III OSK 1280/22

III OSK 1280/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Wojciech Jakimowicz
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3099/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-12-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Wa 3099/21 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 lipca 2021 r. nr BPRM.ZŚS.270.50.2021(10) w przedmiocie renty socjalnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Wa 3099/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z 9 lipca 2021 r. w przedmiocie renty specjalnej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że zaskarżoną decyzją Prezes RM utrzymał w mocy własną decyzję z 24 maja 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca umotywowała swój wniosek o przyznanie renty specjalnej trudną sytuacją życiową. Podała, że w 1978 r., kiedy mieszkała i pracowała w dawnej [...], urodziła córkę, a w trakcie porodu przy pomocy kleszczy doszło do uszkodzenia główki dziecka. Skarżąca podała, że jej córka jest osobą niepełnosprawną od urodzenia. Poinformowała także, że posiada około jedenastoletni staż pracy i otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1064 zł, co nie wystarcza na pokrycie podstawowych potrzeb rodziny. Organ wskazał, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką, która posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Łączny dochód dwuosobowej rodziny wynosi 2848,44 zł i składa się na niego świadczenie emerytalne w wysokości 1066,30 zł, renta socjalna - 1066,30 zł, świadczenie uzupełniające - 500 zł, zasiłek pielęgnacyjny - 215,84 zł. Wnioskodawczyni poinformowała, że miesięcznie ponosi stałe opłaty mieszkaniowe w kwocie 800 zł, leki - ok. 120 zł, paliwo - ok. 120 zł - 150 zł. Podała, że jej córka wymaga pomocy w zakresie zaspakajania codziennych potrzeb bytowych. Obie pozostają także w stałym leczeniu. Podano, że skarżąca nie korzysta ze świadczeń pomocy społecznej ani ze świadczeń rodzinnych z MOPS. Organ wskazał, że zgromadzone dokumenty oraz dodatkowe wyjaśnienia skarżącej nie dowodzą istnienia szczególnego przypadku, dającego podstawę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podano, że skarżąca nie wykazała, aby wyróżniała się z grona innych aktywnych zawodowo osób, zaś sumienne wykonywanie obowiązków zawodowych nie charakteryzuje się wymaganą w postępowaniach o świadczenia specjalne cechą wybitności i jednostkowości. Organ stwierdził, że nie została spełniona także druga przesłanka w postaci szczególnego zdarzenia losowego, charakteryzującego się elementem wyjątkowości w skali kraju. Podano, że zarówno niepełnosprawność córki, która powstała - zdaniem skarżącej - wskutek niewykonania cesarskiego cięcia, jak też trudna sytuacja zdrowotna i materialna, nie posiada elementu wyjątkowości i nie może zostać zakwalifikowana do zdarzeń nadzwyczajnych. Podkreślono przy tym, że świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa RM nie stanowią odszkodowania, zadośćuczynienia, bądź rekompensaty za doznane krzywdy czy cierpienia, zaś nieprawidłowości w leczeniu mogły być ewentualną przesłanką do wytoczenia powództwa odszkodowawczego na drodze cywilnej. Wyjaśniono także, że świadczenia specjalne nie mają charakteru socjalnego, zaś Prezes RM nie jest predestynowany ani uprawniony do przyznawania świadczeń osobom znajdującym się w trudnym położeniu.
W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, gdyż w jej ocenie okoliczności przywołane we wniosku do organu stanowią sytuację nadzwyczajną.
W odpowiedzi na skargę Prezes RM wniósł o jej oddalenie.
WSA oddalając skargę podał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291 ze zm., dalej jako: u.e.i.r.). Wskazano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od lat ugruntowany jest pogląd, że unormowanie zawarte w powyższym przepisie ma charakter wyjątkowy. Ponadto jego brzmienie wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego, co orzecznictwo sądowe łączy z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, ale nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Wskazano, że w stanie faktycznym sprawy WSA nie miał podstaw do podważenia stanowiska organu, gdyż podniesiona przez skarżącą okoliczność okaleczenia dziecka przy porodzie nie stanowi podstawy do przyznania świadczenia specjalnego. Skarżąca nie wykazała, że ma wybitne indywidualne także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, zaś sumienne wykonywanie obowiązków zawodowych nie stanowi o wybitnych zasługach. Podkreślono przy tym, że świadczenia specjalne nie mogą stanowić odszkodowania, czy zadośćuczynienia za doznane krzywdy, czy cierpienia; nie mają także charakteru świadczenia socjalnego.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiodła A.A., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 82 ust. 1 u.e.i.r. poprzez błędną wykładnię i niesłuszne niezastosowanie powyższego przepisu, polegające na błędnym uznaniu, jakoby przyznanie świadczenia specjalnego uzależnione jest od jednoczesnego (kumulatywnego) wystąpienia dwóch przesłanek w postaci: szczególnych zasług wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie i szczególnych zdarzeń losowych oraz jego złej sytuacji materialnej i w konsekwencji powyższego wydaniu decyzji odmawiającej skarżącej przyznania tzw. renty specjalnej w wyniku przyjęcia, jakoby sytuacja życiowa skarżącej, jako rzekomo typowa i bynajmniej nie wyróżniająca się szczególną dolegliwością spośród trudnych sytuacji innych rodzin w Polsce, nie usprawiedliwiała przyznania wnioskowanego świadczenia;
przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, poprzez pominięcie udziału w sprawie strony i osoby najbardziej zainteresowanej, B.B.,
art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 75, 77 i 80 k.p.a. polegające na dokonaniu przez sąd administracyjny nieprawidłowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej wyrażającej się w szczególności w zaniechaniu zebrania oraz prawidłowego rozważenia ujawnionych w toku postępowania okoliczności, faktów oraz dowodów i w konsekwencji tego błędnym przyjęciu oraz pobieżnym ustaleniu, jakoby wskazywane przez skarżącą w toku postępowania okoliczności usprawiedliwiające wniosek, nie uzasadniały uznania sytuacji jej oraz jej córki jako nadzwyczajnej, kwalifikowanej nadto jako szczególne zdarzenie losowe, podczas gdy prawidłowa i wszechstronna ocena zebranych dowodów, dotyczących w szczególności stanu zdrowia córki skarżącej, w tym jego przyczyn oraz skutków i następstw w bieżącym funkcjonowaniu skarżącej jak również egzystencji rodziny w ujęciu ogólnym przemawiają za przyznaniem skarżącej renty specjalnej; uznaniu prawidłowości decyzji Prezesa RM wydanej w oparciu o niekompletny oraz wybiórczy materiał dowodowy przy jednoczesnym zaniechaniu zobowiązania organu do zebrania i zgromadzenia istotnych w sprawie dowodów z urzędu oraz scedowaniu tego obowiązku wyłącznie na skarżącą, której sytuacja życiowa oraz stałe i bieżące obowiązki opiekuńczo-wychowawcze nad osobą nieporadną uniemożliwiły dostarczenie organowi dodatkowej dokumentacji, w szczególności dotyczącej stanu zdrowia córki skarżącej, przemawiającej za uwzględnieniem zasadniczego wniosku skarżącej;
art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez jego zastosowanie w niniejszej sprawie i niezasadne oddalenie skargi pomimo, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
art. 145 § 1 pkt. 1 lic. c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. polegające na dokonaniu przez sąd administracyjny nieprawidłowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i w konsekwencji usankcjonowaniu w obrocie prawnym wadliwej decyzji Prezesa RM, wydanej z naruszeniem podstawowych reguł dowodowych oraz istotnych uchybień w wykładni oraz subsumcji norm prawnomaterialnych;
art. 134 § 1 p.p.s.a polegające na ograniczeniu rozpoznania przez WSA skargi na decyzję Prezesa RM z 9 lipca 2021 r. jedynie w granicach podniesionych zarzutów, przy jednoczesnym zaniechaniu dokonania kontroli orzeczenia w zakresie wszechstronnej wykładni oraz subsumpcji norm prawa materialnego oraz ewentualnych innych uchybień procesowych, niewskazanych bezpośrednio w treści skargi;
art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania prawidłowej podstawy prawnej oraz faktycznej zaskarżonego orzeczenia, a w konsekwencji tego zaniechanie logicznego oraz wyczerpującego uzasadnienia skarżącej, dlaczego jej sytuacja, niewątpliwie trudna, ciężka oraz nietuzinkowa w skali kraju (błąd medyczny popełniony na terenie dawnej [...] oraz jego skutki w bieżącej egzystencji na terenie kraju), spotkała się z tak stanowczą dezaprobatą ze strony Sądu oraz uprzednio Prezesa RM.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, wskazując, że koszty te nie zostały dotychczas opłacone ani w całości, ani w części oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sytuacja bytowa skarżącej jest wyjątkowo ciężka, w stopniu uzasadniającym przyznanie świadczenia specjalnego. W ocenie skarżącej kasacyjnie analiza zebranych materiałów winna skutkować przyjęciem, że w wyniku zdarzeń losowych i tym samym okoliczności od niej niezależnych, utraciła ona zdolność do godziwej egzystencji, a jej sytuacji nie sposób zestawiać zbiorczo z przypadkami innych rodzin, które borykają się z określonymi problemami, gdyż jej sprawa powinna być rozpoznana indywidualnie. Wskazano, że przypadek skarżącej jest szczególnie wyjątkowy oraz nadzwyczajny, co wynika z traumatycznego oraz bolesnego dla skarżącej zdarzenia losowego, gdyż na skutek kardynalnego błędu medycznego, popełnionego za granicą szkodę polskiej obywatelki, córka skarżącej doznała trwałego uszkodzenia mózgu oraz całego szeregu innych licznych schorzeń, wskutek czego wymaga 24-godzinnej opieki ze strony skarżącej. Podniesiono, że skarżąca musiała dodatkowo samodzielnie troszczyć się o wychowanie drugiej córki, a ponadto pracować zarobkowo (początkowo poza granicami kraju, a następnie w Polsce), osiągając wymierne sukcesy zarówno na polu zawodowym, jak i wychowawczym. Wskazano, że sądy administracyjne w analogicznych sprawach o przyznanie renty specjalnej częstokroć orzekają co do przypadków błędów medycznych popełnionych za granicą na szkodę małoletnich oraz stopnia oddziaływania tychże błędów na sytuację bytową oraz egzystencjalną rodziny, a następnie wnioskodawcy indywidualnie. Ponadto bazując na dokumentacji przedłożonej jedynie przez skarżącą należy dojść do przekonania, że świadczenie specjalne powinno zostać skarżącej przyznane także ze względów celowych, słusznościach oraz dla zachowania poczucia sprawiedliwości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes RM wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W przypadku, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie jednak zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a ich ocena wymaga łącznego omówienia.
Niezasadny jest zarzut naruszenia art 82 ust. 1 u.e.i.r. Zgodnie z tym przepisem Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko Prezesa RM, że sytuacja, w której znalazła się skarżąca nie jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", uzasadniającym przyznanie jej świadczenia specjalnego.
Należy podkreślić, że unormowanie zawarte w art. 82 ust. 1 u.e.i.r. ma charakter wyjątkowy. Przepis nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w tym trybie i niewątpliwie nakłada to na organ obowiązek wnikliwego rozpatrzenia i oceny każdego wniosku pod kątem występowania okoliczności, mogących uzasadniać przyznanie świadczenia. Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjny utrwalony został pogląd, potwierdzony wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r. (sygn. akt P 38/05), że świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych (por. wyr. NSA z 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1839/07, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05). Należy przy tym wskazać, że przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego sytuacja bytowa wnioskodawcy brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium oceny. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby świadczenia, przyznawane w ramach pomocy społecznej, a to nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu art. 82 ust. 1 u.e.i.r.
W związku z tym przesłanką uzasadniającą przyznanie świadczenia specjalnego, w przypadku wystąpienia szczególnego zdarzenia losowego, jest tylko takie zdarzenie, które ma charakter nadzwyczajny, charakteryzujący się elementem wyjątkowości w skali kraju. Skarżąca kasacyjnej powołała się na okoliczność okaleczenia jej dziecka przy porodzie, co miało miejsce poza granicami kraju, a w konsekwencji - jak podała - pozbawienia jej szansy na rozwój osobisty i zawodowy, a także trudna sytuacja materialna. Jednakże podnoszone okoliczności nie świadczą o nadzwyczajnym zdarzeniu losowym. Niewątpliwie wskazywane zdarzenie było dla niej traumatyczne i bolesne, a jako takie miało dla skarżącej kasacyjnie charakter wyjątkowy, tak jak dla każdego rodzica niepełnosprawnego dziecka. Brak jest jednak okoliczności wskazujących na to, że miało ono charakter zdarzenia nadzwyczajnego, nawet jeśli, co podkreśla skarżąca kasacyjnie, niepełnosprawność córki powstała podczas porodu mającego miejsce poza granicami kraju. Odmienna ocena spowodowałaby odejście od przyjętych zasad przyznawania świadczeń, tj. przyznawania ich w szczególnych, niepowtarzalnych przypadkach, a świadczenie specjalne, przyznawane przez Prezesa RM, utraciłoby swój wyjątkowy charakter i stało się świadczeniem o charakterze niemal powszechnym. Natomiast świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów, jak słusznie wskazał organ, nie mają charakteru socjalnego, a ich przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osób wnoszących o takie świadczenia, nawet w sytuacji, gdy potrzeby te są w pełni uzasadnione. Zabezpieczanie potrzeb socjalno-bytowych znajdujących się w niedostatku osób pozostaje w gestii instytucjonalnej pomocy społecznej. Świadczenia specjalne nie stanowią także formy odszkodowania, zadośćuczynienia bądź rekompensaty za doznane krzywdy i cierpienia. W związku z tym nie jest również zasadne powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie na względy słusznościowe, czy też poczucie sprawiedliwości. Natomiast odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni powołanego przepisu art. 82 ust. 1 u.e.i.r. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że warunkiem przyznania świadczenia specjalnego jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie szczególnych zasług wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie lub szczególnych zdarzeń losowych oraz złej sytuacji materialnej należy wskazać, że ani organ orzekający w sprawie, ani Sąd I instancji nie zakwestionowali trudnej sytuacji życiowej skarżącej. W związku z tym dokonana przez WSA ocena prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia koncentrowała się wokół braku spełnienia przesłanki szczególnego zdarzenia losowego, której spełnienie warunkuje możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia, a ocena ta, z powyższych względów, nie budzi zastrzeżeń.
Niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 75, 77 i 80 k.p.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w zaniechaniu zebrania oraz prawidłowego rozważenia wszystkich okoliczności oraz dowodów, a także wydaniu decyzji w oparciu o niekompletny i wybiórczy materiał dowodowy przy jednoczesnym zaniechaniu organu zebrania istotnych w sprawie dowodów z urzędu. Podkreślić należy, że w sprawie nie jest kwestionowany stan zdrowia córki skarżącej, zaś w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jakim jeszcze zakresie organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe. Ponadto obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Zatem zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie na gruncie k.p.a. postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, jednakże w przypadku wniosku o świadczenie specjalne to obowiązkiem wnioskodawcy jest przedstawić okoliczności uzasadniające wniosek. Wprawdzie organ ma obowiązek podjąć czynności celem zweryfikowania materiału dowodowego przedstawionego przez stronę, a także jego ewentualnego uzupełnienia, ale to strona musi wskazać fakty, których ten materiał dowodowy ma dotyczyć. W niniejszej sprawie skarżąca nie wskazała, jakich innych jeszcze okoliczności, potwierdzających jej uprawnienie do uzyskania renty specjalnej, miałoby dotyczyć postępowanie dowodowe. Organ administracji w sposób szczegółowy zaś przeanalizował stan faktyczny sprawy i odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do okoliczności mających znaczenie w niniejszej sprawie. W tej sytuacji nie można zarzucić, że doszło do naruszenia zasad wynikających z art. 75, 77 i 80 k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zarzut naruszenia tego przepisu może być zatem usprawiedliwiony, gdy Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1580/11), albo też w przypadku, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por.: wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 1151/11; wyrok NSA z 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1234/12; wyrok NSA z 28 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2395/10). Przy czym pokreślić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14), czy też prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09). Zatem Sąd I instancji miał obowiązek orzekania w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 82 ust. 1 u.e.i.r. i granic tych nie przekroczył. Wbrew także twierdzeniom skarżącej kasacyjnie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wykładni prawa, a także przeprowadzonego przez organ postępowania. Natomiast skarżąca kasacyjnie nie wyjaśniła, na czym opiera swoje twierdzenie, że WSA zaniechał kontroli innych uchybień procesowych niewskazanych w skardze, a w związku z tym nie sposób się odnieść do tak sformułowanego zarzutu.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego skarżąca kasacyjnie upatruje w zaniechaniu wskazania prawidłowej podstawy prawnej oraz faktycznej zaskarżonego orzeczenia, a także logicznego oraz wyczerpującego uzasadnienia. Wyjaśnić należy, że w powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się w związku z tym, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. aktllFPS 8/09, wyroki NSA: z 19 lutego 2019 r" sygn. akt II GSK 5379/16; z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Przy czym naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby można było uznać, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, wyrok NSA z 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I GSK 111/16). Także okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05). Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie wynika, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę swojego orzeczenia, a jego treść pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. W związku z tym zarzut naruszenia powołanego przepisu nie okazał się skuteczny.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie udziału w sprawie córki skarżącej kasacyjnie. Jak wskazała sama skarżąca kasacyjnie zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98). Nie ulega zatem wątpliwości, że interes prawny w przedmiotowym postępowaniu ma skarżąca kasacyjnie jako osoba ubiegająca się o świadczenie specjalne. Natomiast jej córka może się legitymować wyłącznie interesem faktycznym, jako osoba zainteresowana rozstrzygnięciem na korzyść skarżącej kasacyjnie, co nie uprawnia jej do wzięcia udziału w postępowaniu w charakterze strony.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi należy zauważyć, że powołane przepisy określają kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że tego rodzaju przepisy, mające charakter ogólny (blankietowy), nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. W związku z tym zarzut skargi kasacyjnej nie może ograniczać się do wskazania naruszenia tego przepisu bez powiązania go z zarzutem naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (por. wyroki NSA z: 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, 4 marca 2015 r. sygn. aktll GSK 78/14, z 28 czerwca 2017 r., I OSK 887/16 oraz wyroki z 17 kwietnia 2015 r" II OSK 2483/14, z 7 maja 2014 r" I OSK 2595/13, z 30 stycznia 2009 r., II OSK 931/08). Dla skutecznego podważenia stanowiska Sądu I instancji należało zatem powiązać zarzut naruszenia przepisu kompetencyjnego z przepisami, których naruszenie świadczy o błędnym oddaleniu skargi, czego skarżąca kasacyjnie nie wykazała.
Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie może się odnieść do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lic. c p.p.s.a w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., które miałoby polegać na dokonaniu przez sąd administracyjny nieprawidłowej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej. Art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Nie sposób zatem ustalić, na czym miałoby polegać naruszenie przepisu nakazującego umorzenie postępowania w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji, skoro ani z akt sprawy, ani tym bardziej ze skargi kasacyjnej nie wynika, aby postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe.
Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
Mając na uwadze sytuację materialną skarżącej NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącej na rzecz organu uznając, że zachodzi tu szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 207 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł także o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 - 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.