III OSK 1282/23

III OSK 1282/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski
Tadeusz Kiełkowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
II SA/Lu 679/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-02-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1592
art. 14 ust. 1, ust. 8
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 679/22 w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 25 lipca 2022 r., nr SKO.519/22 w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 679/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę W.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 25 lipca 2022 r., nr SKO.519/22 utrzymującą w mocy decyzję Starosty Hrubieszowskiego (dalej: Starosta, organ I instancji) z 25 stycznia 2022 r., znak: ZNŚ.6233.8.2020 w sprawie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego decyzją z 29 kwietnia 2016 r., znak: RL0.6233.22.2015.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się W.L. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania polegające na:
a. naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a które polegało na braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku podjęcia niezbędnych czynności koniecznych do załatwienia sprawy w oparciu o zasady praworządności, mając na względzie ochronę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nadto polegającą na niewyczerpującym rozważeniu zebranego materiału dowodowego;
b. niezastosowaniu art 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której decyzja została wydana przez organ z naruszeniem art. 6, 7, 7a, 8, k.p.a. zw. z art. 154 § 1 i § 2 k.p.a., wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem podnoszone przez skarżącego okoliczności (na które również zwracał uwagę WSA w Lublinie na str. 10 i n. uzasadnienia skarżonego wyroku), wskazujące, że wydanie decyzji odmawiającej skarżącemu zmiany pozwolenia na zbieranie odpadów nastąpiło w oparciu o wadliwie przeprowadzone postępowanie administracyjne w sposób skutkujący naruszeniem słusznego interesu społecznego oraz interesu strony zostały pominięte przez Sąd I instancji, a w konsekwencji pominięcie przez Sąd I instancji, że na skutek odwołania skarżącego od decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów, Starosta winien był dokonać samokontroli decyzji administracyjnej z 16 listopada 2020 r. znak ZNŚ.6233.8.2020 dotyczącej odmowy zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów wydanej w związku z treścią art. 14 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, a czego organ nie dokonał i wydał decyzję o cofnięciu zezwolenia na zabieranie odpadów w oparciu o wcześniejszą - obarczoną wadą prawną decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów.
Skarżący kasacyjnie powołując art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił również zaskarżonemu wyrokowi:
a. naruszenie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, że uchybienia stwierdzone podczas kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska mogły zagrażać życiu i zdrowiu ludzi lub środowisku, podczas gdy protokół pokontrolny WIOŚ wskazuje w sposób lakoniczny stwierdzone uchybienia, bez wskazania przepisów, które rzekome uchybienia miałyby naruszać, nadto nie stwierdzono w toku postępowania, aby WIOŚ nałożył na skarżącego pokontrolnie karę za rzekomo stwierdzone uchybienia, a co doprowadziło organ do błędnego uznania, że zasadnym jest wydanie decyzji o cofnięciu zgody na zbieranie odpadów, z uwagi na uprzednio wydaną decyzję w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów;
b. naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, tj. pominięcie przez organ, że decyzja, którą organ odmówił zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów została wydana z naruszeniem prawa, a co za tym idzie nie mogła stanowić automatycznie podstawy faktycznej i prawnej do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na zabieranie odpadów i w tym zakresie zaniechania przez organ autokontroli wydawanych aktów administracyjnych, a co skutkowało bezpodstawnym wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia na zbieranie odpadów skarżącemu;
c. naruszenie art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach poprzez dokonanie niewłaściwej i rozszerzającej interpretacji tego przepisu polegającej na uznaniu, iż w przypadku wydania negatywnego postanowienia WIOŚ organ administracji jest zobowiązany do odmowy zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, podczas gdy taka sytuacja jest możliwa wyłącznie, gdy stwierdzone naruszenia mogłyby skutkować powstaniem zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi lub środowiska, a te okoliczności w toku postępowania dotyczącego wydania decyzji o zmianie zezwolenia na zbieranie odpadów nie zostały dowodowo przez organ wykazane.
Ponadto skarżący zarzucił wyrokowi WSA naruszenie art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a co skutkowało pominięciem przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja w swej istocie narusza konstytucyjne prawo skarżącego do swobody prowadzenia działalności gospodarczej, która może być ograniczona wyłącznie na podstawie ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny, podczas gdy skarżona decyzja została wydana na skutek wadliwego postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem przez Starostę wadliwej decyzji o odmowie udzielania zgody na zmianę decyzji o pozwoleniu na zbieranie odpadów, bowiem z naruszeniem ustawy o odpadach, a dokładnie "art. 46 ust. 1 pkt , 47 ust. 1, 41a ust. 4a tej ustawy".
Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Uzasadniając sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że z jednoznacznych okoliczności sprawy potwierdzonych zgromadzonymi w aktach sprawy dokumentami wynika, że decyzja Starosty odmawiająca zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów została wydana z naruszeniem szeregu przepisów, przede wszystkim art. 46 ust. 1 oraz 47 ust. 1 ustawy o odpadach, nadto naruszono przepisy procesowe, pomimo zaś podnoszenia przez skarżącego tych zarzutów w odwołaniach od skarżonej decyzji, Starosta nie dokonał autokontroli decyzji pierwotnej (odmawiającej zmiany zezwolenia), pomimo, iż przemawiał za tym nie tylko słuszny interes strony, ale także interes społeczny. W konsekwencji organ naruszył zasadę praworządności, zasadę prawdy obiektywnej, oraz w sposób niewyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, przekraczając tym samym swobodną ocenę dowodów, a uchybienia te nie zostały właściwie rozpoznane przez WSA w Lublinie.
Następnie podniesiono, że w ocenie skarżącego skarżona decyzja będąca przedmiotem oceny przez WSA, została wydana z naruszeniem art 6, 7, 7a, 8 k.p.a. w zw. z art. 154 § 1 i § 2 k.p.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro sam skarżący składając kolejne odwołania od decyzji dotyczącej cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów, wskazywał organowi wydającemu decyzję na szereg nieprawidłowości procesu jej wydawania, organ pierwszej instancji winien był dokonać zmiany decyzji pierwotnej dotyczącej odmowy zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów (w ramach autokontroli), kierując się słusznym interesem strony i interesem społecznym, czego nie dokonał, kontynuując dalszą procedurę wynikającą z art. 14 ust. pkt 8 ustawy o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592), w sposób jaskrawy naruszając zasady określone w art 6, 7, 7a, 8 k.p.a. oraz konstytucyjne prawo skarżącego do swobody prowadzenia działalności gospodarczej. WSA w uzasadnieniu skarżonego wyroku zwracał uwagę (str. 10 i n. uzasadnienia) na budzące wątpliwości przyjęcie przez Starostę jako podstawy decyzji w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia art. 41a ust. 4a ustawy o odpadach. W zakresie tych uwag WSA nie odniósł się jednak do ewentualnej możliwości, a w ocenie skarżącego konieczności zmiany przez Starostę decyzji o odmowie zmiany zezwolenia.
Skarżący kasacyjnie zauważył, że organ administracji wskazując jako przyczynę odmowy zmiany zezwolenia uchybienia wskazane w protokole WIOŚ winien był w sposób bezsprzeczny wykazać, że uchybienia te skutkują zagrożeniem dla zdrowia i życia ludzi lub środowiska. Pomimo możliwości, a nawet potrzeby skorzystania w takiej sytuacji z opinii biegłych, Starosta poprzestał jedynie na powieleniu lakonicznych wniosków protokołu pokontrolnego WIOŚ oraz postanowienia WIOŚ z 27 lipca 2020 r. znak: DZ. DI.760.1.32.2020.TL. Co istotne w w/w dokumentach WIOŚ, poza stwierdzeniem rzekomych uchybień, nie wskazał jakie przepisy tymi uchybieniami zostały przez skarżącego naruszone.
Skarżący podkreślił, że na skutek przedmiotowej kontroli, pomimo zdiagnozowanych uchybień, nie został ukarany żadną karą, a jest to okoliczność, która także powinna zasugerować organowi podjęcie dodatkowych czynności wyjaśniających, pozwalających ustalić, czy rzeczywiście stwierdzone uchybienia stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego oraz środowiska, czy jednak są to na tyle nieistotne uchybienia, które uzasadniałyby dokonanie zmiany zezwolenia mając na względzie treść art. 41a ust. 4a ustawy o odpadach.
Konkludując podkreślono, że wskazane uchybienia skutkujące de facto wydaniem dwóch wadliwych decyzji administracyjnych w sposób jaskrawy naruszają konstytucyjne prawo skarżącego do prowadzenia działalności gospodarczej, które mogłoby być ograniczone wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty Hrubieszowskiego w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów udzielonego skarżącemu decyzją z 29 kwietnia 2016 r.
Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.; dalej: ustawa nowelizująca) posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji.
Przepis ten nałożył na podmioty dysponujące zezwoleniami na zbieranie odpadów, przetwarzanie odpadów, zbieranie i przetwarzanie odpadów albo wytwarzanie odpadów, obowiązek wystąpienia z wnioskiem o zmianę tych decyzji do właściwego organu, w celu dostosowania ich do obecnie obowiązujących wymagań prawnych.
W przedmiotowej sprawie skarżący, jako posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, złożył wniosek o zmianę posiadanej decyzji.
Jednakże wniosek ten został rozpatrzony negatywnie, bowiem decyzją z 16 listopada 2020 r., znak ZNŚ.6233.8.2020 Starosta Hrubieszowski odmówił skarżącemu zmiany posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów, a decyzja ta stała się ostateczna z dniem 19 grudnia 2020 r.
Wobec powyższego w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 14 ust. 8 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym, jeżeli właściwy organ odmówi zmiany decyzji, o której mowa w ust. 1, na podstawie art. 41a ust. 4a lub art. 46 ust. 1-1f ustawy zmienianej w art. 1, właściwy organ cofa decyzję, o której mowa w ust. 1.
Tymczasem skarżący zarówno w skardze, jak i w skardze kasacyjnej kwestionuje w istocie postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, prowadzone w trybie przepisów ustawy nowelizującej. Postępowanie to zakończyło się jednak ostatecznie ww. decyzją Starosty z 16 listopada 2020 r. odmawiającą skarżącemu zmiany posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów, a decyzja o cofnięciu tego zezwolenia jest wynikającą z przepisów prawa konsekwencją wydania decyzji o odmowie zmiany zezwolenia. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, w ramach obecnie prowadzonego postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów nie istniała możliwość skontrolowania legalności i prawidłowości wydania decyzji o odmowie zmiany pozwolenia na zbieranie odpadów. Już z tego względu argumentacja skargi kasacyjnej nie zasługiwała na uwzględnienie.
Odnosząc się jednak do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów w zakresie powołanych regulacji prawnych, w pierwszej kolejności wskazać należy, że w ramach prowadzonego postępowania organy nie stosowały przepisu art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699; dalej: ustawa o odpadach). Materialnoprawną podstawę cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów stanowił art. 14 ust. 8 ustawy nowelizującej, a nie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach. Obie regulacje dotyczą wprawdzie tej samej instytucji – cofnięcia zezwolenia – opierają się jednak na odmiennych przesłankach i funkcjonują w różnych trybach postępowania. Art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach dotyczy sytuacji, w której posiadacz odpadów narusza przepisy, warunki zezwolenia lub wymagania ochrony przeciwpożarowej – wówczas organ wzywa go do usunięcia nieprawidłowości, co może doprowadzić do cofnięcia zezwolenia. Natomiast art. 14 ust. 8 ustawy nowelizującej przewiduje cofnięcie decyzji udzielającej zezwolenia w następstwie odmowy jej zmiany w toku dostosowywania zezwoleń do nowych wymogów ustawowych. Regulacja ta nie przewiduje obowiązku organu wezwania podmiotu do zaniechania naruszeń i usunięcia nieprawidłowości, a jedyną przesłanką jej zastosowania jest wydanie przez organ decyzji odmawiającej zmiany decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach niewątpliwie kwestionuje prawidłowość decyzji odmawiającej zmiany posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów, co jednak – jak już wskazywano – nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.
Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie art. 14 ust. 8 ustawy nowelizującej i ten przepis stanowił wyłączną podstawę cofnięcia zezwolenia. Przewołanie przez organ art. 47 ust. 2-5 ustawy o odpadach miało jedynie charakter pomocniczy i służyło określeniu formy i skutków decyzji, nie stanowiło jednak podstawy materialnej wydanego rozstrzygnięcia. W ustawie nowelizującej nie zawarto bowiem odrębnych uregulowań służących dookreśleniu treści decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów.
Formułując zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach autor skargi kasacyjnej po raz kolejny powołuje okoliczności związane z wydaniem decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów wskazując, że organ niezasadnie przyjął, iż uchybienia stwierdzone podczas kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska mogły zagrażać życiu i zdrowiu ludzi lub środowisku. Okoliczności te, z przyczyn już wskazanych, nie mogły stanowić przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu. Jedynie na marginesie można dodać, że skoro podstawą decyzji odmawiającej zmiany posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów był art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, to organy w niniejszym postępowaniu prawidłowo zastosowały regulację zawartą w art. 14 ust. 8 ustawy nowelizującej.
Również sformułowany zarzut dotyczący naruszenia art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach poprzez dokonanie niewłaściwej i rozszerzającej interpretacji tego przepisu opiera się na założeniu wadliwości decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wątpliwości w tym zakresie nie mogły doprowadzić do wzruszenia ostatecznej decyzji z 16 listopada 2020 r. o odmowie zmiany posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów.
Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i podlega reglamentacji w obszarach wymagających szczególnego nadzoru, takich jak gospodarowanie odpadami. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, cofnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów nie stanowiło arbitralnej ingerencji w wolność działalności gospodarczej, lecz było następstwem zastosowania regulacji ustawowych, które w myśl art. 22 Konstytucji RP, mogą wprowadzać ograniczenia tej wolności ze względu na ważny interes publiczny. Ingerencja organu wynikała wprost z art. 14 ust. 8 ustawy nowelizującej i była związana z realizacją ustawowych wymogów służących ochronie środowiska.
Pozbawione usprawiedliwionych podstaw były również oba zarzuty sformułowane jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uzasadniając te zarzuty autor skargi kasacyjnej kolejny raz kwestionuje prawidłowość decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, argumentacja ta nie podlega zatem ocenie w ramach prowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej.
Niezależnie jednak od powyższego, zgodzić się należy z Sądem I instancji, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym cofnięcia bez odszkodowania zezwolenia na zbieranie odpadów, organ administracji dokonał właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a ustalenia faktyczne poczynione przez organ znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym materiale dowodowym. Materiał ten był wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów.
Powyższe wywody przesądzają o niezasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów. W konsekwencji, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.