III OSK 1285/24

III OSK 1285/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Bd 947/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-10-18
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art.42
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1461
art.2 ust.1, art.4 ust.1, art.13 pkt 2
Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art.88 ust.1 i 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 935
art.147 §1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 947/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 października 2023 r. sygn. akt II SA/Bd 947/23 uwzględnił skargę Prokuratora Rejonowego w R. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet radnych i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet dla radnych i kosztów podroży służbowych radnych gmin, podjęta na podstawie art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r. poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g. jest aktem prawa miejscowego. Taki sam charakter tj. aktu prawa miejscowego, ma podejmowana na podstawie art. 37b u.s.g. uchwała w przedmiocie ustalenia zasad przyznawania diet przewodniczącym organu wykonawczego jednostki pomocniczej. Podkreślono, że przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Przepisy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec gminy, który pełniłby określoną w uchwale funkcję (radnego lub sołtysa). Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie funkcji, przepisy te stały się generalnymi. Nie ulega również wątpliwości to, że uchwała ta zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto, zaskarżona uchwała została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 25 ust. 4, 6 i 8 oraz art. 37b ust. 1 u.s.g.
Akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy ogłasza się zaś w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co wynika wprost z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. 2019 r. poz. 1461 ze zm.) zwanej dalej u.o.a.n. Urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest zatem warunkiem jego wejścia w życie (art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), stanowiąc jeden z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Niepromulgowanie aktów prawa miejscowego stanowi bowiem istotne naruszenie prawa powodujące stwierdzenie ich nieważności. Skoro powyższa wadliwość dotyczy zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, iż została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Gminy W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego:
a) art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na błędnym przyjęciu, iż uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet radnych została wydana z rażącym naruszeniem powyższych przepisów i co za tym idzie zasadne było stwierdzenie jej nieważności;
b) art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędną jego wykładnię, a co za tym idzie, błędne przyjęcie, iż uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet radnych stanowi akt prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu na zasadach i trybie określonych ustawą;
2) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) zwanej dalej P.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia diet radnych, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona.
W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i o oddalenie w całości skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Istota sporu w tej sprawie dotyczy charakteru prawnego uchwały ustalającej diety dla radnych rady gminy. Delegację ustawową do podjęcia takiej uchwały zawiera art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 u.s.g. Tak podjęta uchwała jest aktem prawa miejscowego. Taki pogląd prezentowany jest w sposób spójny w orzecznictwie sądowym (por. np. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21; wyrok NSA z 7 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 2794/16; wyrok NSA z 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 2777/23; wyrok NSA z 16 lipca 2024 r. sygn. akt III OSK 62/23). Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie podtrzymuje to stanowisko. Przedmiotowa uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ odnosi się do zasad ustalania wysokości diet, mających charakter powtarzalny, nie dotyczy jedynie konkretnego, pojedynczego zdarzenia. Przepisy te mają - wbrew odmiennej argumentacji strony skarżącej kasacyjnie - charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każda osoba, która pełni funkcję radnego. Tym samym adresaci tej uchwały zostali określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, nie zaś w sposób imiennie zindywidualizowany. Wprawdzie krąg adresatów tej uchwały nie jest zbyt liczny, to jednak poprzez określenie go wspólną cechą, jaką jest pełnienie mandatu radnego, przepisy te mają charakter generalny.
Taka uchwała zawiera unormowania, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do otrzymania diet. Uchwała ta obowiązuje aż do jej uchylenia lub zmiany i jej okres obowiązywania nie jest związany z kadencyjnością organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.
Przechodząc do kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 42 u.s.g. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. poprzez uznanie, że zaskarżona uchwała wydana w przedmiocie ustalenia diet dla radnych została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów.
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Tym samym skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to obowiązkowo podlegała ogłoszeniu we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. Naruszenie tego przepisu stanowi istotną wadę.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Skoro ponad wszelką wątpliwość w tej sprawie zaskarżony akt nie wszedł w życie zgodnie z ww. przepisem, to stanowiło to także jego naruszenie.
Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy, a uchwała ustalająca wysokość diet dla radnych jest takim aktem prawa miejscowego. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 13 pkt 2 ww. ustawy.
Art. 42 u.s.g. ma charakter odsyłający. Zgodnie z tym przepisem zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Tym samym skoro zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to jej ogłoszenie powinno nastąpić zgodnie z przepisami tej właśnie ustawy. Strona skarżącą kasacyjnie nie wykazała przy tym, na czym miałoby polegać naruszenie art. 42 u.s.g. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w tej sprawie.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zaskarżona uchwała ustalająca diety dla radnych stanowi akt prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Stosownie do treści art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Ust. 2 tego przepisu stanowi, że zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Trafnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych oraz przewodniczących stałych komisji Rady Gminy W. stanowi akt prawa miejscowego, to zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie tego aktu było jego ogłoszenie. Ustawa, do której odwołuje się art. 88 ust. 2 Konstytucji RP stanowi – w przypadku aktów prawa miejscowego - ustawę z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.
Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W tej sprawie zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego i tym samym kognicja sądu administracyjnego do jego kontroli opierała się na art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., a żaden przepis szczególny nie wyłączył kognicji do jego unieważnienia w przypadku dostrzeżenia istotnej wady. Taka wada w tej sprawie zaistniała i polegała ona na tym, że zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Z uwagi na to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.