III OSK 1274/21

III OSK 1274/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6142 Szkoły wyższe niepaństwowe, w tym  zawodowe
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2099/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-02-06
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2183
art. 9 ust. 1 i 2, art. 23a pkt 5, art. 26 ust. 2
Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szkoły Głównej [...] z siedzibą w W. w likwidacji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2099/18 w sprawie ze skargi Szkoły Głównej [...] z siedzibą w W. w likwidacji na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] sierpnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2099/18 w ten sposób, że w miejsce słów "Szkoły Głównej [...] z siedzibą w N." wpisuje słowa "Szkoły Głównej [...] z siedzibą w W. w likwidacji"; II. oddala skargę kasacyjną; III. zasądza od Szkoły Głównej [...] z siedzibą w W. w likwidacji na rzecz Ministra Edukacji i Nauki kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2099/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Szkoły Głównej [...] w N. (dalej: "skarżąca") na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: "Minister") z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – oddalił skargę.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...], Minister działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej: "k.p.a.") - stwierdził niedopuszczalność wniosku skarżącej z [...] czerwca 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] maja 2018 r. nr [...] o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej pod nazwą Szkoła Główna [...] z siedzibą w N.
W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] maja 2018 r. była Wyższa Szkoła [...] z siedzibą w W. - założyciel Szkoły Głównej [...] z siedzibą w N., a zatem skarżąca nie posiada legitymacji procesowej do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] maja 2018 r. Wobec powyższego stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W zażaleniu do WSA na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 28 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżąca nie ma interesu prawnego,
2) art. 70 ust. 5 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2183 z późn. zm., dalej p.s.w."), poprzez pozbawienie skarżącej uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym cofnięcia Wyższej Szkole [...] w W. pozwolenia na działalność Szkoły Głównej [...] z siedzibą w N.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie względnie o oddalenie skargi.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że wniosek Ministra o odrzucenie skargi jest bezpodstawny, ponieważ skarżąca uczelnia jest w sprawie stroną postępowania.
Niemniej w ocenie WSA Minister prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. i zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...].
WSA wskazał, że niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może zachodzić z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia tego środka przez podmiot niemający legitymacji albo też wniesienia tego środka przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji bądź postanowienia w administracyjnym toku instancji. WSA wyjaśnił również, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym, interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
WSA stwierdził, że z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. z 1997 r., Nr 96, poz. 590, z późn. zm.) wynika, że jedynym adresatem decyzji udzielającej pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej jest jej założyciel. Pozwolenie na utworzenie Szkoły Głównej [...] z siedzibą w N. zostało udzielone na mocy decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z [...] czerwca 2003 r. nr [...]. W kolejnym etapie na podstawie decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] uczelnia została wpisana do rejestru uczelni niepublicznych i związków uczelni niepublicznych. Z kolei na mocy decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] pozwolenie na utworzenie tej uczelni niepublicznej zostało przeniesione z dotychczasowego założyciela na rzecz D.J. Następnie decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] października 2012 r. nr [...] pozwolenie zostało przeniesione z D.J. na rzecz Wyższej Szkoły [...] z siedzibą w W. Konsekwencją decyzji z [...] października 2012 r. było przejęcie przez Wyższą Szkołę [...] z siedzibą w W. wszystkich praw jak i obowiązków zawartych w pozwoleniu na utworzenie uczelni niepublicznej.
W ocenie WSA Minister prawidłowo stwierdził więc w zaskarżonym postanowieniu, że wyłącznie założyciel uczelni niepublicznej jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej. WSA wskazując na treść art. 26 ust. 1 i art. 27 ust. 3 p.s.w., a także na umieszczenie będącego podstawą wydania przedmiotowej decyzji przepisu art. 23a p.s.w. w Rozdziale 2 - "Tworzenie i likwidacja uczelni" stwierdził, że racjonalny ustawodawca wyraźnie ograniczył kompetencje władz uczelni na etapie likwidacji uczelni.
Niezależnie od powyższego WSA stwierdził, że decyzja Ministra z [...] maja 2018 r. została doręczona Wyższej Szkole [...] z siedzibą w W. - założycielowi Szkoły Głównej [...] w N. [...] maja 2018 r., zaś skarżąca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od powyższej decyzji złożyła [...] czerwca 2019 r. Oznacza to, że środek odwoławczy został złożony z uchybieniem 14-dniowego terminu do jego wniesienia, co także stanowiło podstawę do wydania postanowienia w oparciu o przepis art. 134 k.p.a.
Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
I. Art. 23a pkt 5 p.s.w. poprzez błędne przyjęcie, iż adresatem decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni jest wyłącznie założyciel, podczas gdy decyzja taka dotyczy ogółu praw i obowiązków uczelni i jest skierowana do uczelni niepublicznej. W przedmiotowej sprawie dotyczy to skarżącej, która jako podmiot mający nie tylko wyłącznie interes faktyczny, ale również prawny, winna ona uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia założycielowi pozwolenia na jej utworzenie.
II. Art. 184 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w efekcie brak sprawowania realnej kontroli nad organem administracji jakim jest Minister, w sytuacji gdy odmawia się skarżącej prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Ministra, gdy to skarżąca jest najbardziej zainteresowanym podmiotem, dla którego treść postanowienia Ministra jest decydująca co do jej dalszego bytu.
III. Art. 70 ust. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 p.s.w., który treścią odpowiada art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z dnia 30 sierpnia 2018 r.), poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, iż uczelnia niepubliczna nie posiada interesu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra dotyczącego cofnięcia zezwolenia założycielowi na utworzenie uczelni niepublicznej, a w dalszej kolejności we wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przez co pozbawiono skarżącą możliwości obrony swoich praw i interesów, uniemożliwiając jej udział w postępowaniu nadzorczym nakładającym na uczelnię sankcję administracyjną.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
IV. Art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez odmówienie skarżącej przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego, jak również w toku postępowania sądowego uznanie, iż uczelnia nie ma interesu prawnego do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podczas gdy decyzja Ministra dotyczy bytu uczelni - ogółu jej praw i obowiązków.
V. Art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem II instancji przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez odmówienia skarżącej przymiotu strony w toku postępowania administracyjnego.
Nadto zdaniem skarżącej w sprawie naruszono art. 129 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż skarżąca nie złożyła wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w terminie, podczas gdy skarżąca błędnie nie była uznana za stronę postępowania - nie doręczono jej decyzji, dlatego nie można liczyć jej terminu do wniesienia skargi począwszy do daty odbioru decyzji przez założyciela. WSA nie dostrzegł również naruszenia art. 134 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w sytuacji, gdy skarżącej błędnie nie nadano statusu strony w toku postępowania administracyjnego, wobec czego skarżąca miała zarówno interes faktyczny i prawny we wniesieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w całości oraz zobowiązanie Ministra do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od Ministra zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca wskazała, że problematyka czy niepubliczna uczelnia wyższa ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji Ministra w przedmiocie cofnięcia założycielowi pozwolenia na utworzenie uczelni, winna być rozstrzygnięta w drodze uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego na zasadzie art. 15 ust. 2 p.p.s.a., albowiem pomimo stosunkowo krótkiego czasu obowiązywania art. 23a ust. 5 p.s.w. powstają rozbieżności w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w przedmiocie ustalania interesu prawnego uczelni wyższych, których dotyczy decyzja Ministra. Diametralnie różne było stanowisko WSA w Warszawie w wyroku z 5 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 255/17.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak umocowania rektora Szkoły Głównej [...] do działania w imieniu uczelni, względnie o oddalenie skargi kasacyjnej, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Pismem z dnia [...] marca 2020 roku, nr [...] swój udział w sprawie zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich. Rzecznik wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej przedstawiając argumentację analogiczną do tej, jaka została w niej zaprezentowana.
Zarządzeniem z dnia 5 lipca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny wezwał pełnomocnika Szkoły Głównej [...] z siedzibą w N. do przedłożenia prawidłowego umocowania do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej. W zakreślonym terminie pełnomocnik nadesłał pełnomocnictwo podpisane przez uprawniony podmiot.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu postawach przewidzianych treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., a więc zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zarzut naruszenia prawa materialnego wywiedziono z jego wadliwej wykładni w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny skontroluje poprawność przeprowadzonego przez WSA procesu rekonstrukcji materialnoprawnej podstawy wydanego wyroku. Poprawność tej podstawy ma bowiem decydujący wpływ na właściwe wyznaczenie zakresu okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu w ramach aktywności o charakterze procesowym.
I. Nie zasługuje na uwzględnienia zarzut naruszenia art. 23a pkt 5 p.s.w. poprzez błędne przyjęcie, iż adresatem decyzji o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni jest wyłącznie założyciel, podczas gdy decyzja taka dotyczy ogółu praw i obowiązków uczelni i jest skierowana do uczelni niepublicznej. W ocenie skarżącej kasacyjnie Uczelni, jako podmiot mający nie tylko wyłącznie interes faktyczny, ale również prawny powinna ona uczestniczyć w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia założycielowi pozwolenia na jej utworzenie.
Powołany w podstawie zarzutu art. 23a pkt 5 p.s.w. określa, w jakich układach faktycznych uaktywnia się kompetencja ministra do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. Krąg stron postępowania administracyjnego w takiej sprawie ustala się według zasad ogólnych, określonych treścią art. 28 w zw. z art. 1 § 1 K.p.a. i w zw. z art. 30 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, (Dz. U. 2017 r. poz. 2183 – obowiązujący na dzień wydania decyzji). Zmierzając do zakwestionowania dokonanej przez organ oceny co do braku przymiotu strony, wnoszący skargę kasacyjną powinien zarzucić naruszenie tych właśnie przepisów, czego nie uczynił.
II. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 184 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w efekcie brak sprawowania realnej kontroli nad organem administracji, jakim jest Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, w sytuacji gdy odmawia się skarżącej prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez organ, gdy to skarżąca jest najbardziej zainteresowanym podmiotem, dla której treść postanowienia organu jest decydująca co do jej dalszego bytu.
Powołany przepis Konstytucji RP wyznacza ustrojowy zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, który polega na legalnościowej kontroli administracji publicznej. Zarzut jego naruszenia można byłoby stawiać, gdyby Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę nie mieszczącą się w tak zakreślonej kompetencji. W kontrolowanej sprawie WSA rozpoznał skargę na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, które stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. jest objęte kognicją sądów administracyjnych. Do naruszenia art. 184 Konstytucji RP zatem nie doszło.
III. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 70 ust. 5 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4 p.s.w., który treścią odpowiada art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie przyjęcie, że uczelnia niepubliczna nie posiada interesu prawnego w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra w sprawie cofnięcia zezwolenia założycielowi na utworzenie uczelni niepublicznej, a w dalszej kolejności we wniesieniu skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przez co pozbawiono skarżącą możliwości obrony swoich praw i interesów, uniemożliwiając jej udział w postępowaniu nadzorczym nakładającym na uczelnię sankcję.
Wnosząca skargę kasacyjną Uczelnia próbuje podważyć sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę o nieposiadaniu przez nią przymiotu strony w sprawie poprzez zarzut naruszenia konstytucyjnej i ustawowej zasady autonomii uczelni oraz konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.
Skarżąca kasacyjnie jest w błędzie twierdząc, że WSA odmówił jej przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd pierwszej instancji przyjął, iż skarżąca kasacyjnie posiada legitymację do wniesienia skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydał w sprawie merytoryczne rozstrzygniecie – kwestionowany skargą kasacyjną wyrok z 6 lutego 2019 roku.
Odnosząc się kwestii zasadniczej, stanowiącej oś wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że skarżąca kasacyjnie nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu w sprawie cofnięcia pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej. Systemowe uregulowania dotyczące utworzenia i likwidacji uczelni świadczą o tym, że podmiotem, który posiada wyłączny interes prawny w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w tym zakresie jest założyciel.
Zgodnie z ustawową definicją założycielem uczelni niepublicznej jest osoba fizyczna albo osoba prawna niebędąca państwową ani samorządową osobą prawną – art. 2 ust. 1 pkt 2 p.s.w. To założyciel występuje o wydanie pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej (art. 20 ust. 1 i ust. 3), formułuje treść Aktu założycielskiego, określa nazwę, siedzibę i szczegółowy zakres działalności uczelni, wielkość środków majątkowych przeznaczonych na utworzenie uczelni, w tym wartość rzeczy przekazanych jej na własność, termin ich przekazania oraz sposób dalszego finansowania uczelni (art. 23 ust. 1). Założyciel nadaje pierwszy statut uczelni oraz powołuje pierwszego rektora (art. 24 ust. 1 i ust. 2). Założyciel jest również wyłącznie uprawniony do zlikwidowania uczelni, po uprzednim uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego (art. 26 ust. 1).
Z powołanych unormowań wynika, że założyciel uczelni niepublicznej decyduje zarówno o jej utworzeniu, jak i o jej likwidacji. Posiadanie przez uczelnię niepubliczną podmiotowości prawnej stanowi następstwo decyzji założyciela o jej utworzeniu. Nie oznacza to jednak, że uczelnia niepubliczna posiada jakąkolwiek samodzielność w zakresie decydowania o swoim istnieniu. Autonomia uczelni niepublicznej nie odnosi się do jej powstania lub likwidacji, lecz do przedmiotu działalności, sposobu realizacji jej zadań. Wydając decyzją o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej minister de facto kwestionuje spełnianie przez nią wszystkich bądź niektórych ustawowych wymogów warunkujących jej funkcjonowanie. Decyzja cofająca pozwolenie na utworzenie uczelni niepublicznej odnosi się tym samym bezpośrednio do wcześniejszej decyzji udzielającej takiego pozwolenia. Adresatem decyzji udzielającej pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej jest założyciel i to wyłącznie on, na podstawie tej decyzji może uczelnię utworzyć. Cofnięcie pozwolenia oznacza, że organ władzy publicznej rezygnuje z przyznania założycielowi tego uprawnienia. Uczelnia ma wpływ pośredni, na to czy będzie dalej funkcjonować, albowiem może doprowadzić do usunięcia uchybień wytkniętych przez ministra. Przyjęta ustawą architektura normatywna, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, nie oznacza jednak, że uczelnia zostaje pozbawiona możliwości ochrony swoich praw. Należy wyeksponować, że uczelnię w tym układzie reprezentować będzie założyciel. Jeżeli założyciel nie zgadza się ze stanowiskiem ministra, uznając że nie było podstaw do cofnięcia pozwolenia na założenie uczelni, może zaskarżyć decyzję wydaną w tym przedmiocie, wyrażając w ten sposób pośrednio wolę utrzymania uczelni i jej dalszego funkcjonowania. Jeżeli natomiast założyciel nie zakwestionuje decyzji cofającej pozwolenie na utworzenie uczelni, to tym samym potwierdza konieczność jej likwidacji. Jest to rozwiązanie spójne z procedurą likwidacji uczelni na wniosek założyciela, w której uczelnia również nie bierze udziału i nie ma uprawnień do podważania jego działań (art. 26 ust. 1). W każdym z omówionych skonfigurowań uczelnia niepubliczna nie może funkcjonować bez woli założyciela.
IV. Negatywnej weryfikacji podlegają również zarzuty naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a Są to zarzuty, które w swych ocenach mają analogiczny charakter, jak zarzut rozpatrzony w pkt III części zważającej niniejszego uzasadnienia, tyle że zostały oparte na innej podstawie normatywnej.
V. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 129 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie nie była stroną postępowania, w którym wydano decyzję z [...] maja 2018 roku. Termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy liczył się więc od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi założyciela uczelni, co miało miejsce w dniu [...] maja 2018 roku. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nadano pocztą w dniu [...] czerwca 2018 roku, a więc jeden dzień po terminie.
Końcowo należy również odnieść się do kwestii monitowanej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, dotyczącej należytego umocowania pełnomocnika skarżącej Uczelni. Przedmiotowa materia jest istotna w kontekście ewentualnej nieważności postępowania przed sądem pierwszej instancji.
Z akt sprawy wynika, że skarga Szkoły Głównej [...] w N. wpłynęła do WSA w Warszawie w dniu [...] października 2018 roku. Została podpisana przez pełnomocnika R.Z. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem z dnia [...] października 2015 roku pełnomocnictwo zostało udzielone przez rektora Szkoły Głównej [...] w N. S.A.
Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. P.s.w. z dniem uostatecznienia się decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej Szkoła Główna [...] w N. została z mocy prawa postawiona w stan likwidacji.
Zgodnie z wpisem w prowadzonej przez Ministra Edukacji i Nauki ewidencji uczelni niepublicznych skarżąca Uczelnia została postawiona w stan likwidacji w dniu [...] czerwca 2018 roku. Stosownie do postanowień art. 26 ust. 2 P.s.w. data nabycia przymiotu ostateczności przez decyzję o cofnięciu pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej jest dniem otwarcia jej likwidacji. Z powyższego wynika więc, że z dniem [...] czerwca 2018 roku otworzyła się likwidacja skarżącej Uczelni.
Z dniem 1 października 2018 roku weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2018 r. poz. 1668: dalej w skrócie: "P.sz.w.n."). Zgodnie z art. 199 ust. 4 ustawy z dnia 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. 2018 r. poz. 1669) do likwidacji uczelni niepublicznych otwartych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, a więc przed dniem 1 października 2018 roku, stosuje się odpowiednio przepisy tej ustawy. Obowiązki i prawa likwidatora uczelni niepublicznej przejmuje z dniem wejścia w życie ustawy – a więc z dniem 1 października 2018 roku - założyciel. Do obowiązków i praw założyciela związanych z likwidacją stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Zgodnie z art. 45 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 P.sz.w.n., z dniem postawienia uczelni w stan likwidacji wygasa kadencja organów uczelni, a likwidator – założyciel – przejmuje ich kompetencje. W tym stanie rzeczy należy przyjąć, że z dniem [...] października 2018 roku wygasła kadencja rektora Szkoły Głównej [...] w N. S.A., a skarżąca Uczelnia powinna być reprezentowana przez likwidatora, którym jest założyciel.
Odnotować jednak trzeba, że pełnomocnictwo załączone do skargi zostało udzielone w dniu [...] października 2015 roku, a więc w okresie, w którym rektor skarżącej Uczelni był uprawniony do działania w jej imieniu. W takim skonfigurowaniu należy przyjąć, że nie doszło do jego wygaśnięcia. Stanowisko przeciwne należałoby zaaprobować wyłącznie wówczas, gdyby skarżąca Uczelnia utraciła zdolność sądową, do czego na gruncie niniejszej sprawy nie doszło (art. 43 p.p.s.a.) – por. postanowienie NSA z dnia 17 października 2019 r., I OZ 963/19.
Ponieważ na dzień wydania zaskarżonego wyroku Szkoła Główna [...] z siedzibą w N. zmieniła nazwę na Szkoła Główna [...] z siedzibą w W. w likwidacji, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a. sprostował wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2099/18. W sentencji wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił również fakt, że z dniem 1 stycznia 2021 roku zlikwidowano Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego, tworząc w jego miejsce Ministerstwo Edukacji i Nauki.
Mając na uwadze całość przedstawionych ocen prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. z 2018 r. poz. 265.