III OSK 1279/25

III OSK 1279/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne
Żołnierze zawodowi
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1476/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-03-05
Skarżony organ
Dowódca Jednostki Wojskowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 248
art. 226 pkt 6
Ustawa z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t. j.)
Tezy
Ustawa z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny służy w pierwsztym rzędzie realizacji interesu publicznego, zaś interes indywidualny żołnierza pełniącego służbę podlega ochronie tylko wówczas, gdy wtyraźnie taką gwarancję dla żołnierza wprowadza ustawa. Ochrona interesu żołnierza w przypadkach nieuregulowanych wyraźnie w ustawie o obronie Ojczyzny może mieć zaś  miejsce tylko wówczas, gdy interes ten nie jest sprzeczny z interesem bezpieczeństwa Ojczyzny. W ten sposób winien być rozumiany przepis art. 7 k.p.a. w zakresie uwzględniania obu interesów w toku postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawach żołnierzy pełniących służbę na gruncie ustawy o obronie Ojczyzny.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1476/24 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia 19 lipca 2024 r., nr 160/Pers w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 marca 2025 r., II SA/Wa 1476/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę K. S. na decyzję Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z 19 lipca 2024 r., nr 160/Pers, w przedmiocie zwolnienia
z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do pasywnej rezerwy.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Skarżący pełnił zawodową służbę wojskową w 7 Dywizjonie Lotniczym na stanowisku służbowym operator w drużynie przeciwlotniczej. W dniu 21 września 2023 r. dowódca drużyny - plut. D. M., jako bezpośredni przełożony, sporządził opinię służbową, w której ocenił skarżącego na ogólną ocenę niedostateczną. Odwołaniem z 30 października 2023 r. skarżący zaskarżył przedmiotową opinie do wyższego przełożonego (dowódcy plutonu). Dowódca plutonu, po rozpatrzeniu odwołania, 21 listopada 2023 r. utrzymał w mocy opinię służbową. Wnioskiem z 3 grudnia 2023 r. skarżący zwrócił się do Dowódcy 7 Dywizjonu Lotniczego, o zweryfikowanie ostatecznej opinii służbowej za rok 2023. Dowódca 7 Dywizjonu Lotniczego 13 grudnia 2023 r. utrzymał w mocy przedmiotową opinię.
Wnioskiem z 19 stycznia 2024 r. Dowódca 7 Dywizjonu Lotniczego, na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 2023 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. poz. 433 dalej: rozporządzenie MON w sprawie zwalniania), wystąpił do Dowódcy 25 Brygady Kawalerii Powietrznej o zwolnienie skarżącego z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej.
Rozkazem personalnym Nr 49 Dowódca 25 Brygady Kawalerii Powietrznej zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej, ustalając jednocześnie termin zwolnienia i przeniesienia do pasywnej rezerwy na dzień 31 maja 2024 r. Za podstawę wydania powyższego rozkazu przyjęto art. 226 pkt 6, art. 229 ust. 1 w zw. z art. 186 ust. 1 pkt 4 i art. 238 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. 2024 r. poz. 248 z późn. zm., dalej: "ustawa o obronie Ojczyzny") oraz § 4 rozporządzenia MON w sprawie zwalniania. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący otrzymał niedostateczną ogólną ocenę w opinii służbowej za 2023 rok. Podkreślił że otrzymana przez żołnierza ocena wynika z przebywania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, co sprawiło, iż opiniowany żołnierz nie uczestniczył w szkoleniach zgrywających drużynę, nie jest wyszkolony pod względem swojej specjalności, znacznie odstaje pod względem wyszkolenia na tle innych żołnierzy oraz nie posiada kursów potrzebnych do wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku służbowym.
Decyzją z 19 lipca 2024 r. Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy ww. rozkaz personalny. Organ stwierdził, że zgodnie z dyspozycją art. 226 pkt 6 ustawy o obronie Ojczyzny żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. W jego ocenie, w sytuacji uzyskania przez żołnierza zawodowego niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej, organ nie ma możliwości wyboru innego rozstrzygnięcia. Podzielił stanowisko organu I instancji, że organ zwalniający nie jest uprawniony do weryfikowania na nowo wyniku opiniowania i wykazywania rzetelności tego opiniowania, ani też ustalania czy żołnierz rzeczywiście zasłużył na otrzymaną ocenę. Opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym, przypisanym do tego trybie, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów wojskowych.
Organ podniósł, że w myśli art. 127 ust. 13 ustawy o obronie Ojczyzny dopuszczalne jest uchylenie bądź zmiana przez dowódcę jednostki wojskowej każdej opinii służbowej (z urzędu lub na polecenie wyższego przełożonego), jednakże może to nastąpić wyłącznie w sytuacji gdy: wyjdą na jaw okoliczności mające wpływ na to opiniowanie w trakcie przeprowadzania opiniowania, a nieznane opiniującemu; nie było podstaw prawnych do wydania opinii służbowej; opinia służbowa zawiera oczywiste błędy lub omyłki. Zdaniem organu, o ile nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 127 ust. 13 ww. ustawy, to zarówno organ zwalniający, jak i organ odwoławczy nie mają możliwości wydania dowódcy jednostki wojskowej polecenia uchylenia takiej opinii służbowej. Wpływu na treść opinii służbowej oraz wyrażoną w niej ocenę nie mogą mieć również poprzednie opinie służbowe sporządzone przez innych przełożonych, czy zdarzenia niezwiązane z okresem opiniowania (m.in. kary dyscyplinarne, wyróżnienia etc.).
W ocenie organu ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą niniejszego postępowania administracyjnego (art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a. i art. 122 ustawy o obronie Ojczyzny). Nie tylko literalne brzmienie art. 226 ustawy o obronie Ojczyzny, ale także rozwiązania systemowe wykluczają badanie prawidłowości (rzetelności) niedostatecznej oceny opiniowanego żołnierza zawodowego przy administracyjnej kontroli decyzji w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Dyspozycja wyrażona w art. 127 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny wprost wskazuje, że do opiniowania służbowego nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie wniósł skarżący.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy wydając skarżoną decyzję organ poruszał się w granicach prawa. Sąd ten zwrócił uwagę, że podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 226 pkt. 6 ustawy o Obronie Ojczyzny, który stanowi, że żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Sposób sformułowania powyższego przepisu wprost wskazuje na to, że zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu. W świetle powyższego jako uprawniona jawi się teza, iż uzyskanie przez żołnierza zawodowego niedostatecznej ogólnej oceny w okresowej opinii służbowej stanowi wystarczającą podstawę do zwolnienia żołnierza zawodowego ze służby, i to bez konieczności prowadzenia żadnego dodatkowego postępowania dowodowego.
Zdaniem tego sądu do zastosowania art. 226 pkt 6 ustawy o obronie Ojczyzny niezbędne jest wykazanie, że skarżący podlegał opiniowaniu służbowemu, w wyniku którego otrzymał ogólną ocenę niedostateczną oraz, że opinia ta jest ostateczna lub zweryfikowana. Organ zwalniający nie jest uprawniony do weryfikowania na nowo wyniku opiniowania i wykazywania rzetelności tego opiniowania, ani też ustalania czy żołnierz rzeczywiście zasłużył na otrzymaną ocenę. Opinia służbowa wydawana jest i podlega kontroli w odrębnym, przypisanym do tego trybie, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów wojskowych. Niewątpliwie po myśli art. 127 ust. 13 ustawy o obronie Ojczyzny dopuszczalne jest uchylenie bądź zmiana przez dowódcę jednostki wojskowej każdej opinii służbowej (z urzędu lub na polecenie wyższego przełożonego), jednakże może to nastąpić wyłącznie w sytuacji gdy: 1) wyjdą na jaw okoliczności mające wpływ na to opiniowanie w trakcie przeprowadzania opiniowania, a nieznane opiniującemu; 2) nie było podstaw prawnych do wydania opinii służbowej; 3) opinia służbowa zawiera oczywiste błędy lub omyłki.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że postępowanie prowadzone w oparciu o ww. art. 226 pkt 6 ustawy jest postępowaniem dotyczącym innej kwestii niż zasadność takiej a nie innej oceny wystawionej w opinii służbowej żołnierza. W tym postępowaniu organ bada, czy wobec skarżącego została wydana ostateczna opinia służbowa z oceną negatywną. Jeżeli tak - zobligowany jest on do rozstrzygnięcia o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Oceny organu wymaga jedynie, czy opinia służbowa została wydana przez właściwy organ, czy podlega wykonaniu oraz czy zawarto w niej niedostateczną ocenę ogólną o opiniowanym. Sprowadza się to w istocie do ustalenia, czy opinia spełnia prawem przewidziane warunki formalne, a tym samym, czy można jej przypisać wartość dowodu, potwierdzającego wysokość przypisanej żołnierzowi oceny ogólnej. Sąd administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję "wykonawczą" w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego, ustala jedynie, czy zachodzi przesłanka zwolnienia oraz czy decyzja została podjęta przez właściwy organ i we właściwym trybie. Sąd nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym.
Zdaniem sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka z art. 226 pkt 6 ustawy o obronie Ojczyzny bezsprzecznie zaistniała. Opinią służbową żołnierza wydaną 21 września 2023 r. skarżący ocenę ogólną niedostateczną.
W uzasadnieniu powyższego wskazano, że żołnierz przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i w związku z tym brak jest podstaw do oceny w związku z wykonanymi zadaniami i obowiązkami. Opinia służbowa stała się prawomocna i ostateczna z dniem 21 listopada 2023 r. W ocenie tego sądu przebywanie żołnierza na zwolnieniu lekarskim nie stanowi podstawy do odstąpienia od opiniowania żołnierza zawodowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim nie uniemożliwiało przeprowadzenia opiniowania służbowego. Zgodnie z art. 127 ust. 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny żołnierz zawodowy podlega corocznemu opiniowaniu służbowemu. Opiniowanie służbowe przeprowadza się w okresie od 15 sierpnia do 15 października (§ 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 lipca 2022 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy (Dz. U. poz. 1462; dalej "rozporządzenie MON w sprawie opiniowania"). W myśl zaś § 3 ust. 2 tego rozporządzenia opiniowaniem służbowym obejmuje się żołnierzy zawodowych, którzy od dnia sporządzenia ostatniej opinii służbowej lub powołania do pełnienia zawodowej służby wojskowej do dnia 15 sierpnia danego roku przez okres co najmniej 6 miesięcy pełnili zawodową służbę wojskową i nie zaprzestali jej pełnienia.
Z unormowań tych wynika, że pierwszemu opiniowaniu podlega żołnierz, który do dnia 15 sierpnia danego roku realizował obowiązki służbowe co najmniej przez okres sześciu miesięcy. Jeżeli do dnia 15 sierpnia nie miał jeszcze przepracowanego tego okresu, to będzie po raz pierwszy opiniowany w roku następnym. Kolejne opinie przeprowadza się corocznie, w okresie od dnia 15 sierpnia do dnia 15 października, bez względu na to, czy w badanym okresie żołnierz mógł, czy nie mógł realizować obowiązków z usprawiedliwionych przyczyn, skoro stanowisko to zajmuje. Sąd ten zauważył, że ustawodawca nie przewidział żadnych wyjątków, które pozwalałyby na odstąpienie od opiniowania żołnierza w terminach ustawowo określonych. Jest to z resztą stanowisko słuszne i całkowicie zrozumiałe, bo w innym wypadku i przy podzieleniu stanowiska skarżącego, żadna osoba, która przebywa w danym roku przez dłuższy czas na zwolnieniu lekarskim nie mogłaby podlegać ocenie. Tym samym niezależnie od tego jak wykonywałaby swoje obowiązki i choćby nie była zupełnie przydatna do służby, nie mogłaby być nie tylko oceniona, ale i zwolniona. Dlatego też w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, jak również to, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Nadto zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w powiązaniu z błędną wykładnią i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem art. 127 ust. 2 w zw. z art. 226 pkt 6) ustawy o obronie Ojczyzny zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia MON w sprawie opiniowania polegające na przyjęciu, że § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że pierwszemu opiniowaniu podlega żołnierz, który do dnia 15 sierpnia danego roku realizował obowiązki służbowe co najmniej przez okres sześciu miesięcy. Jeżeli do dnia 15 sierpnia nie miał jeszcze przepracowanego tego okresu, to będzie po raz pierwszy opiniowany w roku następnym. Kolejne zaś opinie przeprowadza się corocznie, w okresie od dnia 15 sierpnia do dnia 15 października, bez względu na to, czy w badanym okresie żołnierz mógł, czy nie mógł realizować obowiązków z usprawiedliwionych przyczyny, skoro takie stanowisko zajmuje, wobec czego bez znaczenia pozostawał fakt, że w okresie objętym opiniowaniem służbowym Skarżący nie pełnił służby ze względu na chorobę (wypadek podczas służby) i zachodzą przesłanki przewidziane w art. 226 pkt 6) ustawy o obronie Ojczyzny do obligatoryjnego zwolnienia z służby, podczas gdy treść ww. przepisu jednoznacznie wskazuje, że warunkiem sine qua non dla podlegania opiniowaniu służbowemu jest pełnienie służby przez okres co najmniej sześciu miesięcy, który to warunek nie został w niniejszej sprawie spełniony, albowiem skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim ze względu na chorobę (wypadek podczas służby), a zatem wobec braku podstaw do opiniowania służbowego, nie sposób przyjąć, że istniały podstawy prawne do zwolnienia skarżącego ze służby, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;
2. naruszenie art. 145 §1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w powiązaniu z niezastosowaniem art. 127 ust. 13 pkt 2) ustawy o obronie Ojczyzny w zw. niewłaściwym zastosowaniem z art. 127 ust. 2 w zw. z art. 226 pkt 6) ustawy o obronie Ojczyzny w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia MON w sprawie opiniowania, polegające na przyjęciu, że § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia należy interpretować w ten sposób, że pierwszemu opiniowaniu podlega żołnierz, który do dnia 15 sierpnia danego roku realizował obowiązku służbowe co najmniej przez okres sześciu miesięcy. Jeżeli do dnia 15 sierpnia nie miał jeszcze przepracowanego tego okresu, to będzie po raz pierwszy opiniowany w roku następnym. Kolejne zaś opinie przeprowadza się corocznie, w okresie od dnia 15 sierpnia do dnia 15 października, bez względu na to, czy w badanym okresie żołnierz mógł, czy nie mógł realizować obowiązków z usprawiedliwionych przyczyny, skoro takie stanowisko zajmuje, wobec czego bez znaczenia pozostawał fakt, że w okresie objętym opiniowaniem służbowym Skarżący nie pełnił służby ze względu na chorobę (wypadek podczas służby) i zachodzą przesłanki przewidziane w art. 226 pkt 6) ustawy o obronie Ojczyzny do obligatoryjnego zwolnienia z służby, podczas gdy ww. przepisu jednoznacznie wskazuje, że warunkiem sine qua non dla podleganiu opiniowaniu służbowemu jest pełnienie służby przez okres co najmniej sześciu miesięcy, który to warunek nie został w niniejszej sprawie spełniony, albowiem skarżący przebywał na zwolnieniu lekarskim ze względu na chorobę (wypadek podczas służby), a zatem w myśl art. 127 ust. 13 pkt 2) ustawy o obronie Ojczyzny opinię służbową skarżącego należało uchylić jako wydaną bez podstawy prawnej, wobec czego nie sposób przyjąć, że istniały podstawy prawne do zwolnienia skarżącego ze służby, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;
3. naruszenie art. 145 §1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w powiązaniu z niezastosowaniem art. 228 ust. 1 pkt 11) ustawy o obronie Ojczyzny, który to przepis jednoznacznie wskazuje, że nie pełni służby zawodowej żołnierz, który zaprzestał jej wskutek choroby lub pobytu w szpitalu albo innym podmiocie leczniczym, wobec czego w niniejszej sprawie - na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów 127 ust. 2 w zw. z art. 226 pkt 6) ustawy o obronie Ojczyzny w zw. z art. 3 ust. 2 rozporządzenia MON w sprawie opiniowania - należało przyjąć, że skarżący nie podlegał opiniowaniu służbowemu, albowiem nie pełnił służby zawodowej przez okres co najmniej sześciu miesięcy, wskutek czego zaskarżona decyzja w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby wydana została bez podstawy prawnej, co powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności;
4. naruszenie art. 145 §1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 151 w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w powiązaniu z błędną wykładnią i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem art. 127 ust. 2 w zw. z art. 226 pkt 6) ustawy o obronie Ojczyzny w zw. z niezastosowaniem § 15 ust. 1 rozporządzenia MON w sprawie zwalniania i wadliwe przyjęcie, że zwolnienie skarżącego ze służby wojskowej odpowiadało prawu (zostało dokonane w granicach prawa i na jego podstawie), podczas gdy skarżący nie podlegał opiniowaniu służbowemu, albowiem nie pełnił służby zawodowej przez okres co najmniej sześciu miesięcy, wskutek czego brak było podstawy prawnej do działania przewidzianego w
§ 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie zwalniania (zwolnienia skarżącego ze służby i przeniesienia do rezerwy pasywnej), a zatem zaskarżona decyzja w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby wydana została bez podstawy prawnej, co powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności.
Na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 145 §1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez sąd pierwszej instancji instancji do postawionych w skardze zarzutów:
1) naruszenia przez organ norm prawa materialnego, tj. art. 107 § 3 "ustawy z dnia" polegającym na błędnym uznaniu, że organ I instancji nie miał obowiązku odnieść się w uzasadnieniu decyzji do kwestii braku podpisu pod odwołaniem od opinii służbowej;
2) naruszenia norm prawa materialnego, tj. § 12 ust 1 rozporządzenia MON w sprawie opiniowania w zw. z art. 6 k.p.a. - przez błędne przyjęcie przez organ, że odwołanie od opinii służbowej wniesione w terminie, bez podpisu spełnia przesłanki do rozpoznania odwołania w związku z czym nie sposób ocenić, jakie okoliczności legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia, co także narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania podatkowego, z uwagi na fakt, iż – wbrew niewłaściwemu przyjęciu sądu meriti - nie zostały rozpoznane merytorycznie wszystkie podniesione okoliczności sprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie
art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, zaś organ, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego są dalej idące i w swej istocie zmierzają do zakwestionowania podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku.
W oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej sformułował cztery zarzuty procesowe, których istotą jest teza o niezgodności z prawem decyzji o zwolnieniu żołnierza ze służby wydanej na podstawie art. 226 pkt 6 ustawy o obronie Ojczyzny przy przyjęciu, że skarżący został poddany opiniowaniu służbowemu i oceniony na ocenę niedostateczną, mimo że w świetle obowiązującego prawa nie powinien on podlegać opiniowaniu służbowemu. Zarzuty te są nieuzasadnione i zostaną rozpoznane łącznie.
Poza sporem jest, iż zgodnie z art. 226 pkt 6 ustawy o obronie Ojczyzny żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Wykładnia tego przepisu nie była kwestionowana w sprawie. Skarżący stanął jednakże na stanowisku, iż przepis ten nie powinien zostać zastosowany w jego sprawie (a więc zastosowany został błędnie), gdyż na gruncie zaistniałego stanu faktycznego nie podlegał on w świetle obowiązującego prawa obowiązkowi opiniowania służbowego. Przypomnieć zatem należy, że 2 grudnia 2023 r., po rozpoznaniu odwołania, doręczono skarżącemu ostateczną opinię służbową za rok 2023, w której oceniono go na ocenę niedostateczną. Zdaniem skarżącego nie powinno zaś dojść do wydania opinii, gdyż w okresie od 23 czerwca 2022 r. do 30 czerwca 2023 r. przebywał na L-4. Wskazać należy, że zgodnie z art. 127 ust. 9 cyt. ustawy opinia służbowa wydana wskutek odwołania jest ostateczna, chyba że żołnierz uzyskał ogólną ocenę niedostateczną. W takim przypadku żołnierz może wystąpić do dowódcy jednostki wojskowej z wnioskiem o zweryfikowanie tej opinii. Przepis ten przewiduje więc dodatkowy środek weryfikacji opinii służbowej z oceną niedostateczną wnoszony po wyczerpaniu trybu odwołania. Ze środka tego skorzystał skarżący, wnosząc 3 grudnia 2023 r. stosowny wniosek do Dowódcy 7 Dywizjonu Lotniczego. Opinia została podtrzymana 13 grudnia 2023 r., a ostateczną opinię służbową z oceną niedostateczną doręczono skarżącemu 10 stycznia 2024 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy wykładnię sądu pierwszej instancji, jak i organu w zakresie podstaw poddania skarżącego opiniowaniu, mimo przebywania w okresie referencyjnym na zwolnieniu lekarskim. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia MON o opiniowaniu zwalnia z obowiązku przeprowadzenia oceny służbowej wyłącznie żołnierzy, którzy do dnia 15 sierpnia danego roku nie dysponują co najmniej 6-mięsięczym okresem pełnienia służby. Zgodnie z nim opiniowaniem służbowym obejmuje się żołnierzy zawodowych, którzy do dnia 15 sierpnia danego roku przez okres co najmniej sześciu miesięcy pełnili zawodową służbę wojskową. Z punktu widzenia semantycznego brak jest wątpliwości, iż chodzi o żołnierzy, którzy pełnili zawodową służbę wojskową. Podzielić należy wykładnię prawa mającego zastosowanie w tej sprawie, a zawartą w wyroku z 1 grudnia 2016 r., I OSK 2365/15. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że sam fakt korzystania przez żołnierza ze zwolnień lekarskich nie powoduje wygaśnięcia czy zawieszenia stosunku służbowego, jak i nie uchyla obowiązku opiniowania. Fakt, że ustawodawca nakłada obowiązek corocznego opiniowania żołnierzy zawodowych, w określonych ustawowo terminach, wskazuje na to, że osoby pozostające w zawodowej służbie wojskowej podlegają temu opiniowaniu, którego celem jest ustalenie przydatności do służby. Ustawodawca nie przewidział przy tym żadnych wyjątków, które pozwalałyby na odstąpienie od opiniowania żołnierza w terminach ustawowo określonych. Przyjęcie tezy przytoczonej w skardze kasacyjnej co do niemożności opiniowania żołnierza korzystającego ze zwolnienia lekarskiego doprowadziłoby do sytuacji, w której żołnierz przebywający w danym roku przez dłuższy czas na zwolnieniu lekarskim nie mógłby podlegać ocenie. Tym samym niezależnie od tego jak wykonywałaby swoje obowiązki i choćby nie był zupełnie przydatny do służby, nie mógłby być oceniony, jak i zwolniony. Podkreślić należy także, że w ujęciu formalnoprawnym żołnierz przebywający na zwolnieniu lekarskim, pomimo zwolnienia z zajęć służbowych, nadal pozostaje na zajmowanym stanowisku. Powyższe rozumienie przepisów prawa regulujących obowiązek corocznego opiniowania żołnierza pełniącego służbę wzmacnia również zastosowanie dyrektyw celowościowych. Ustawa z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny jest jednym z nielicznych aktów normatywnych w systemie obowiązującego prawa, który posiada preambułę, wskazującą na cele które ustawodawca pragnie osiągną w drodze stanowionej ustawy. Zgodnie z preambułą "w trosce o bezpieczeństwo naszej Ojczyzny, kierując się konstytucyjnym obowiązkiem Jej obrony nałożonym na każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej oraz pragnąc zagwarantować wszystkim, którzy realizują ten obowiązek, jak najlepsze warunki, w szczególności żołnierzom, którzy pełnią służbę wojskową dla dobra Rzeczypospolitej Polskiej, a od których służba ta wymaga zdyscyplinowania, lojalności i poświęcenia, stanowi się, co następuje:"
Można zatem przyjąć, że całość regulacji prawnych zawartych w tej ustawie służy realizacji celów wskazanych w preambule ustawy. Cele te zaś mają charakter najbardziej rudymentarny dla Ojczyzny i Narodu Polskiego. Są one zogniskowane na bezpieczeństwie Ojczyzny jako miejscu i strukturze organizacyjnej trwania i rozwoju Narodu Polskiego. Podstawowym narzędziem zapewnienie bezpieczeństwa jest armia złożona z żołnierzy. Armia i tworzący ją żołnierze muszą posiadać stałą gotowość i umiejętności do zapewnienia bezpieczeństwa Ojczyzny. Całość szczegółowych regulacji prawnych ustawy o obronie Ojczyzny oceniać należy z zastosowaniem dyrektywy celowościowej i celów wyrażonych w preambule ustawy. Ustawa z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny służy w pierwszym rzędzie realizacji interesu publicznego, zaś interes indywidualny żołnierza pełniącego służbę podlega ochronie tylko wówczas, gdy wyraźnie taką gwarancję dla żołnierza wprowadza ustawa. Ochrona interesu żołnierza w przypadkach nieuregulowanych wyraźnie w ustawie o obronie Ojczyzny może mieć zaś miejsce tylko wówczas, gdy interes ten nie jest sprzeczny z interesem bezpieczeństwa Ojczyzny. W ten sposób winien być rozumiany przepis art. 7 k.p.a. w zakresie uwzględniania obu interesów w toku postępowań administracyjnych prowadzonych w sprawach żołnierzy pełniących służbę na gruncie ustawy o obronie Ojczyzny.
W rozpoznawanej sprawie brak jest wątpliwości, iż absencja chorobowa skarżącego wpłynęła na nieuzyskanie koniecznych na danym stanowisku służbowym kwalifikacji żołnierskich, co słusznie oceniono jako mające negatywny wpływ na zdolności jednostki wojskowej, a zatem jako negatywnie wypływające na bezpieczeństwo, którego każdy żołnierz jest gwarantem względem Ojczyzny. Tym samym przyjęta wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów regulujących opiniowanie służbowe żołnierzy w służbie była prawidłowa. Skarżący, mimo korzystania z długotrwałego zwolnienia lekarskiego, zgodnie z prawem poddany został opiniowaniu służbowemu, a opinia ta w związku z uzyskaniem przymiotu ostateczności mogła stać się podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w sprawie prowadzonej na podstawie art. 226 pkt 6 ustawy o obronie Ojczyzny.
Nie można zgodzić się z poglądem, że opinia i ocena winny zostać zweryfikowane w postępowaniu mającym za przedmiot zwolnienie żołnierza ze służby na podstawie art. 226 pkt 6 cyt. ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prawne sądu pierwszej instancji, iż brak jest na gruncie ustawy o obronie Ojczyzny przepisów zawierających kompetencję dla sądu administracyjnego do badania w toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby zarzutów sprowadzających się w istocie do sposobu i wyniku opiniowania skarżącego, a w konsekwencji by były one pośrednio kontrolowane przez sądy administracyjne przy rozpoznawaniu skargi na decyzje o rozwiązaniu stosunku służbowego z negatywnie ocenionym żołnierzem zawodowym. Prawa osób opiniowanych podlegają ochronie wyłącznie przez ustalony w pragmatykach służbowych tryb odwołania się od treści wydanej opinii do właściwych przełożonych wyższego stopnia, bądź dowódcy jednostki wojskowej. Sąd administracyjny rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego, ustala jedynie, czy zachodzi przesłanka zwolnienia oraz czy decyzja została podjęta przez właściwy organ i we właściwym trybie. Nie jest on władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych i ustalonej oceny. Jego kompetencje nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy oraz funkcjonariuszy innych służb mundurowych jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej.
W konsekwencji, podkreślić należy, że zarzuty co do braku podpisu na odwołaniu mogły być zgłaszane wyłącznie w toku postępowania mającego za przedmiot opiniowanie służbowe i wystawioną ocenę. Kwestie te pozostają poza zakresem kognicji sądu administracyjnego w sprawie prowadzonej na podstawie art. 226 pkt 6 cyt. ustawy. Powtórzyć należy zatem, że słusznie sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie rozwiązania stosunku służbowego, ustalił, czy zachodzi przesłanka zwolnienia oraz czy decyzja została podjęta przez właściwy organ i we właściwym trybie. Taki tok postępowania odpowiada wymogom ustawy. Poddanie ustaleniom faktycznym i ocenie tych zagadnień odpowiadało zakresowi postępowania dowodowego wytyczonemu przez stosowany przepis prawa materialnego. Nie było więc podstaw prawnych do eliminacji z przyjętego stanu faktycznego okoliczności faktycznej w postaci wydania ostatecznej opinii służbowej z oceną niedostateczną. W takiej sytuacji doszło do zastosowania prawidłowej podstawy materialnoprawnej, a tym samym rozważanie braku podstaw prawnych wydania zaskarżonej decyzji jest bezprzedmiotowe. Powyższe jest wystarczające do uznanie czterech zarzutów naruszenia prawa materialnego za nieuzasadnione.
Zwrócić należy jednak uwagę, że zarzuty prawa materialnego po gruntownej ich analizie wiążą się w swej istocie z brakiem akceptacji przyjętego za podstawę wyrokowania stanu faktycznego. Ich analiza prowadzi bowiem do wniosku, iż autor skargi kasacyjnej uważa wydaną opinię służbową za nielegalną, która winna zostać uchylona, a w konsekwencji w toku postępowania zwolnieniowego żołnierza nie powinna być brana pod uwagę na etapie ustaleń faktycznych. Inaczej ujmując, sąd administracyjny winien przyjąć, że w związku z naruszeniem szeregu przepisów prawa na etapie jej wydawania, opinia służbowa winna być uznana za nieistniejącą, co jest już elementem ustaleń faktycznych. Do wniosku tego prowadzi analiza skargi kasacyjnej, co nakazuje również Sądowi Odwoławczemu wskazać, że zarzuty naruszenia prawa materialnego nie służą kwestionowaniu stanu faktycznego sprawy.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091, wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1), a ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Wynika to z tego, iż norma prawa materialnego określa zakres przesłanek materialnych, tj. okoliczności faktycznych, których wystąpienie uzasadnia orzekania przez organ w danej sprawie. Przepisy prawa materialnego wytyczają zakres postępowania wyjaśniającego organu, wskazują okoliczność prawnie relewantne, które muszą zostać ustalone w sprawie, aby możliwe stało się zastosowanie kompetencji orzeczniczej organu i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej lub dyscyplinarnej. Ustalenie podstawy faktycznej następuje jednak w oparciu o normy procesowe regulujące zakres, rodzaj i sekwencje czynności procesowych, które mają doprowadzić organ do rozstrzygnięcia. Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie ustalono w sprawie stan faktyczny, to zarzut naruszenia prawa materialnego ewentualnie przez jego błędną wykładnię nie mógł osiągnąć żadnego skutku, a zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez ewentualnie niewłaściwe zastosowanie byłby co najmniej przedwczesny. Z tych dodatkowych przyczyn zarzuty naruszenia prawa materialnego również nie zasługują na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Został on sformułowany w sposób niejednoznaczny, wymagający interpretacji. Niestety jego analiza nie pozwala na jednoznaczne ustalenie woli autora skargi kasacyjnej, gdyż w ramach zarzutu procesowego zawarł on zarzut naruszenia prawa materialnego, a treść skargi kasacyjnej nie pozwala na jasne ustalenie jego intencji. Tego rodzaju błędy obciążają autora skargi kasacyjnej i zobowiązują Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania zarzutu w takim zakresie, w jakim możliwe jest jednoznaczne ustalenie woli autora. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w swej istocie w zarzucie tym doszło do postawienia zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na niewyjaśnieniu w jego treści zagadnienia braku podpisu pod odwołaniem wniesionym w sprawie opinii służbowej.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż do kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już wyżej wskazując, że ewentualne błędy procesowe postępowania w przedmiocie opiniowania służbowego mogą być podnoszone wyłącznie w tym postępowaniu, zaś w postępowaniu mającym za przedmiot zwolnienie żołnierza bada się jedynie czy opinia służbowa została wydana, czy ma ostateczny charakter, czy wydano ją we właściwym postępowaniu i czy pochodzi od właściwego organu.
Dalej podnieść należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z oceną prawidłowości uzasadnienia decyzji administracyjnej dokonaną przez sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu, gdyż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. służy ocenie poprawności uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Dalej zauważyć należy, że wbrew autorowi skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego nie poddał swojej rozwadze kwestii podpisu pod odwołaniem w postępowaniu mającym za przedmiot wydanie opinii służbowej skarżącego. Tym samym zarzut naruszenia prawa procesowego należało uznać za niezasadny.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie z art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.