III OSK 1281/21

III OSK 1281/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak
Tamara Dziełakowska /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 644/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-01-14
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2460
art. 9 ust. 1, 2 i 3
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 644/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 21 lutego 2018 r. nr DHRT.WIT.0143.5.2017.38 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 14 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 644/18) oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z 21 lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 17 lipca 2017 r. [...] S.A. złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej m.in. poprzez przekazanie informacji w sprawie warunków zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej przekazanych Prezesowi UKE w 2017 r. przez przedsiębiorców telekomunikacyjnych, innych niż [...] . Pismem z 1 sierpnia 2017 r. Spółka uzupełniła wniosek wskazując, że dotyczył on również ofert zastrzeżonych jako tajemnice przedsiębiorstwa przez poszczególnych przedsiębiorców telekomunikacyjnych.
Decyzją z 3 listopada 2017 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 zdanie pierwszej ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764) w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1907 ze zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a. odmówił udostępnienia żądanych przez stronę informacji w zakresie, w jakim wniosek dotyczył udostępnienia informacji, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstw: [...] S.A. w W. i [...] S.A. w G.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła [...] S.A.
Decyzją z 21 lutego 2018 r. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 141, art. 144 i art. 31 § 2 in fine K.p.a. w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu żądane informacje stanowią informację publiczną, która zgodnie z art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa. Tajemnicę tę należy utożsamiać z tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Jak wyjaśnił następnie organ żądane informacje zawierają dane dotyczące przedsiębiorstwa prowadzonego przez [...] i [...], które są ściśle związane z prowadzoną przez te podmioty działalnością gospodarczą i mają dla nich niewątpliwą wartość gospodarczą w zakresie informacji finansowych, technologicznych i organizacyjnych przedsiębiorstw, związanych z charakterystyką sieci, ich strukturą oraz kosztami, jakie operatorzy ci przedstawili Prezesowi UKE. Nadto, informacje, o których udostępnienie zwróciła się Spółka, dotyczą nie tylko wysokości przewidzianych przez [...] i [...] stawek, ale również informacji o technicznych i organizacyjnych aspektach prowadzonej przez nich działalności. Informacje te przedstawiają strukturę sieci [...] i [...], sposoby komunikacji z kontrahentami, warunki rozliczeń oraz opracowane przez [...] i [...] procedury, w tym terminy usuwania awarii i prac planowych. Przypuszczenie skarżącej, że opracowując swoje warunki dostępu ww. podmioty mogły wzorować się na ofercie przygotowanej i udostępnianej przez [...] S.A., w żaden sposób nie czyni nieaktualnym argumentu, że opracowanie przez [...] i [...] przedłożonych informacji (nawet wzorowanych na informacjach przygotowanych przez Spółkę) wymagało od [...] i [...] pewnego nakładu środków i pracy. Co więcej, dane stanowiące schemat procesów i procedur, obowiązujących w [...] oraz [...] stanowią informacje, które mogą umożliwić innym operatorom pozyskanie w sposób bezkosztowy informacji, umożliwiających im podjęcie decyzji biznesowych nakierowanych na pozyskanie przychodów. Przedsiębiorca telekomunikacyjny dąży bowiem do optymalizacji swych korzyści poprzez minimalizację kosztów działalności. W tym celu wprowadzane są rozwiązania efektywnościowe, których zastosowanie wymaga specjalistycznej wiedzy, przeprowadzenia testów, analiz i modeli pozwalających na stworzenie procesów obsługi zamówień w sposób efektywny. Bez znaczenia pozostaje przy tym pozycja skarżącej jako najbardziej doświadczonego operatora z najbardziej rozbudowanymi zasadami i procedurami. W ocenie organu, informacje przekazane przez [...] i [...] mogą mieć znaczenie oraz wartość gospodarczą, a ich wykorzystanie może dać możliwość redukcji kosztów wnioskującej Spółce. Spełniają zatem pierwszą przesłankę z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
Odnosząc się do drugiej z przesłanek z art. 11 ust. 4 (żądane dane nie są ujawnione do wiadomości publicznej), organ zauważył, że w świetle art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, [...] nie wystąpiła do [...] i [...] z wnioskiem o wszczęcie negocjacji w sprawie zawarcia umowy o dostępie, a informacje stanowiące przedmiot niniejszego postępowania nie zostały przekazane Spółce w toku takich negocjacji. Zgodnie zatem z art. 192 ust. 1 pkt 5 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 18 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, informacje te nie mogą podlegać ujawnieniu.
Odnosząc się do trzeciej przesłanki uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, tj. podjęcia przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności nieudostępnionych informacji, organ wskazał, że złożone dokumenty opatrzone zostały klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa".
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A., zarzucając jej naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie, że w sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek skarżącej z 17 lipca 2017 r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej i organ ten jest w posiadaniu wnioskowanej informacji. Istotą sporu jest natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w sprawie warunków zapewnienia dostępu do infrastruktury technicznej z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa [...] S.A. i [...] S.A. Informacja ta została przekazana Prezesowi UKE w ramach realizacji jego ustawowych zadań wynikających z art. 57 Prawa pocztowego i posiada przymiot informacji publicznej.
Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Z treści art. 11 ust. 4 ww. ustawy wynika, że aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa musi mieć też obiektywnie ocenioną wartość gospodarczą, aczkolwiek wartość ta nie musi być znacząca. Może być też aktualna lub potencjalna.
Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.
Wskazując następnie na art. 9 ust.1 - 3 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że stanowi on implementację art. 5 ust. 1 i 3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. U.UE-sp.13-29-349 ze zm.), zwalnia przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, pragnącego zachować poufność określonych informacji lub dokumentów przekazywanych Prezesowi UKE, z konieczności wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w ww. art. 11 ust. 4. Powyższe zastrzeżenie zobowiązany jest uwzględnić Prezes UKE zarówno przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów, jak i podczas udzielenia dostępu do informacji publicznej, zaś dokonane zastrzeżenie może być uchylone przez Prezesa UKE na podstawie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.
Jak zauważył Sąd pierwszej instancji, w niniejszej sprawie takie zwolnienie nie nastąpiło, a stanowisko organu jednoznacznie wskazuje na wolę uszanowania dokonanego zastrzeżenia. Tym samym zastrzeżenie tajemnicy przedsiębiorstwa dokonane przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne w odniesieniu do informacji lub dokumentów przekazywanych Prezesowi UKE stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Wbrew zarzutom skargi nie zwalnia organu od obowiązku przestrzegania zastrzeżenia dokonanego przez ww. przedsiębiorców treść art. 17-19 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, który dotyczy postępowania negocjacyjnego, mającego charakter prywatnoprawny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] S.A. w Warszawie, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z 151 P.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego poprzez uznanie za prawidłowe wydanie przez Prezesa UKE decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej zastrzeżonej klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa (i) z pominięciem przeprowadzenia przez Regulatora obligatoryjnego odrębnego postępowania administracyjnego w trybie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w przedmiocie weryfikacji zasadności uchylenia klauzuli tajemnicy przedsiębiorstwa oraz (ii) w sytuacji braku stwierdzenia przez Regulatora przesłanek przemawiających przeciwko uchyleniu klauzuli w kontekście kryterium "niezbędności", podczas gdy dopiero rozstrzygnięcie dostarczające rzeczonych przesłanek dawałoby podstawę do odmowy udostępnienia informacji w przypadku złożenia wniosku o takie udostępnienie;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że w okolicznościach sprawy spełnione były przesłanki uzasadniające ochronę przed udostępnieniem informacji publicznych zastrzeżonych klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, co implikuje niedostrzeżenie przekroczenia przez Prezesa UKE granic uznania administracyjnego, gdzie wspomniane przekroczenie polegało na niedochowaniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej;
3. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z (i) art. 9 ust. 1,2 i 3 Pt, (ii) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz (iii) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuwzględnienie z urzędu, że złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zastrzeżonej klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa rodzi po stronie Prezesa UKE obowiązek weryfikacji zasadności uchylenia klauzuli z uwagi na przesłankę "niezbędności", gdy tymczasem Prezes UKE odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji z pominięciem dokonania rzeczonej weryfikacji, powołując się na ochronę przed udostępnieniem wynikającą z zastrzeżonej klauzuli.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie skarżonych decyzji w całości albo o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania do WSA, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 29 czerwca 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, zauważyć na wstępie należy, że podstawowe zagadnienie ujawnione na tle niniejszej sprawy dotyczyło możliwości zastosowania w sprawie procedury opisanej w art. 9 Prawa telekomunikacyjnego dotyczącej kontroli Prezesa UKE zastrzegania przez przedsiębiorcę informacji lub dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa.
Analizując tę kwestię, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego: "Przedsiębiorca telekomunikacyjny może zastrzec informacje, dokumenty lub ich części zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, dostarczane na żądanie Prezesa UKE lub na podstawie przepisów ustawy". "Prezes UKE może uchylić zastrzeżenie w drodze decyzji, jeżeli uzna, że dane te są niezbędne" (ust. 2). "Zastrzeżenie uwzględnia się przy ogłaszaniu informacji lub dokumentów oraz zapewnianiu dostępu do informacji publicznej" (ust. 3).
Zdaniem strony skarżącej w świetle powyższej regulacji złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wywoływało po stronie organu obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie uchylenia nadanej przez przedsiębiorcę klauzuli tajemnicy przedsiębiorstwa. Z tak sformułowaną argumentacją nie sposób się jednak zgodzić z następujących powodów.
Art. 9 Prawa telekomunikacyjnego zawiera uprawnienie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do zastrzeżenia informacji, dokumentów lub ich części zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. Zastrzeżenie dokonane przez przedsiębiorcę poddane zostało kontroli Prezesa UKE, któremu przyznano uprawnienie do uchylenia powyższego zastrzeżenia w drodze decyzji, w przypadku uznania, że dane te są mu niezbędne. Przedsiębiorcy w trakcie postępowania mającego na celu wydanie owej decyzji przysługują wszystkie uprawnienia przyznane stronie postępowania administracyjnego, jednakże jest on jedyną stroną tego postępowania, które dotyczy tylko i wyłącznie ochrony jego interesu prawnego. Tym samym osoby trzecie nie mogą skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, którego ocena co do konieczności jego przeprowadzenia została powierzona organowi. Postępowanie w trybie art. 9 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wszczynane jest jedynie z urzędu i nie jest ono częścią postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej. Oznacza to, że złożenie takiego wniosku – wbrew twierdzeniom – nie implikuje po stronie organu obowiązku jego przeprowadzenia i oceny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające ochronę przed udostępnieniem informacji publicznych zastrzeżonych klauzulą. Z mocy art. 9 ust. 3 organ pozostaje związany tym zastrzeżeniem przy zapewnieniu dostępu do informacji publicznej, tak długo dopóki nie uzna w drodze decyzji administracyjnej, że dane te są niezbędne i uchyli zgłoszone przez przedsiębiorcę zastrzeżenie. Stanowi ono również podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Z tego też względu przedstawione w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty, opisane powyżej szczegółowo w punktach 1 – 3 okazały się być niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.