III OSK 1285/22

III OSK 1285/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Ireneusz Dukiel
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 128/22 - Wyrok NSA z 2022-12-20
II SAB/Kr 179/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-11-04
III SA/Gl 797/21 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2021-10-06
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1330
art. 1 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel Protokolant asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracynej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Kr 179/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 179/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA w Krakowie", "Sąd pierwszej instancji"), oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: ‘’skarżąca", ‘’Spółka") na bezczynność Wójta Gminy [...] (dalej: ‘’Wójt", ‘’organ") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie orzeczenia WSA w Krakowie wskazał, że wnioskiem z [...] kwietnia 2021 r. skarżąca zwróciła się do Wójta o udostępnienie - poprzez przesłanie kserokopii - kompletnej dokumentacji z przeprowadzonych postępowań w zakresie: robót budowlanych, usług i dostaw objętych projektem, w tym ogłoszeń, zapytań, procedur podstawowych/na usługi społeczne, zebranych ofert, porównania ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty, zawartych umów w zakresie wyłonionych wykonawców usług i dostaw oraz robót budowlanych - w ramach projektu - konkursu nr [...] Tytuł projektu: "[...].
W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt pismem z [...] czerwca 2021 r. poinformował skarżącą, które z żądanych informacji są dostępne w Bazie Konkurencyjności, a które w Biuletynie Informacji Publicznej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Ponadto kserokopie żądanej dokumentacji, która nie jest ogólnie dostępna, zostały dołączone do ww. pisma organu i przesłane skarżącej.
Spółka złożyła do WSA w Krakowie skargę na bezczynność Wójta i wniosła o zobowiązanie go do udzielenia odpowiedzi na złożony uprzednio wniosek poprzez udostępnienie żądanych informacji. Zarzuciła rażące naruszenie art. 10 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez bezczynność organu polegającą na braku udostępnienia w formie czynności
materialno-technicznych żądanych przez skarżącą informacji w zakresie, w sposób i w formie przedstawionych we wniosku, jak i braku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi Wójt wniósł o oddalenie skargi w całości, podkreślając, że żądane przez skarżącą informacje w postaci treści umów są udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w Bazie Konkurencyjności. W zakresie natomiast rzekomej bezczynności w zakresie szacowania, czy protokołu z postępowania przetargowego organ po pierwsze wskazał, że skarżąca we wniosku o udostępnienie informacji nie żądała udostępnienia takowych dokumentów, a ponadto protokół z postępowania przetargowego nie podlega ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nadmienił też, że po otrzymaniu informacji skarżąca nie zwróciła się o ich uzupełnienie w zakresie, w jakim została ich rzekomo pozbawiona.
Po rozpoznaniu wskazanej skargi na bezczynność, WSA w Krakowie wydał powołany na wstępie wyrok z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 179/21. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że podstawą rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm., dalej jako u.d.i.p.). Bezczynność na gruncie tej ustawy polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w tak rozumianej bezczynności, należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
WSA w Krakowie analizując zaistnienie w niniejszej sprawie pozytywnych przesłanek do udzielenia skarżącej żądanej informacji, doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Po pierwsze pomimo ogólnikowo i nader szeroko sformułowanego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdzie skarżąca zażądała udostępnienia "kompletnej dokumentacji z przeprowadzonych postępowań", organ podjął starania w celu udostępnienia stronie żądanych informacji. Efektem tego jest przesłane stronie pismo z dnia [...] czerwca 2021 r., do którego załączono ok. 300 stron adekwatnej dokumentacji, a ponadto poinformowano, które informacje zostały ujawnione w Biuletynie Informacji Publicznej i w Bazie Konkurencyjności. Trudno zatem, według Sądu pierwszej instancji, w tej sytuacji zarzucić Wójtowi Gminy [...] bezczynność.
Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, WSA w Krakowie zauważył, że stosownie do brzmienia art. 10 ust. 1 u.d.i.p., udostępnieniu na wniosek podlega każda informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Oznacza to, że informacje udostępnione we wspomnianych publikatorach nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Przy czym Biuletyn Informacji Publicznej jest podstawowym źródłem zapoznania się z informacją publiczną i udostępnienie informacji w BIP wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego, czy w innych przewidzianych w ustawie formach (np. wyłożenia, wywieszenia).
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji. Oznacza to, że adresat wniosku zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, jeżeli została ona ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium. W przypadku złożenia wniosku podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w BIP. Wobec tego podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku jedynie wówczas, gdy znajduje się ona w BIP, zaś zakres żądania sformułowany we wniosku o jej udostępnienie i zakres informacji znajdujący się w BIP pozwala na stwierdzenie, że są one identyczne. Zdaniem WSA w Krakowie taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie.
Sąd pierwszej instancji podkreślił również, że udostępnienie informacji publicznej w BIP zwalnia podmiot zobowiązany z obowiązku potwierdzania na piśmie jej istnienia. Natomiast w przypadku informacji udostępnionej w BIP na dysponencie tej informacji nie spoczywa obowiązek dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich żądającemu informacji. Skoro zatem część żądanych informacji była ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej, o czym Wójt poinformował skarżącą pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., to według Sądu pierwszej instancji organ nie miał obowiązku wykonywania wydruków z Biuletynu, mimo, że strona skarżąca domagała się we wniosku przesłania kserokopii dokumentów. Jeżeli zaś chodzi o zarzut nieudostępnienia protokołu z postępowania przetargowego, to WSA w Krakowie wyjaśnił, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Przepisów u.d.i.p. nie stosuje się bowiem wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Taką odrębność przepisy ustawy o zamówieniach publicznych w zakresie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej kreują wyłącznie w stosunku do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, co obszernie wyjaśnił Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, że jeżeli osoba zainteresowana chce uzyskać informacje zawarte w protokole lub załącznikach do niego sporządzonego w ramach konkretnego postępowania o zamówienie publiczne, to przepisy u.d.i.p. nie znajdą tutaj zastosowania.
W odpowiedzi na zarzut skargi dotyczący nieudostępnienia "ewentualnie innej
korespondencji wytworzonej" WSA w Krakowie wskazał, że nie można na organ nakładać obowiązku ujawnienia informacji, których ten nie posiada. Jednocześnie z treści samego zarzutu wynika, iż sama skarżąca nie jest pewna, że dana korespondencja powstała, a zatem niezasadny jest zarzut jej nieudostępnienia. Ponadto zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Według Sądu pierwszej instancji waloru takiej informacji nie mają zatem np.: wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu; korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia; wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy; informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Wobec powyższego, zdaniem WSA w Krakowie, skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wywiodła skargę kasacyjną od powołanego wyroku WSA w Krakowie,
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego:
a) art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że poinformowanie strony, że część żądanych informacji była ujawniona w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w Bazie Konkurencyjności, jest wystarczające dla uznania, że organ nie pozostawał w bezczynności;
b) art. 1 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dokumenty (w tym protokoły) powstałe w wyniku postępowania o udzielenie zamówień publicznych o wartości szacunkowej zamówienia nieprzekraczającej kwoty
130.000 zł, których żądała strona, podlegają ujawnieniu w trybie przepisów art. 8 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 26 lipca 2016 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (od 1 stycznia 2021 r. odpowiednio art. 18 ust. 1, art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 18 grudnia 2020 r. w sprawie protokołów postępowania oraz dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego a w konsekwencji Sąd dokonał wadliwej subsumcji przepisów do ustalonego stanu faktycznego i je zastosował, choć nie powinien z uwagi na brak zastosowania w/w ustawy w przedmiotowym stanie faktycznym, jednocześnie swoje rozstrzygnięcie opierając na podstawie nieobowiązującej ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych;
c) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu spod lit. b, naruszenie art. 1 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niepoinformowanie strony, że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji, nie stanowi bezczynności;
d) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dokumenty w uproszczeniu w skardze nazwane "ewentualnie inną korespondencją wytworzoną" nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu;
e) ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutów spod lit a-d, naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że dokonanie odmowy udostępnienia informacji publicznej w innej formie niż w formie decyzji nie stanowi bezczynności.
W związku z przedstawionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sporawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie.
Skarżąca wniosła nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Są to:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym polega na dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu skargi w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, co oznacza, że miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez organ i przyjęty przez Sąd pierwszej instancji.
Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
Pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczy błędnej wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że ujawnienie części żądanych danych w Biuletynie Informacji Publicznej oraz w Bazie Konkurencyjności jest wystarczające dla uznania, że organ nie pozostawał w bezczynności. Odnosząc się tak skonstruowanego zarzutu, wskazać należy, iż w trybie wnioskowym nie podlegają udostępnieniu takie informacje publiczne, które zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej. Biuletyn Informacji Publicznej stanowi, zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.i.p., urzędowy publikator teleinformatyczny służący powszechnemu udostępnianiu informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej.
Ogłaszanie informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej zostało wymienione przez ustawodawcę w art. 7 u.d.i.p. jako jeden ze sposobów udostępniania informacji publicznej, o charakterze odrębnym od trybu wnioskowego, o którym mowa w art. 10 u.d.i.p. Należy podzielić pogląd, że artykuł 10 ust. 1 u.d.i.p. nie wprowadza jednak zakazu udostępniania na wniosek informacji znajdujących się w BIP, szczególnie w sytuacji gdy osoba domagająca się informacji może z różnych przyczyn mieć utrudnione lub uniemożliwione korzystanie z Internetu. Takie działanie nie należy już jednak do sfery obowiązków prawnych adresata wniosku ( I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 10, pkt 2).
W omawianym trybie, zgodnie z wyrażonym explicite wyłączeniem, udostępnieniu nie podlegają również informacje publiczne, które zostały udostępnione w portalu danych. Chodzi tu o portal danych, o którym mowa w ustawie o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Termin ten został zdefiniowany w art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego jako: prowadzony przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, powszechnie dostępny system teleinformatyczny, służący do udostępniania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania oraz danych prywatnych w celu wykorzystywania. Dostęp do portalu danych, zgodnie z art. 9 ust. 1 u.d.i.p., powinna zapewniać strona główna Biuletynu Informacji Publicznej, tworzona przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, informacje tam zawarte zostały zatem przedmiotowo wyłączone z wnioskowego trybu udostępniania informacji publicznej. Jako reprezentatywne w tym zakresie potraktować można powracające stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego to BIP lub ewentualnie portal danych są podstawowymi źródłami zapoznania się z informacją publiczną i jej udostępnienie w tych publikatorach wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., III OSK 5155/21, LEX nr 3380128).
Ponieważ zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, wskazać należy, że poza wymienionymi w komentowanym przepisie wyłączeniami przedmiotowymi trybu wnioskowego udostępniania informacji publicznej uregulowanego w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie będzie on miał zastosowania także w przypadkach odmiennej regulacji zasad i trybu dostępu do informacji publicznej w przepisach szczególnych.
Podkreślić też należy, że orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek istnieje wtedy, gdy informacja nie została już wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w publicznym obiegu (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 72). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 10 października 2012 r., "Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i - co najistotniejsze - nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1499/12, LEX nr 1233160).
W analizowanej sprawie, jak ustalił Sąd pierwszej instancji, żądane dane zamieszczona zostały częściowo w Biuletynie Informacji Publicznej Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], częściowo zaś dostępne była w tzw. Bazie Konkurencyjności, do których to źródeł odesłano wnioskodawcę, w pozostałej zaś części organ przekazał wnioskodawcy przy piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. około [...] stron adekwatnej dokumentacji, co zostało uznane przez WSA w Krakowie za wypełnienie obowiązku udostępnienia informacji publicznej. W świetle powyższych wywodów nie ulega wątpliwości, iż pogląd Sądu pierwszej instancji, że ujawnienie części żądanych danych w Biuletynie Informacji Publicznej jest wystarczające dla uznania, że organ nie pozostawał w bezczynności, jest zgodny z literalnym brzmieniem art. 10 ust. 1 u.d.i.p i nie narusza reguł wykładni. W realiach rozpatrywanej sprawy jako trafny jawi się również pogląd WSA w Krakowie, że poinformowanie wnioskodawcy o dostępności danych zawartych w Bazie Konkurencyjności było wystarczające dla uznania, że organ nie pozostawał w bezczynności, dane zawarte w tej Bazie należy bowiem traktować jako funkcjonujące w publicznym obiegu. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wspomniana Baza Konkurencyjności w latach 2014 – 2020 jest portalem internetowym funkcjonującym na stronie internetowej pod adresem www.bazakonkurencyjnosci.gov.pl., na którym beneficjenci Programu Wiedza Edukacja Rozwój mieli obowiązek publikowania zapytań ofertowych oraz wyników postępowań dla upublicznionych zapytań ofertowych. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust, 1 oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zatem niezasadny.
Kolejny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych okazał się nieskuteczny przede wszystkim dlatego, że jego treść dotyczy w istocie błędnej kwalifikacji żądania strony skarżącej zawartego w jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. Skarżący kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu kwestionuje zatem ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy dotyczące szacunkowej wartości zamówień objętych żądaniem udostępnienia informacji publicznej, stwierdzając, iż Sąd pierwszej instancji pominął, że żądane dokumenty dotyczą zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej kwoty [...] zł, co wynika, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, z treści zarządzenia Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w sprawie regulaminu udzielania zamówień publicznych o wartości szacunkowej zamówienia nieprzekraczającej kwoty [...] zł, a w konsekwencji dokonał wadliwej subsumpcji przepisów.
W odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa, powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia ww. przepisów. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie tylko nie wykazał, na czym polega błędne rozumienie wskazanych przez niego przepisów przez Sąd pierwszej instancji, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów, lecz w ogóle nie odnosił się do kwestii ich rozumienia przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Treść omawianego zarzutu ewidentnie wskazuje na to, że na jego podstawie skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niewłaściwej ocenie treści konkretnych dokumentów (protokołów z postępowań przetargowych) i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2021 r. Skarżący kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię wskazanych w nim przepisów, ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych informacji jako niepodlegających udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej, lecz w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.
Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że dokumenty w uproszczeniu nazwane w skardze "ewentualnie inna korespondencją wytworzoną" nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu okazał się również nieskuteczny przede wszystkim dlatego, że jego treść, podobnie jak poprzednio omówionego zarzutu, dotyczy w istocie błędnej kwalifikacji żądania strony skarżącej zawartego w jej wniosku z dnia [...] kwietnia 2021 r. Skarżący kasacyjnie na podstawie omawianego zarzutu kwestionuje zatem ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy dotyczące ustalenia tego, czy "inna korespondencja wytworzona" zawiera dane o sprawach publicznych. Jak już była o tym mowa, w odniesieniu do tak skonstruowanego zarzutu wskazać należy, że strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa, powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być prawidłowa wykładnia ww. przepisów. Treść omawianego zarzutu ewidentnie wskazuje na to, że na jego podstawie skarżący kasacyjnie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, upatrując wadliwości działania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niewłaściwej ocenie treści konkretnych dokumentów nazywanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę "inną dokumentacją wytworzoną" i płynących stąd konsekwencjach, tj. ocenie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2021 r. Skarżący kasacyjnie kwestionuje tym samym, w ramach omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię wskazanych w nim przepisów, ustalenia odnoszące się do zakwalifikowania żądanych informacji jako niepodlegających udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej. Należy ponownie zaznaczyć, że próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego też omawiany zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się niezasadny.
Zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię oraz przyjęcie, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w innej formie niż forma decyzji nie stanowi bezczynności także nie zasługuje na uwzględnienie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, o którym mowa w zarzucie, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Sąd mylnie zrozumiał wskazany przepis. Ponadto organ nie odmówił skarżącej Spółce udostępnienia żądanych informacji, przedmiotem sporu, który to spór mógł zresztą mieć swoje źródło w bardzo szeroko zakreślonym wniosku dostępowym, było natomiast to, czy wniosek został rozpatrzony w całości, czy też żądanie udostępnienia niektórych dokumentów zostało przez organ pominięte.
Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że niepoinformowanie strony, że istnieje odrębny tryb dostępu do informacji, nie stanowi bezczynności. Jak już wyjaśniono, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził poglądu, o którym mowa w zarzucie, brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że Sąd mylnie zrozumiał wskazany przepis.
Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.