III OSK 128/24

III OSK 128/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1629/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-06
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, 207 par 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (obecnie z siedzibą w [...]) oraz Ministra Edukacji i Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1629/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (obecnie z siedzibą w [...]) na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 5 kwietnia 2023 r. nr DKO-WOKO.4028.7.2022.MT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego pomiędzy stronami w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1629/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (obecnie z siedzibą w [...] – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej jako "Stowarzyszenie") na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki (dalej jako "Minister") z dnia 5 kwietnia 2023 r. znak DKO-WOKO.4028.7.2022.MT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego:
- uchylił zaskarżone postanowienie (punkt pierwszy sentencji wyroku);
- zasądził od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Stowarzyszenia 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt drugi sentencji wyroku).
U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna:
Pismem z dnia 3 maja 2022 r. Stowarzyszenie złożyło do [...] Kuratora Oświaty (dalej jako "Kurator Oświaty") wniosek o wszczęcie postępowania domagając się:
1) przeprowadzenia w ramach sprawowanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), dalej jako "p.o.", nadzoru pedagogicznego kontroli legalności Statutu [...] im. [...] w [...] (dalej jako "Statut");
2) wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia sprzecznych z prawem postanowień Statutu;
3) dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, o którym mowa w pkt 2;
4) wydania Dyrektorowi Szkoły zaleceń co do dostosowania Statutu do wymogów prawa – w zakresie wynikłym z przeprowadzonej kontroli, o której mowa w pkt 1.
Postanowieniem z dnia 25 maja 2022 r. znak NP.1410.123.2022.DB Kurator Oświaty odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia na podstawie art. 114 p.o. wskazanych postanowień Statutu ww. Szkoły z powodu ich sprzeczności z prawem.
W uzasadnieniu wydanego postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że postanowienie § 43 ust. 1 pkt 13 Statutu (opuszczanie terenu szkoły przez ucznia pełnoletniego) nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa. Z art. 68 ust. 1 pkt 3 i pkt 6 p.o., art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1166 ze zm.) nie wynika, by obowiązek sprawowania opieki nad uczniami i pełnienia nad nimi nadzoru kończył się z uzyskaniem przez nich pełnoletności. Do obowiązków dyrektora oraz nauczycieli należy zapewnienie bezpieczeństwa uczniom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę od momentu rozpoczęcia do zakończenia zajęć i to oni ponoszą za nich odpowiedzialność. Z kolei postanowienie § 43 ust. 1 pkt 16 Statutu (odpowiedzialność materialna rodziców ucznia) nie stoi w sprzeczności z przepisami prawa, jednak wymaga doprecyzowania. Uczniowie uczęszczający do ww. Szkoły, którzy ukończyli 13 lat, lecz jednocześnie nie są pełnoletni (nie ukończyli lat osiemnastu), zgodnie z art. 15 Kodeksu cywilnego posiadają ograniczoną zdolność do czynności prawnych, tzw. zdolność deliktową. Oznacza to, że mogą oni odpowiadać za szkodę na zasadzie winy. Z kolei uczniowie pełnoletni, zgodnie z art. 415 tej ustawy, sami ponoszą odpowiedzialność za wyrządzone szkody. W związku z powyższym, Szkoła winna doprecyzować § 43 ust. 1 pkt 16 Statutu, uwzględniając wiek uczniów i ich zdolności do czynności prawnych. Organ pierwszej instancji wskazał również, że gdyby podjęte na podstawie art. 55 p.o. czynności z zakresu nadzoru pedagogicznego nie doprowadziły do zmiany postanowienia wskazanego w § 43 ust. 1 pkt 16 Statutu rozważy wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 114 p.o. Na obecnym etapie byłoby to jednak przedwczesne i niezgodne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Stowarzyszenie, wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Opisanym na wstępie postanowieniem Minister uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji.
Minister wskazał, że zgodnie z art. 114 p.o. kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektorowi specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Tym samym możliwość kontroli treści statutu szkoły przysługuje tylko kuratorowi oświaty (dyrektorowi specjalistycznej jednostki nadzoru w przypadku szkół i placówek artystycznych). Wskazując na powyższe Minister uznał, że wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły następuje zawsze z urzędu, a zatem skierowane w sprawie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego nie obligowało Kuratora Oświaty do wykonania tego żądania, ponieważ art. 114 p.o. nie przewiduje wszczęcia postępowania na wniosek. Skoro zaś Kuratorowi Oświaty jako organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny nad szkołą zostały przypisane kompetencje do wszczęcia czynności związanych z kontrolą statutu szkoły, w tym postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem decyzji, to nie mógł sobie samemu odmówić wszczęcia postępowania. Kurator podjął natomiast w sprawie inne czynności w trybie nadzoru pedagogicznego, działając na podstawie art. 55 ust. 4 p.o., polegające na wydaniu zaleceń Dyrektorowi [...] oraz wskazaniu terminu ich realizacji. Minister podkreślił, że statut szkoły stanowi prawo wewnętrzne (zakładowe) i nie jest źródłem powszechnie obowiązujących norm prawa. Wniosek osoby trzeciej nie wszczyna automatycznie postępowania w tej sprawie i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przed kuratorem oświaty. Wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (placówki) publicznej następuje zawsze z urzędu, a przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być jedynie decyzja wydana w wyniku wszczętego z urzędu przez kuratora oświaty na podstawie art. 114 p.o. postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły. Skargę na tę decyzję może wnieść strona, którą jest organ, który statut nadał lub uchwalił. Ten ograniczony w zakresie podstaw wszczęcia, stron postępowania oraz kontroli sądowej tryb postępowania (zgodność z prawem treści statutu) wynika z faktu, że statut szkoły stanowi prawo wewnętrzne (zakładowe), który – choć ma charakter normatywny – nie jest źródłem powszechnie obowiązujących norm prawa administracyjnego.
Stowarzyszenie wywiodło skargę na powyższe rozstrzygnięcie Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000), dalej jako "k.p.a.", poprzez orzeczenie o uchyleniu postanowienia pierwszoinstancyjnego oraz umorzeniu postępowania pierwszej instancji w całości w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania. Podnosząc powyższy zarzut Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowień wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie od Ministra zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", i uchylając wydane przez Ministra postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do Kuratora Oświaty z wnioskiem o przeprowadzenie w ramach sprawowanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.o. nadzoru pedagogicznego kontroli legalności Statutu szkoły i wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenie na podstawie art. 144 p.o. sprzecznych z prawem postanowień oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tymże postępowaniu i wydanie Dyrektorowi Szkoły stosownych zaleceń. Zgodnie z art. art. 51 ust. 1 pkt 1 p.o. kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa, z zastrzeżeniem art. 53 ust. 2a. Natomiast zgodnie z art. 55 ust. 2 pkt 4 nadzorowi podlega m.in. przestrzeganie statutu szkoły lub placówki. Z kolei w myśl art. 114 p.o. kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektora specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powołane przepisy, wskazując na kompetencje nadzorcze kuratora oświaty, stanowią o jego wyłącznym prawie do kwestionowania legalności postanowień statutowych bądź statutów wymienionych placówek oświatowych w trybie postępowania administracyjnego, wszczynanego z urzędu. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony w literaturze oraz w orzecznictwie, że stroną takiego postępowania może być wyłącznie organ, który statut nadał lub uchwalił, zaś wniosek osoby trzeciej (np. rodzica jednego z uczniów) nie wszczyna postępowania w tej sprawie i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie legalności statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przed kuratorem oświaty. Jak słusznie zauważył Minister, prawo wewnętrzne (zakładowe), do którego należy zaliczyć statut szkoły, nie jest źródłem powszechnie obowiązujących norm prawa. Wniosek osoby trzeciej nie wszczyna automatycznie postępowania w tej sprawie i nie nadaje osobie, która wnosi o zbadanie statutu szkoły, charakteru strony jakiegokolwiek postępowania przed kuratorem oświaty. Wskazując na powyższe uznać należało, że nie została spełniona (i nie mogła być spełniona) określona w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka wystąpienia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby. Skoro żądanie przeprowadzenia kontroli w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego nie stanowi żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.), a jedynie wypełnienia zadań powierzonych kuratorowi oświaty, zaś wniosek osoby trzeciej nie wszczyna postępowania z art. 114 p.o., to nie było podstaw do rozważania przez organ, czy wszczęcie postępowania administracyjnego w takiej sprawie oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz czy przemawia za tym interes społeczny. Za nadmierne uproszczenie należy natomiast uznać twierdzenie organu odwoławczego, że skoro art. 114 p.o. nie przewiduje wszczęcia postępowania na wniosek, to organ nie mógł sam sobie odmówić wszczęcia postępowania. Wskazano, że przedmiotem sprawy jest wniosek złożony na podstawie art. 31 k.p.a., którego procedowanie jest zakończone wydaniem postanowienia, o którym mowa w § 2 tego przepisu, tj. postanowienia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu albo postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Za dopuszczalne należy zatem uznać rozstrzygnięcie, w którym organ działając na wniosek strony odmawia wszczęcia postępowania z urzędu, tak jak orzekł w sprawie organ pierwszej instancji.
Stowarzyszenie oraz Minister wywiedli skargi kasacyjne od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości.
Stowarzyszenie podniosło zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 114 p.o., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie została przez Stowarzyszenie spełniona określona w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka wystąpienia organizacji społecznej "w sprawie dotyczącej innej osoby".
W oparciu o powyższy zarzut Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w konsekwencji: uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra z dnia 5 kwietnia 2023 r. znak DKO-WOKO.4O28.7.2O22.MT, uchylenie poprzedzającego postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia 25 maja 2022 r. znak NP.1410.123.2022.DB oraz zasądzenie od Ministra zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; ewentualnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie albo o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie wyrażonej w uzasadnieniu oceny prawnej co do niespełnienia przez Stowarzyszenie "określonej w art. 31 § i k.p.a. przesłanki wystąpienia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby" oraz związanych z powyższą oceną prawną wskazań co do dalszego postępowania, tj. o oddalenie skargi kasacyjnej, jednakże z jednoczesnym wyrażeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia odmiennej oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania niż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stowarzyszenie wniosło nadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, względnie o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu, w przypadku oddalenia niniejszej skargi kasacyjnej i wyrażenia w uzasadnieniu wyroku poglądu prawnego odmiennego od poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Nadto Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, oświadczając jednocześnie, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Minister w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:
I. z odwołaniem się do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania:
a) 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez uznanie, iż organ wadliwie wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., podczas gdy powinien był rozstrzygnąć sprawę na podstawie art. 31 § 2 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka z art. 105 k.p.a., uzasadniająca umorzenie postępowania, podczas gdy sprawa nie ma charakteru administracyjnego;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez uznanie, że organ obowiązany był zastosować ten przepis, pomimo iż, sprawa, zgodnie z wnioskiem strony, została już załatwiona w trybie nadzoru pedagogicznego na podstawie art. 55 P.o. w zw. z art. 56 § 1 p.o.;
d) art 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez uznanie, że organ stosował w niniejszej sprawie przepis art. 61a, podczas gdy organ pierwszej instancji wydał postanowienie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a.;
e) art. 151 P.p.s.a., poprzez bezzasadne uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia organu drugiej instancji, w sytuacji gdy skarżone postanowienie nie naruszało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jego utrzymaniem w mocy;
f) art. 134 § 1 P.p.s.a., polegające na nierozstrzygnięciu sprawy w jej granicach;
II. z odwołaniem się do art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) poprzez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 2 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że organ winien był rozstrzygnąć sprawę na podstawie tego przepisu podczas gdy, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, ale tylko w sytuacji, gdy sprawa dotyczy "innej osoby", a tak, jak słusznie zauważył Sąd, przesłanka ta w niniejszym postępowaniu nie zachodzi;
b) poprzez błędną wykładnię art. 114 p.o. w zw. z art. 31 § 1 i 2 k.p.a. polegającą na tym, iż organ zobligowany jest do wydania w tej sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania podczas, gdy organ na podstawie art. 114 p.o. wszczyna postępowanie z urzędu i nie jest zobligowany do wydawania w tym zakresie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Z uwagi na powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi Stowarzyszenia, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Minister oświadczył ponadto, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesioną przez Ministra Stowarzyszenie wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie podmioty skarżące kasacyjnie zrzekły się przeprowadzenia rozprawy skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Wskazać należy, że przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga także, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozumieć z kolei należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Należy odnotować, że złożone w niniejszej sprawie środki odwoławcze odnoszą się do obu podstaw określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu zawartego w skardze kasacyjnej Stowarzyszenia.
Wyjaśnić w związku z tym należy, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana. Organizacja społeczna może być bowiem stroną postępowania administracyjnego (art. 28 i 29 k.p.a.), organ organizacji społecznej – organem, przed którym toczy się postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 2 k.p.a.), lub organem zajmującym stanowisko w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 106 k.p.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W sytuacji, gdy organizacja społeczna nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić mu swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 30 § 5 k.p.a.). Na tle powyższych regulacji na organie administracji publicznej ciąży obowiązek starannego rozważenia przesłanek udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przy uwzględnieniu zasady, że wyżej wskazane formy udziału organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu powinny być ściśle rozgraniczane, a łączenie ich w jednym i tym samym postępowaniu jest z założenia niedopuszczalne (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 k.p.a.; t.2 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX/el. 2024).
Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1) i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast stosownie do treści § 2 tego artykułu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu, lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.
Z treści powołanych przepisów wynika, że złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu czy też na wniosek, wymaga zweryfikowania go w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. i wypowiedzenie się w tej kwestii w formie postanowienia. Zatem organ, do którego zostało skierowane żądanie organizacji społecznej, ocenia czy żądanie organizacji jest uzasadnione jej celami statutowymi i czy spełniona jest przesłanka istnienia interesu społecznego, rozstrzygając o tym w formie postanowienia. Przy czym niespełnienie powołanych przesłanek i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, zamyka postępowanie wstępne i nie ma potrzeby (i możliwości) wydawania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odrębnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r.; sygn. akt II OSK 234/15). Natomiast nawet stwierdzenie, że organizacja społeczna jest legitymowana do wniesienia żądania, nie obliguje organu do wszczęcia postępowania, o ile żądanie takie jest bezzasadne z innych powodów. Także jednak w tym wypadku organ winien wydać postanowienie, co wynika z brzmienia art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. Analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania składa organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia rozstrzygającego o takim żądaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 1116/23).
Na tle powyższych, generalnych zapatrywań podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r.; sygn. akt II OSK 2325/18 oraz z dnia 10 lipca 2019 r.; sygn. akt II OSK 2210/17), że wniosek organizacji społecznej może dotyczyć tych postępowań, które podlegają wszczęciu z urzędu, postępowań w trybach nadzwyczajnych, a także postępowań wszczynanych na wniosek tylko wówczas, jeśli zachodzą przesłanki z art. 61 § 2 k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone przez organizację społeczną podlega bowiem rozpoznaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. a nie art. 61a § 1 tej ustawy (zob. w tym zakresie H. Knysiak- Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX/el. 2023). Ponadto nie budzi wątpliwości, że przepisy szczególne mogą wyłączyć możliwość występowania organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony. Tytułem przykładu wskazać należy, że z mocy art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.
Takiej regulacji, wykluczającej a limine stosowanie art. 31 k.p.a., nie zawarto w treści art. 114 p.o. W tym miejscu należy odnotować, że zgodnie z art. 114 p.o. kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektora specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powołany wyżej przepis przewiduje możliwość kontroli treści statutu szkoły lub placówki publicznej przez kuratora oświaty (a w przypadku szkół i placówek artystycznych – przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego) i ewentualnego jego uchylenia w całości lub części, jeżeli wykazuje on sprzeczność z prawem, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. Wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (placówki) publicznej następuje zawsze z urzędu. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być nie tylko decyzja wydana w wyniku wszczętego z urzędu przez kuratora oświaty na podstawie art. 114 p.o. postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (postępowania jurysdykcyjnego), ale również postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2024 r.; sygn. akt III OSK 1378/23).
Na gruncie rozpoznawanej sprawy pismem z dnia 3 maja 2022 r. Stowarzyszenie złożyło do [...] Kuratora Oświaty wniosek o wszczęcie postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., domagając się:
1) przeprowadzenia w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego kontroli legalności Statutu [...] im. [...] w [...];
2) wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia sprzecznych z prawem postanowień Statutu;
3) dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, którym mowa w pkt 2;
4) wydania Dyrektorowi Szkoły zaleceń co do dostosowania Statutu do wymogów prawa – w zakresie wynikłym z przeprowadzonej kontroli, o której mowa w pkt 1.
W kontekście powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze złożonym wnioskiem Stowarzyszenia organ pierwszej instancji powinien postanowieniem wszcząć z urzędu wnioskowane postępowanie i orzec o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu albo postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania (w tej sytuacji nie ma potrzeby wydawania odrębnego postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu). Podkreślenia przy tym wymaga, że organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Ponadto istotnym jest wskazanie, że w uzasadnieniu złożonego przez organizację żądania wszczęcia postępowania należy określić cele statutowe organizacji społecznej, względnie dołączyć odpis statutu. W razie stwierdzenia braków formalnych podania organ powinien stosować odpowiednio przepisy art. 64 i n. k.p.a. Powyższe zasady obowiązują także w odniesieniu do żądania przez organizację społeczną dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Co nadto istotne, wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna odbywać się w związku z art. 7 i 77 k.p.a., co oznacza, że to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności żądań zgłoszonych przez organizację społeczną. Stanowisko jakoby organizacja społeczna w przypadku postępowań prowadzonych w trybie art. 114 p.o. w ogóle nie mogła spełnić określonej w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki wystąpienia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby prowadziłoby zasadniczo do całkowitego wyłączenia stosowania art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w odniesieniu do tego rodzaju postępowań administracyjnych. Gdyby ustawodawca chciał wykluczyć udział czynnika społecznego w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w trybie art. 114 p.o., to zastrzegłby to wprost w przepisie tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę uznać należy, że do postępowania określonego w art. 114 p.o. regulacje zawarte w k.p.a. znajdują zastosowanie. Do przedmiotowej konkluzji prowadzi zarówno okoliczność, że powołany przepis odnosi się wprost do "decyzji", jak również to, że regulacja ta przewiduje prawo wniesienia środka odwoławczego przewidzianego w k.p.a. to jest odwołania. Nadto nie można tracić z pola widzenia, że art. 114 p.o. wskazuje stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie uchylenia statutu szkoły publicznej albo niektórych jego postanowień, którą jest organ, który nadał lub uchwalił statut. Należy mieć również na uwadze okoliczność, że p.o. zawiera zasadniczo regulacje z zakresu prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Jeżeli zaś ustawodawca w treści art. 114 p.o. nie zawarł regulacji wykluczającej a limine stosowanie art. 31 k.p.a., przepis ten będzie miał w takiej sprawie zastosowanie. Ponadto należy mieć na uwadze, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa bardziej dogłębnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Taki pogląd - aprobowany w pełni przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę - został wyrażony w orzecznictwie sądowym (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 listopada 2017 r.; sygn. akt II OSK 314/17 oraz z dnia 17 kwietnia 2019 r.; sygn. akt II OSK 1380/17).
Tymczasem Sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, że w sprawie nie została spełniona (i nie mogła być spełniona) określona w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanka wystąpienia organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby. Skoro żądanie przeprowadzenia kontroli w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego nie stanowi żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 1 k.p.a.), a jedynie wypełnienia zadań powierzonych kuratorowi oświaty, zaś wniosek osoby trzeciej nie wszczyna postępowania z art. 114 p.o., to nie było podstaw do rozważania przez organ, czy wszczęcie postępowania administracyjnego w takiej sprawie oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz czy przemawia za tym interes społeczny. Trafnie więc podnosi skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował art. 31 § i pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 114 p.o., czego skutkiem było zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej w zakresie niespełnienia przez skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie określonej w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanki wystąpienia organizacji społecznej "w sprawie dotyczącej innej osoby".
Powyższe wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wpływają jednak na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. Błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną również w sytuacji, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, to jest gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu przez Naczelny Sąd Administracyjny błędów zawartych w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji jego sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.
W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej Ministra wskazać w pierwszej kolejności należy, że nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W kontekście wynikającej z art. 134 § 1 P.p.s.a. zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną należy podnieść, że sąd pierwszej instancji nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się w uzasadnieniu wydawanego orzeczenia do zarzutów i argumentacji, w jego ocenie, niemających istotnego znaczenia dla zbadania zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi bowiem naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Natomiast rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by Minister zarzucił Sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy.
Jako niezasadne poczytać nadto należy zarzuty opisane w pkt 1 lit. a), b), d) i e) petitum skargi kasacyjnej. Wymaga wyjaśnienia, że wskazane w warstwie opisowej tych zarzutów przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 151 P.p.s.a. są przepisami wynikowymi, określającymi wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd administracyjny (prawną podstawę orzeczenia uchylającego zaskarżony akt oraz oddalającego skargę). Przepisy te nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju norm w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga powiązania ich z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej (względnie - w przypadku skargi kasacyjnej wnoszonej przez organ administracji - prawidłowo zastosowane lub prawidłowo zinterpretowane), a Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę, nie dostrzegł określonych naruszeń (względnie - w przypadku skargi kasacyjnej wnoszonej przez organ administracji – nieprawidłowo stwierdził zaistnienie określonych naruszeń) wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Tymczasem autor skargi kasacyjnej analizowane zarzuty sformułował w sposób niestaranny bowiem nie sprecyzował prawidłowo ich treści.
Zarzut z pkt 1 lit. c) petitum skargi kasacyjnej również jest niezasadny. Należy mieć na uwadze, że w celu zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania koniecznym jest poddanie ocenie prawidłowości wydanego przez Kuratora Oświaty postanowienia mając na względzie przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. oraz przy uwzględnieniu wskazywanej przez Ministra okoliczności dokonania zmiany Statutu.
Argumentacja odnosząca się do wykładni art. 31 k.p.a. jak i art. 114 p.o. dokonana na tle zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez Stowarzyszenie determinowała finalnie uznanie za niezasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w pkt 2 lit. a) – b) skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra.
Uznając w reasumpcji z powyżej przedstawionych względów, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obydwie skargi kasacyjne, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 184. P.p.s.a.
Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej i zmiany oceny prawnej sprawy i zaleceń dla organu, wiążący charakter w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., ma stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Ponownie rozpatrując sprawę Minister winien zatem rozpoznać zażalenie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia uwzględniając wykładnię przepisów zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego pomiędzy stronami w całości (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku) uznając, że w realiach rozpatrywanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.