III OSK 1276/22

III OSK 1276/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Windak /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III SA/Po 1214/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-03-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia NSA Mirosław Wincenciak, Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1214/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] w P. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dot. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1214/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] w P. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie dot. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego: uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. z [...] grudnia 2020 r. nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyroku, Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z [...] listopada 2020 r. Stowarzyszenie wystąpiło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zainicjowanym przez K.K. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód do nawadniania gruntów lub upraw oraz pobór wód ze stawu zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. W. gm. W. na potrzeby nawodnień deszczownianych.
Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r. organ utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w ww. opisanym postępowaniu stwierdzając, że udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym powinien zostać oparty wyłącznie o wykazanie interesu społecznego, a nie okoliczności wskazane w art. 401 ust. 1 Prawa wodnego, co winno skutkować uwzględnieniem art. 402 Prawa wodnego, który powoduje, że nie stosuje się w postępowaniach dotyczących wodnoprawnych art. 31 k.p.a.
Rozpoznając skargę Stowarzyszenia na opisane postanowienie WSA w Poznaniu wskazał, że wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach o udzielenie zgody wodno-prawnej ocenić należy pod kątem ewentualnej kolizji z:
- art. 9 ust. 3 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska podpisanej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. i zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r. (Dz.U. 2005, L 124, s. 1, zwanej dalej "konwencją z Aarhus"), stanowiącym, iż dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ust. 1 i 2, każda ze stron zapewnia, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, mają dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających przepisy jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska;
- art. 47 zd. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej karty w myśl którego każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule;
- art.14 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającą ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. 2000, L 327), dalej "dyrektywa 2000/60/WE", stanowiącego m.in., iż Państwa Członkowskie zachęcają wszystkie zainteresowane strony do aktywnego udziału we wdrażaniu niniejszej dyrektywy, w szczególności w opracowywaniu, przeglądzie i uaktualnianiu planów gospodarowania wodami w dorzeczach.
Nadto w sprawie należy mieć na uwadze wyrok TSUE z 20 grudnia 2017 r. wydany w sprawie C-664/15 w którym orzeczono, że:
1/ art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w zw. z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej należy interpretować w ten sposób, że prawidłowo utworzona i działająca zgodnie z wymogami przewidzianymi w prawie krajowym organizacja ochrony środowiska powinna mieć możliwość zakwestionowania przed sądem decyzji udzielającej pozwolenia na przedsięwzięcie, które może być sprzeczne z nałożonym w art. 4 dyrektywy 2000/60 obowiązkiem zapobiegania pogarszaniu się stanu części wód w art. 4 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej.
2) przepisy art. 9 ust. 3 tej konwencji, zatwierdzonej decyzją 2005/370, w zw. z art. 47 karty oraz art. 14 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one krajowym przepisom proceduralnym, które wykluczają w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym organizacje ochrony środowiska z prawa udziału jako stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wdrażającym dyrektywę 2000/60 i które ograniczają prawo do wniesienia skargi na decyzje wydane w takim postępowaniu jedynie do osób posiadających ten status.
3) z zastrzeżeniem weryfikacji przez sąd odsyłający istotnych okoliczności faktycznych i właściwych przepisów prawa krajowego art. 9 ust. 3 i 4 wspomnianej konwencji, zatwierdzonej decyzją 2005/370, w związku z art. 47 karty należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się nałożeniu w sytuacji takiej jak w postępowaniu głównym na organizację ochrony środowiska reguły prekluzyjnej przewidzianej w krajowych przepisach proceduralnych, na podstawie której dana osoba traci status strony postępowania i w konsekwencji nie może wnieść skargi na decyzję wydaną w tym postępowaniu, jeżeli nie podniosła zarzutów w odpowiednim czasie już w postępowaniu administracyjnym, a najpóźniej na ustnym etapie tego postępowania.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, organy obu instancji wadliwie przyjęły, że stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniach o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego jest co do zasady wyłączone. Wprawdzie wyłączenie tego rodzaju jest przewidziane w art. 402 Prawa wodnego, na który powołały się organy, jednak regulacje te uznać należy za sprzeczne z przywołanymi art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus, art. 47 Karty i art. 141 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. Opierając się na wykładni tych przepisów dokonanej w wyroku TSUE w sprawie C-664/15 należało uznać, że art. 402 Prawa wodnego pozostaje w sprzeczności z tymi regulacjami i odstąpić od jego stosowania, gdyż wyklucza on udział organizacji ochrony środowiska jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego mający wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 402 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne przez jego błędną wykładnię wyrażającą się w nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w tym przepisie i przyjęcie przez Sąd, że należy odstąpić od jego stosowania – jako przepisu prawa krajowego sprzecznego z:
- art. 9 ust. 3 Konwencji z Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. zatwierdzonej w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r.;
- art. 47 Karty Praw Podstawowych;
- art.14 ust. 1 Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. 2000, L 327), dalej "dyrektywa 2000/60/WE",
podczas, gdy bezspornym jest, że wyłączenie w zakresie stosowania art. 31 k.p.a. (zawarte w art. 402 ust. 1 Prawa wodnego) jest rekompensowane uprawnieniem (zawartym w art. 402 ust. 2 Prawa wodnego) przyznającym organizacjom ekologicznym prawo do weryfikacji rozstrzygnięć (w tym pozwoleń wodnoprawnych);
- art. 20 pkt 1 ustawy z 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784) przez jego nieuwzględnienie przy ocenie obowiązującego stanu prawnego; w sytuacji gdy nadane tym przepisem nowe brzmienie art. 402 Prawa wodnego wyłącza dotychczasową kolizję prawa krajowego ze źródłowymi przepisami wspólnotowymi;
- art. 402 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z art. 86g ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r. poz. 2373) przez jego nieuzasadnione nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, w sytuacji gdy literalne brzmienie tych przepisów zapewnia organizacji ekologicznej powołującej się na swoje cele statutowe prawo do wniesienia odwołania lub skargi.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi.
Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że istota podniesionych w niej zarzutów naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zanegowania oceny prawnej zaskarżonego postanowienia dokonanej przez WSA w Poznaniu, który uznał, że opierając się na wykładni art. 9 ust. Konwencji z Aarhus w zw. z art. 47 karty oraz art. 14 ust. 1 dyrektywy 2000/60/WE dokonanej przez TSUE w wyroku z 20 grudnia 2017 r. wydanym w sprawie C-664/15, art. 402 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawa wodnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.) pozostaje w sprzeczności z tymi regulacjami. Tym samym przewidziane w art. 402 Prawa wodnego wyłączenie stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych o wydanie zgody wodnoprawnej nie wywołuje skutku.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem sądu administracyjnego skarżący kasacyjnie organ zarzucił błędną wykładnię art. 402 Prawa wodnego wywodząc, że zawarte w art. 402 ust. 1 wyłączenie w zakresie stosowania art. 31 k.p.a. rekompensowane jest uprawnieniem zawartym w art. 402 ust. 2 Prawa wodnego przyznającym organizacjom ekologicznym prawo do weryfikacji rozstrzygnięć (w tym pozwoleń wodnoprawnych). Dalej skarżący kasacyjnie organ wskazał, że przywołane regulacje przepisu art. 402 ustawy Prawa wodnego weszły w życie w dniu 13 maja 2021 r. mocą ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 784). W art. 20 pkt 1 ww. ustawy zmieniono przepis art. 402 w ten sposób, że jego dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2.
Odnosząc się do powyższego przede wszystkim należy wyjaśnić, że sądy administracyjne kontrolując legalność zaskarżonych aktów administracyjnych uwzględniają stan prawny na dzień wydania tych aktów. Badając legalność zaskarżonej decyzji sąd administracyjny wraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia, prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji (por. T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wyd. 6, s. 780). Co do zasady, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny na dzień wydania kontrolowanego aktu prawnego. Innymi słowy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, która oznacza, że dla rozstrzygnięcia sądu istotne są okoliczności prawne i faktyczne istniejące w chwili podjęcia zaskarżonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2341/18). Zasada ta wywodzona jest m.in. z art. 3 § 1 p.p.s.a. (kontrolna funkcja sądownictwa administracyjnego), art. 133 § 1 p.p.s.a. (orzekanie na podstawie akt sprawy), a także można ją wyprowadzić z art. 145 p.p.s.a., w którym wskazano okoliczności, których wystąpienie może uzasadniać uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1554/22).
Oceniając zatem zgodność z prawem zaskarżonego w sprawie postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny właściwie uwzględniał stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień jego wydania (9 luty 2021 r.), w szczególności przepis art. 402 ustawy Prawo wodne, który stanowił, że "W postępowaniach dotyczących zgód wodnoprawnych nie stosuje się przepisów art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego". Dopiero z dniem 13 maja 2021 r., mocą art. 20 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 784) wprowadzono nowe brzmienie przepisu art. 402 ustawy Prawo wodne, którego dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu "Do postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86f ust. 6, art. 86g oraz art. 86h ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko."
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo rozpoznał sprawę oceniając legalność zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem przepisów prawa obowiązujących w dniu jego wydania. Późniejsze nowelizacje ustawy Prawo wodne nie mogły mieć wpływu na ocenę dokonaną przez Sąd I instancji względem zgodności z prawem kwestionowanego postanowienia.
Z tego samego powodu za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 30 marca 2021 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) oraz art. 402 ust. 2 Prawa wodnego w zw. z art. 86g ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 2373).
Skoro w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania postanowienia, przywołane w zarzutach skargi kasacyjnej regulacje prawne art. 402 ustawy Prawo wodne, a w szczególności ust. 2 tego przepisu nie obowiązywały, to sąd badając legalność postanowienia nie mógł opierać się na stanie prawnym obowiązującym w dniu wyrokowania, ale ocenić prawidłowość wydania postanowienia uwzględniając stan prawny obowiązujący na dzień wydania objętego skargą postanowienia.
Z przedstawionych przyczyn wskazywane przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów prawa okazały się niezasadne.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.