III OSK 1284/22

III OSK 1284/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1123/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-12-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
art. 29 ust. 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 pkt 2 i 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Tezy
Wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. 2017 r. poz. 1121 ze zm.)decyzja administracyjna, która nie określa precyzyjnie jakiego rodzaju urządzenia należy wykonać w celu zapobieżenia szkodom wywołanym przerz zmiany stanu wody na gruncie jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 pkt5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 r. poz. 1257).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. i P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1123/21 w sprawie ze skargi K. L. i P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 15 lipca 2021 r. znak SKO.PW/4171/12/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K. L. i P. L. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1123/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. L. i P. L. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: "organ") z dnia 15 lipca 2021 r., znak: SKO.PW/4171/12/2021 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Prezydent Miasta K. (dalej: "organ I instancji") ostateczną decyzją z dnia 5 kwietnia 2011 r., Nr WS-08.PP.6219-7/10 nakazał współwłaścicielom działki nr [...] obr. [...] solidarnie wykonać urządzenie zapobiegające szkodom, które umożliwi swobodny odpływ wód opadowych z działek nr [...],[...],[...] obr. [...] zgodnie z naturalnym spadkiem terenu w kierunku południowym; w punkcie 2 decyzji orzeczono, że urządzenie należy wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami.
Skarżący złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, iż są współwłaścicielami działki nr [...] obręb [...], stanowiącej drogę dojazdową do domów dwurodzinnych, którzy zostali na mocy tej decyzji obciążeni obowiązkiem wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w postaci zalewania działek bezpośrednio z tą drogą sąsiadujących.
Organ decyzją z dnia 15 lipca 2021 r. nr SKO.PW/4171/12/2021 odmówił stwierdzenia nieważności wydanej decyzji.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że kontrolowane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji może być uznane za nieprecyzyjne, ale nie jest niewykonalne. Organ I instancji w celu dokonania ustaleń w przedmiocie wykonania prac nakazanych w decyzji, przeprowadził w dniu 19 marca 2021 r. na terenie działek nr [...],[...],[...] i [...] oględziny, podczas których stwierdzono wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji z dnia 5 kwietnia 2011 r. nr WS-08.PP.6219-7/10 (Tom 2, karta akt nr 790). Brak określenia zatem jakie konkretnie urządzenie ma być zrealizowane oznacza jedynie, iż może być wykonane każde takie urządzenie, które wywoła skutek taki jak wskazano w decyzji, a zatem które umożliwi swobodny odpływ wód opadowych z działek nr [...],[...],[...] zgodnie z naturalnym spadkiem terenu w kierunku południowym. Takie określenie obowiązku jak w spornej decyzji oznacza jedynie, że organ w nietypowy sposób musi zweryfikować, czy nakaz z decyzji wykonano, gdyż będzie musiał ocenić czy wykonane urządzenie spowoduje zapobiegnięcie szkodom, tak jak to ujęto w decyzji. Zatem pewna możliwa trudność w ocenie czy wykonano obowiązek nie może być uznana za tożsamą z niewykonalnością decyzji. Ewentualne sporne oceny zainteresowanych stron, w tym skarżących, czy decyzję wykonano czy nie, nie mogą oznaczać, że jest co do zasady niewykonalna. Decyzję można zatem obiektywnie wykonać, lecz jednie może wystąpić usuwalna trudność w ocenie czy ją wykonano w sposób należyty. Również w zakresie podnoszonej kwestii terminu, wskazywany brak nie oznacza niewykonalności. Skoro nie określono konkretnego terminu, to zgodnie z zasadami ogólnymi decyzja podlega wykonaniu z chwilą kiedy stała się ostateczna, a zatem wówczas zobowiązany ma natychmiast przystąpić do jej wykonania. Jeśli tego nie uczyni sprawa trafia do egzekucji.
Za niezasadne uznano także pozostałe zarzuty skargi. Nie miało w kontrolowanej sprawie miejsca wydanie decyzji przez niewłaściwy rzeczowo organ administracji publicznej, a więc Prezydenta Miasta K.. Sprawa dotyczyła stosunków wodnych stąd prawidłowo została wydana przez właściwy (w znaczeniu właściwości miejscowej, rzeczowej i instancyjnej) organ w świetle art. 29 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239 poz. 2019, dalej: "u.p.w."). Jak wyżej wskazano ocena nałożonego obowiązku w oparciu o przepisy prawa wodnego mogłaby ewentualnie skutkować jej uchyleniem w zwykłym trybie odwoławczym, lecz nie w nadzwyczajnym, który wymaga rażącego naruszenia prawa.
Sąd zważył, iż brak było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności w trybie nadzwyczajnym, zmierzającym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, która posiada przymiot ostateczności. Skarżony organ dokonał wystarczającej weryfikacji kwestionowanej decyzji pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") bez konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania w oparciu o załączone do skargi szereg dokumentów. Takie sugerowane w skardze działanie organu byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia przepisów k.p.a., stąd zarzuty zawarte w skardze w zakresie naruszenia art. 158 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a, w związku z art. 29 ust. 3 ustawy u.p.w. i art. 6 k.p.a., w związku z art. 8 § 1 k.p.a., nie mogły zostać uwzględnione.
Decyzja nakładająca obowiązek nie jest obarczona również żadną z pozostałych wad nieważności z art. 156 k.p.a, tj.: została wydana przez właściwy organ, nie narusza rażąco prawa; sprawa nie została poprzednio rozstrzygnięta inną decyzja ostateczną; decyzja została skierowana do osób będących stronami w sprawie; nie wywołała czynu zagrożonego karą; nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.
Odnosząc się do kwestii powstałej nowej zabudowy, która pojawiła się już po wydaniu decyzji i związaną z tym dalszą zmianą stosunków wodnych WSA zaznaczył, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, wydana została w konkretnych okolicznościach faktycznych. Powstanie po jej wydaniu intensywnej nowej zabudowy w tym rejonie, nie może mieć żadnego wpływu na kwestię ważności decyzji i nawet w zwykłym, odwoławczym trybie, nie mogłaby prowadzić do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego.
Powyższy wyrok w całości zakwestionowali skarżący, zarzucając naruszenie:
1) prawa materialnego, tj.:
a) art. 29 u.p.w. w zw. z art. 104 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż decyzja administracyjna wydana w oparciu o treść art. 29 u.p.w. może w sentencji zawierać jedynie wyrzeczenie o nałożeniu solidarnie obowiązku wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom bez żadnego uszczegółowienia; konkretyzacji treści obowiązku - to jest o jakie urządzenie zapobiegające szkodom może chodzić;
b) art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz 4 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, dalej: "p.b.") poprzez ich błędną interpretację i niezastosowanie, na skutek przyjęcia, że w sytuacji prowadzenia robót budowlanych zmieniających stosunki wodne na nieruchomości organem właściwym do prowadzenia sprawy administracyjnej będzie Prezydent Miasta K. (jako organ administracji architektoniczno - budowlanej), podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna skutkować przekazaniem podania inicjującego postępowanie administracyjne przez organ niewłaściwy w sprawie w trybie art. 64 § 1 k.p.a. organowi właściwemu - organowi nadzoru budowlanego, a to Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G., albowiem z samej treści podania wniesionego do organu wynikało, że dotyczy ono wpływu nieprawidłowo realizowanych robot budowlanych na nieruchomości sąsiadujące z terenem budowy;
2) przepisów postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 6 k.p.a., art. 19 oraz art. 64 § 1 k. p.a. w zw. z art. 50 ust 1 pkt 2 oraz 4 p.b. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja administracyjna Prezydenta Miasta K. z dnia 5 kwietnia 2011 roku (Nr WS-08.PP.6219-7/10), o której wyeliminowanie z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności wnosili skarżący wydana została przez organ niewłaściwy rzeczowo do prowadzenia postępowania administracyjnego, co powinno skutkować przekazaniem podania inicjującego postępowanie administracyjne w trybie art. 64 § 1 k.p.a. organowi właściwemu, a to Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G., albowiem z samej treści podania wniesionego do organu wynikało, że dotyczy ono wpływu nieprawidłowo realizowanych robót budowlanych na nieruchomości sąsiadujące z terenem budowy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 29 u.p.w., poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji odmowy stwierdzenia przez organ nieważności decyzji administracyjnej, podczas, gdy decyzja ta obarczona jest wadą niewykonalności, a to z uwagi na brak sprecyzowania przez organ obowiązku nałożonego na adresatów decyzji administracyjnej, w stopniu który de facto oznaczał brak przedstawienia w decyzji administracyjnej jej rozstrzygnięcia;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 22 ust. 3 ppkt 3, 6 i 7 uchwały Rady Miasta K. nr CIlI/1384/10 z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "G. - L." w zw. z art. 6 k.p.a., poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji odmowy stwierdzenia przez organ nieważności decyzji administracyjnej, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa miejscowego zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "G. - L.", który nakazuje na terenie objętym decyzją, której stwierdzenia nieważności domagali się skarżący odprowadzanie wód opadowych i roztopowych zabezpieczające przed podtopieniami w okresach intensywnych opadów atmosferycznych, stosowanie w istniejącym terenie zabudowanym w pierwszej kolejności budowy kanalizacji opadowej odprowadzającej wodę do kolektorów opadowych usytuowanych w ulicach, które mają za zadanie zbierać wody opadowe z pasa drogowego oraz przynależnej zlewni, podczas gdy utrzymaną w mocy decyzją administracyjną nakazano skierowanie wód opadowych na położone poniżej tereny zabudowane, bez nałożenia obowiązku ich rozprowadzenia w systemie kanalizacji poopadowej z odprowadzeniem do kolektora opadowego w najbliższej ulicy;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw.
z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 § 1 k.p.a. oraz art. 29 u.p.w., poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji odmowy stwierdzenia przez organ nieważności decyzji administracyjnej, podczas gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie stosunków wodnych, polegające na braku wszechstronnego ustalenia i przeanalizowania materiału dowodowego, w szczególności braku zasięgnięcia opinii biegłego, co w rezultacie doprowadziło do wydania decyzji administracyjnej, pomimo iż organ ją wydający nie ustalił: jakie roboty, a w szczególności jakie "urządzenie" należy wykonać, aby doprowadzić do przywrócenia zakłóconych stosunków wodnych, kto odpowiada za zakłócenie stosunków wodnych i jakie konsekwencje może mieć wykonanie dowolnego "urządzenia" kierującego spływ wód opadowych
z terenu działek o nr ewidencyjnych [...],[...] oraz [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] zgodnie z naturalnym spadkiem terenu w kierunku południowym.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; rozpoznanie przedmiotowej skargi na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna
z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut naruszenia art. 29 ust. 3 u.p.w. w zw. z art. 156 pkt 5 k.p.a.
Zgodnie z art. 29 ust. 3 u.p.w. "[j]eżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom." Cytowany przepis kształtuje kompetencję organu administracji publicznej do reagowania na taką aktywność właściciela gruntu, który wskutek podjętych na jego terenie działań doprowadza do zmiany stanu wody na gruncie, co negatywnie (szkodliwie) oddziałuje na grunty sąsiednie. Jeżeli w toku postępowania wyjaśniającego organ ustali, że zachodzą okoliczności faktyczne aktywujące zastosowanie art. 29 ust. 3 u.p.w., to jego kompetencja do rozstrzygnięcia sprawy kształtuje się dwojako. Organ może wydać decyzję administracyjną nakazującą właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego, albo wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Pierwsza formuła załatwienia sprawy o zmianę stanu wody na gruncie ma charakter restytucyjny, sprowadza się bowiem do odtworzenia stosunków wodnych, jakie istniały przed podjęciem działań przez właściciela gruntu. Druga ma charakter protekcyjny. Nie sprowadza się do cofnięcia tych działań właściciela gruntu, które zmieniły stan wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, polega natomiast na zobowiązaniu go do podjęcia nowych działań, których treścią jest wykonanie urządzeń, które tym szkodom zapobiegną. Zasadność wydania decyzji nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom wymaga więc stwierdzenia, że przywrócenie poprzedniego stanu wody na gruncie jest niemożliwe, albo ekonomicznie lub technicznie nieracjonalne.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że wydana w trybie art. 29 ust. 3 u.p.w. decyzja administracyjna nakazująca wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom powinna precyzyjnie określać rodzaj tych urządzeń oraz ich podstawowe parametry. Konstytucyjnie proklamowany obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) przekłada się na nakaz precyzyjnego określania obowiązków publicznoprawnych nakładanych decyzyjnie na jednostki, tak aby nie istniała niepewność, do podjęcia jakich działań zobowiązuje się podmioty podległe administracji publicznej. Charakter szkód wywołanych zmianą stanu wody na gruncie powinien wynikać z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ust. 3 u.p.w. Z materiału tego powinno również wynikać, jakiego rodzaju działania należy podjąć, aby zatrzymać szkodliwe oddziaływanie tej zmiany na grunty sąsiednie. Wskazanie rodzaju i parametrów urządzeń, jakie ma wykonać właściciel gruntu, na którym wystąpiła szkodliwie oddziałująca zmiana stanu wody spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. W tym celu organ niewątpliwie powinien posiłkować się specjalistyczną wiedzą biegłego z zakresu hydrologii, który dokonuje oceny, jakie wymagania winno spełniać urządzenie, aby zapewnić rozwiązanie problemu, jakim jest wywołująca szkody zmiana stosunków wodnych. W celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiednie, organ powinien w decyzji nakazać taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania – wyrok NSA z 18 stycznia 2022 r., III OSK 4528/21.
Brak sprecyzowania w treści decyzji wydanej w trybie art. 29 ust. 3 u.p.w., jakiego rodzaju urządzenia mają zostać wykonane w celu zapobieżenia szkodom
i jakie powinny być ich podstawowe parametry, czyni tę decyzję – w tym zakresie –niewykonalną. W takim skonfigurowaniu na adresata decyzji zostaje nałożony obowiązek publicznoprawny, którego treść jest nieokreślona. Z treści decyzji wynika wyłącznie ogólny skutek, jaki ma nastąpić w następstwie wykonania obowiązku, natomiast sama treść tego obowiązku, a więc charakter aktywności, która go realizuje pozostaje nieustalona. Przystępując do wykonania takiej decyzji jej adresat musiałby we własnym zakresie rozstrzygać o tym, jakiego rodzaju działania podjąć, aby osiągnąć wskazany jej treścią skutek. W takim układzie treść decyzji administracyjnej podlegałaby dookreśleniu poza postępowaniem administracyjnym i to nie przez organ administracji publicznej, lecz przez stronę – adresata nakładanego tą decyzją obowiązku. Rodziłoby to dwojakiego rodzaju niebezpieczeństwo. Po pierwsze, adresat decyzji pozostawałby w niepewności co do tego, że podjęte przez niego działania zostaną następczo pozytywnie zweryfikowane przez organ, jako te, które stanowią wykonanie nałożonego nią obowiązku. Adresat decyzji podejmując działania angażujące go czasowo, finansowo i infrastrukturalnie, nigdy nie miałby pewności, że ostatecznie zostaną one przez organ uznane za adekwatne do wynikającego z jej treści obowiązku. W sytuacji, gdy organ przyjąłby, że podjęta przez adresata obowiązku aktywność nie stanowi jego należytej realizacji, zachodziłaby konieczność "poszukiwania" kolejnych działań, które organ będzie skłonny w przyszłości uznać za wykonanie decyzji. Należy przy tym dodać, że wydana w trybie art. 29 ust. 3 u.p.w. decyzja administracyjna nakładająca obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom z założenia angażuje strony o spornych interesach. Brak sprecyzowania w jej treści rodzaju i charakteru urządzeń, które ma obowiązek wykonać właściciel gruntu, na którym doszło do szkodliwie oddziałującej zmiany stanu wody spowodowałby, że ewentualny spór co do tego, czy działania adresata nałożonego tą decyzją obowiązku stanowią jego realizację przenosiłby się poza postępowanie administracyjne. Poza postępowaniem administracyjnym organ musiałby rozstrzygać bowiem o tym, czy adresat decyzji prawidłowo doprecyzował jej treść, a więc ustalił zakres ciążącego na nim obowiązku adekwatnie do założonego skutku, jakim jest zapobieżenie szkodom. W tym celu nie tylko musiałby czynić precyzyjne i nierzadko wymagające specjalistycznej wiedzy ustalenia, co do przyczynowo-skutkowej zależności między działaniami podjętymi przez adresata decyzji a szkodliwym oddziaływaniem zmiany stanu wody na gruncie jakie wywołał, ale również miałby obowiązek skonfrontować się ze stanowiskami pozostałych stron. De facto organ musiałby przeprowadzić nowe postępowanie administracyjne, którego celem byłoby po pierwsze, zweryfikowanie prawidłowości dookreślenia treści decyzji administracyjnej przez adresata nałożonego nią obowiązku i po drugie, ustalenie, czy tak sprecyzowana decyzja została wykonana. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego takie skonfigurowanie jest niedopuszczalne i narusza art. 29 ust. 3 u.p.w.
W drugiej kolejności trzeba zwrócić uwagę, że niesprecyzowanie charakteru
i parametrów urządzeń zapobiegających szkodom w treści wydanej na podstawie
art. 29 ust. 3 u.p.w. decyzji może rodzić niepewność co do tego, czy podjęte następczo przez jej adresata działania stanowią realizację nałożonego nią obowiązku, czy też stanowią "nową" aktywność, która może zostać poddana weryfikacji w trybie przepisów art. 29 ust. 1-3 u.p.w.
W trzeciej kolejności trzeba również uwzględnić, że nieokreślenie zakresu obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w treści decyzji wydanej
w trybie art., 29 ust. 3 u.p.w. będzie czyniło ją niewykonalną na etapie postępowania egzekucyjnego. Wykonanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną polega na podjęciu działań, które przekształcą układ rzeczywistości do stanu wymaganego jej treścią. Brak wskazania w treści decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w. jakie konkretnie urządzenia zapobiegające szkodom ma wykonać jej adresat, uniemożliwia ustalenie oczekiwanego układu rzeczywistości, do którego mają doprowadzić podjęte przez niego działania. Przystępując do przymusowej realizacji takiej decyzji organ egzekucyjny nie posiadałby wiedzy co do tego, jaki stan rzeczy należy uznać za zrealizowanie wynikającego z jej treści obowiązku. Nie jest przy tym rzeczą organu egzekucyjnego rozstrzyganie o tym, jakie urządzenia będą adekwatne do usunięcia szkód stwierdzonych egzekwowaną decyzją, wydaną na podstawie
art. 29 ust. 3 u.p.w. Organ egzekucyjny nie jest również właściwy do rozstrzygania sporów między adresatami takiej decyzji dotyczących tego, czy dane działanie realizuje nałożony nią obowiązek. Zobowiązany do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną nie powinien mieć możliwości wyboru działania, które w jego ocenie są odpowiednie do jego realizacji. W takim układzie sens postępowania egzekucyjnego byłby podważony – tak NSA w wyroku z 15 grudnia 2020 r., II OSK 1845/18. Treść obowiązku nałożonego decyzją administracyjną powinna być precyzyjna, tzn. jednoznacznie wskazywać charakter i zakres działań stanowiących jego realizację. Jak wskazał NSA w wyroku z 8 listopada 2017 r., II OSK 2839/16 "obowiązek nałożony na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego powinien być na tyle precyzyjny aby mogło wynikać z niego jakie konkretnie działania powinien podjąć podmiot, do którego taki obowiązek skierowano. W innym wypadku brak sprecyzowania obowiązku powoduje niepożądany stan polegający na niemożliwości wyegzekwowania obowiązku."
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wydana na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w. decyzja administracyjna, która nie określa precyzyjnie jakiego rodzaju urządzenia należy wykonać w celu zapobieżenia szkodom wywołanym przez zmiany stanu wody na gruncie jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 pkt 5 k.p.a.
W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że ostateczną decyzją z dnia 5 kwietnia 2011 r. organ nakazał współwłaścicielom działki nr [...] obr. [...] solidarnie wykonać urządzenie zapobiegające szkodom, które umożliwi swobodny odpływ wód opadowych z działek nr [...],[...],[...] obr. [...] zgodnie
z naturalnym spadkiem terenu w kierunku południowym; w punkcie 2 decyzji orzeczono, że urządzenie należy wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną
i obowiązującymi przepisami. Z treści tej decyzji nie wynika więc konkretnie jakie urządzenie powinno zostać wykonane przez adresatów obowiązku. Stanowisko WSA co do tego, że decyzja z 5 kwietnia 2011 r. została wykonana nie znajduje żadnego uzasadnienia i stanowi jedynie powielenie lakonicznych twierdzeń organu (s. 4 decyzji). WSA w żaden sposób nie wykazał trafności tej oceny. Z treści skargi wynika jednoznacznie, iż skarżący kategorycznie zaprzeczają, jakoby decyzja z 5 kwietnia 2011 r. została wykonana. Na wsparcie swojego stanowiska wskazują szereg okoliczności, do których WSA w ogóle się nie odniósł.
Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 22 ust. 3 ppkt 3, 6 i 7 uchwały Rady Miasta K. nr CIlI/1384/10 z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "G. - L.". Skarżący kasacyjnie wykazują, że zgodnie z treścią Planu na terenie objętym decyzją z 5 kwietnia 2011 r. odprowadzanie wód opadowych i roztopowych zabezpieczające przed podtopieniami w okresach intensywnych opadów atmosferycznych powinno
w pierwszej kolejności nastąpić poprzez budowę kanalizacji opadowej odprowadzającej wodę do kolektorów opadowych usytuowanych w ulicach, które mają za zadanie zbierać wody opadowe z pasa drogowego oraz przynależnej zlewni. Decyzja z 5 kwietnia 2011 r. nakazuje zaś skierowanie wód opadowych na położone poniżej tereny zabudowane, bez nałożenia obowiązku ich rozprowadzenia w systemie kanalizacji poopadowej z odprowadzeniem do kolektora opadowego w najbliższej ulicy. Przedmiotowa kwestia została całkowicie pominięta przez WSA, a w ocenie NSA powinna zostać rozważona zarówno w kontekście rażącego naruszenia prawa (art. 156 pkt 2 k.p.a.), jak i niewykonalności decyzji z przyczyn prawnych (art. 156 pkt 5 k.p.a.).
Negatywnej weryfikacji podlegały zarzuty naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz 4 w zw. z art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 p.b oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 19 oraz art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust 1 pkt 2 oraz 4 p.b. W ramach tych zarzutów skarżący kasacyjnie wywodzą, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji z 5 kwietnia 2011 roku jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K.. Decyzja z 5 kwietnia 2011 roku, została wydana na podstawie art. 29 ust. 3 u.p.w., zgodnie z właściwością, przez Prezydenta Miasta K.. Stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, którym wobec prezydenta miasta, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a., jest samorządowe kolegium odwoławcze.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości kwestionowany skargą kasacyjną wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu
w Krakowie. W ponownym procesie kontroli decyzji SKO z 15 lipca 2021 r. Sąd pierwszej instancji uwzględni oceny prawne sformułowane w części zważającej niniejszego uzasadnienia.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203
pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.