały rozstrzygające skargi na działania (art. 229 pkt 3 k.p.a.) podlegają wskazanej zasadzie. Rozstrzygnięcie takiej skargi następuje, zgodnie z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 18b ust. 1 u.s.g. i w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a., przez podjęcie uchwały, gdyż tak jest wyrażona wola organu kolegialnego.
W niniejszej sprawie, bez wątpienia organem nadzoru nad Radą Gminy [...] jest Wojewoda Wielkopolski. Wobec tego, że Wojewoda nie podjął w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, to jedynym sposobem ewentualnego wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego była skarga do sądu administracyjnego.
Możliwość zaskarżania uchwał przez organ nadzoru ma na celu, bez względu na ich przedmiot, kontrolę ich legalności. Odmienna interpretacja art. 93 ust. 1 u.s.g. prowadziłaby do sytuacji, w których znaczna część uchwał organów pozostawałaby poza jakąkolwiek kontrolą sądową, co byłoby sprzeczne z zasadą praworządności (por. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05 i powołane tamże piśmiennictwo). Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 11 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1138/04 twierdząc, że prawo poddania kontroli sądu administracyjnego uchwał i zarządzeń organów gminy odnosi się do wszelkich aktów tak z zakresu administracji publicznej, jak i innych dziedzin działalności. W związku z tym, uznać należy, że kompetencje nadzorcze wojewody obejmują swym zakresem także uchwały rady gminy podejmowane w oparciu o art. 229 pkt 3 k.p.a. w sprawie rozpatrzenia skarg na działalność wójta.
Konkludując, stwierdzić należy, że przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru jest uprawniony do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego podjętej na podstawie art. 229 k.p.a. Fakt, że uchwały rady gminy rozstrzygające skargę powszechną nie mogą być wprost zaskarżone do sądu administracyjnego, nie ma wpływu na kompetencje wojewody, który nadzoruje całą działalność uchwałodawczą rady. Wojewoda może bowiem kontrolować zgodność z prawem wszelkich uchwał organów gminy, nie tylko podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, lecz także dotyczących kwestii cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11). Z faktu, że skoro uchwała rady gminy podjęta została w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a. i nie była ani aktem prawa miejscowego, ani nie dotyczyła zakresu administracji publicznej nie wynika więc, że Wojewoda nie mógł objąć jej skargą. Przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie uzależnia możliwości wniesienia przez Wojewodę skargi od przedmiotu uchwały rady gminy i stanowi tym samym podstawę do zaskarżenia uchwał podejmowanych w trybie art. 229 pkt 3 k.p.a., rozpoznających skargi na wójta.
Stwierdzić zatem należy, że Wojewoda miał uprawnienie do zaskarżenia uchwały Rady Gminy [...], dotyczącej rozpatrzenia skargi. Nadzór wojewody obejmuje swym zakresem przedmiotowym także uchwały rady gminy podejmowane w trybie skargowym k.p.a. (art. 229 pkt. 3 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji zobowiązany zatem będzie do merytorycznego rozpoznania wniesionej przez Wojewodę skargi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna i na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ o zwrocie kosztów, stosownie do przepisu art. 209 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.