III OSK 1271/22

III OSK 1271/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 2799/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-01-14
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 4 ust. 1 pkt. 5, art. 5 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1233
art. 11 ust. 2
Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2799/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Fundacji [...] z dnia 8 czerwca 2021 r., nr 3/2021 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] Fundacji [...] na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] (dalej: "skarżący") na decyzję Fundacji [...] (dalej: "organ", "P." lub "Fundacja") z dnia 8 czerwca 2021 r., nr 3/2021, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1) oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Skarżący pismem z 27 kwietnia 2028 r. zwrócił się do Fundacji z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w zakresie umowy z firmą X., o której mowa pod ogólnym linkiem wskazanym we wniosku jak i faktur oraz rachunków X.
Sprawa została zawieszona postanowieniem P. Skarżąca złożyła na ww. postanowienie skargę, która została rozpoznana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1657/18, którym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Wyrokiem z 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1447/19 NSA oddalił skargę kasacyjną.
Pismem z 15 marca 2021 r. organ zwrócił się do strony skarżącej z zapytaniem, czy wobec treści zapadłych wyroków podtrzymuje wniosek z 27 kwietnia 2018 r. W piśmie z 20 maja 2021 r. skarżący zajął stanowisko w sprawie, podtrzymując żądanie udostępnienia wnioskowanych informacji.
Organ decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r., nr 3/2021, odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji w zakresie wniosku z 27 kwietnia 2018 r. (uzupełnionego 20 maja 2021 r.) z uwagi na tajemnicę firmy X.
Uzasadniając swoje stanowisko P. wskazała, że nie jest podmiotem obowiązanym na gruncie ustawy z dnia 6 wrześnie 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") do udostępniania wnioskowanej informacji publicznej i w konsekwencji nie jest zobligowana do jej stosowania. Wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - w wyroku z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2069/17, uznał, że majątek P. zachował charakter "majątku publicznego", niemniej powyższa kwestia nie została w żaden, a tym bardziej relewantny i normatywy sposób rozwinięta i uzasadniona.
Organ podkreślił, że art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązuje do udostępniania informacji publicznej nie tylko władzę publiczną, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W ocenie P. nie podpada ona pod przesłanki obejmujące którykolwiek z tych podmiotów, nie jest podmiotem wpisanym do organizacji pożytku publicznego i nie prowadzi działalności gospodarczej. Fundacja zanegowała powołany dorobek orzecznictwa dotyczący podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, definicji "majątku publicznego" wskazując, że orzeczenia te, nie są skuteczne erga omnes, a nadto są sprzeczne z przepisami ustawy oraz Konstytucji RP. Wskazała, że posiada cele statutowe, które nie mogą być utożsamiane z zadaniami publicznymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust 1 u.d.i.p.
W ocenie organu posiada on jedynie status podmiotu finansującego konkretne działania objęte statutem oraz jego celami, zatem realizacja celów statutowych urzeczywistnia się w konkretnych działaniach nakierowanych na odbiorcę indywidualnego, a nie powszechnego. Dopiero działanie podmiotu finansowanego może być badane czy oceniane (in concreto) jako działanie mające cechy zadań publicznych w rozumieniu orzecznictwa administracyjnego.
Fundacja podniosła również, że kwestia nadzoru konkretnego ministra nie stanowi i stanowić nie może o przyznaniu statusu podmiotowości na gruncie u.d.i.p., bowiem nadzór nad fundacjami ma charakter ustawowy i dotyczy każdej fundacji, niezależnie od prowadzonej działalności. Również fakt powołania do życia fundacji przez Spółki, w których Skarb Państwa ma prawa udziałowe, nie determinuje spełnienia przesłanek z art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
Organ podkreślił, powołując się na treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., że objęta wnioskiem umowa oraz koszty z niej wynikające mają dla Fundacji, a także kontrahenta, tj. X. wartość gospodarczą, o jakiej stanowi ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1233, dalej: "u.z.n.k.")., a ich udostępnienie zagraża interesom P i kontrahenta.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją Stowarzyszenie [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.").
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Fundacja wydała decyzję odmowną, co wskazywałoby na to, że uznała, iż jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., żądana informacja ma charakter informacji publicznej oraz jest w posiadaniu żądanej informacji. Tymczasem w treści uzasadnienia decyzji, jak i późniejszych stanowiskach P, prezentuje stanowisko zgoła odmienne, uznając, że nie jest podmiotem zobowiązanym na podstawie przepisów u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji z uzasadnienia treści zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wynika, że organ nie respektuje wydanych dotychczas orzeczeń sądów administracyjnych, zaś jej treść stanowi polemikę z tymi orzeczeniami. Sąd wyjaśnił, że stanowisko Fundacji, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest jedyne jej przeświadczeniem, a nie faktem. Sąd zwrócił uwagę, że na realizację celów P. przeznaczone zostały pokaźne środki finansowe wniesione przez 17 Fundatorów – spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa. Co więcej, z § 4 ust. 2 Statutu wynika zobowiązanie do dokonywania przez 10 lat począwszy od 2017 r. corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji w określonych dla danego fundatora wysokościach. Wykonanie tego zobowiązania świadczy więc o angażowaniu środków publicznych w kapitał Fundacji, a co za tym idzie – sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. W sytuacji, gdy Państwo realizuje swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa, to nie można uznać, że majątek który został Fundacji przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Sąd przywołując wyroki sądów administracyjnych w całości podzielił dotychczas prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż P. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a zatem informacje będące w dyspozycji Fundacji odnoszące się do publicznej sfery działalności będą informacją publiczną podlegającą udostępnieniu.
Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie stała się również ta część decyzji dotycząca odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Sąd zaznaczył, że tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż z uzasadnienia decyzji nie wynika zasadność przesłanek, którymi kierowała się Fundacja. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się bowiem do przytoczenia przepisów prawa oraz powołania się na orzecznictwo KIO oraz dwa orzeczenia WSA w Lublinie. Ponadto w uzasadnieniu decyzji znalazło się, niemające oparcia w stanie faktycznym sprawy stwierdzenie, że strona skarżąca zwróciła się do Fundacji o uzyskanie dostępu do treści umów z kontrahentami, które zostały obwarowane klauzulami dotyczącymi ochrony tajemnicy ich przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Fundacja nie wyjaśniła też dlaczego nadano będącej przedmiotem wniosku umowie walor tajemnicy przedsiębiorcy i dlaczego zasada ochrony tej tajemnicy jest tak istotna dla podmiotu, który zawarł umowę z Fundacją, iż usprawiedliwia złamanie zasady transparentności działań podmiotu wykonującego zadania publiczne z wykorzystaniem środków finansowych pochodzących od spółek Skarbu Państwa. Powyższe dotyczy również wystawionych faktur i rachunków w tym zakresie, będących przedmiotem wniosku. Nadto w uzasadnieniu tej decyzji w ogóle nie wyjaśniono, na czym P. opiera stwierdzenie, że żądane informacje posiadają dla podmiotu, który zawarł z nią umowę, wartość gospodarczą.
W zaskarżonej decyzji nie została natomiast w ogóle rozważona tajemnica przedsiębiorcy w sensie materialnym. Ogólnikowe twierdzenia w tym względzie nie mogą zastąpić merytorycznego uzasadnienia decyzji.
Konkludując Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez Fundację w zaskarżonej decyzji argumentacja może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. Wobec tego uznał, że doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia natomiast wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.
Na powyższe orzeczenie organ wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając wyrokowi w oparciu o art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na niezastosowaniu art. 61 ust. 1 i ust 3, art. 51 ust 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 i 4 ust 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 i 4 ustawy o fundacjach, art. 45 ustawy o finansach publicznych, art. 3 ust 2 i 3 ustawy o fundacjach w zw. z art. 888 § 1 k.c. oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a statutu Fundacji (po nowelizacji) oraz § 12 aktu założycielskiego [...], a to wszystko w zw. z art 7 Konstytucji RP polegające na nie przyjęciu, że P. nie jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., albowiem P. jako odrębna osoba prawna nie wykonuje zadań lub funkcji publicznych i nie gospodaruje środkami publicznymi a jedynie środkami statutowymi jako podmiot obdarowany i obciążony poleceniem, nie podlega wpływowi Rządu RP na funkcjonowanie (podlega wyłącznie ustawowemu nadzorowi ze strony Ministra Kultury i Ochrony Dziedzictwa Narodowego), bowiem wybór członków pierwszego kadencyjnie Zarządu Fundacji nastąpił wyłącznie przez Fundatorów (bez zgody Ministra), nie zaspokaja potrzeb publicznych i nie jest organizacją pożytku publicznego i w konsekwencji P. nie może być uznana podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej na gruncie ustawy;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu zamiast na oddaleniu skargi, a w konsekwencji na bezzasadnym uchyleniu decyzji polegające na uznaniu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podczas gdy uzasadnienie decyzji jest wystarczające i zawiera wszelkie wymogi stawiane przez ww. przepis, tak co do okoliczności faktycznej jak i sfery prawnej;
3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez ogólnikowe uzasadnienie wyroku w kontekście przyjęcia statusu P. na gruncie u.d.i.p., a przez to uniemożliwienie oceny toku rozumowania sądu, a w konsekwencji faktyczne udaremnienie kontroli instancyjnej orzeczenia;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że zaskarżona decyzja narusza powyższe przepisy, podczas gdy informacje objęte żądaniem wniosku stanowiły przedmiot tajemnicy prawnie chronionej, tj. tajemnicy przedsiębiorcy;
5) co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji i naruszeniem art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nie oddalenie skargi.
Wobec powyższych zarzutów kasatorka na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie, albo na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Dodatkowo kasatorka na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt K 1/21.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej P. przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie zrzekła się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez Sąd pierwszej instancji normę prawa materialnego. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do podstawowej kwestii w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p.") i opartego na jej podstawie wniosku, że Fundacja [..] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.
Pierwszą kwestią sporną jest, czy w świetle przepisów u.d.i.p. Fundacja [...] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanej informacji publicznej, a więc czy podlega u.d.i.p. w zakresie podmiotowym.
Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, że podany w nim katalog podmiotów ma charakter otwarty, przykładowy. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że obowiązany do udostępniania informacji publicznej jest każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., I OSK 1603/14).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pojęcie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od pojęcia "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, zadania władzy publicznej mogą być bowiem realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p., zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej", użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyroki NSA z dnia: 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10 i 4 listopada 2016 r., I OSK 900/15).
Brzmienie art. 4 u.d.i.p. jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca dążył do jak najszerszego określeniami zbioru podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Celem takiego rozwiązania jest bowiem pełna realizacja politycznego prawa dostępu do informacji publicznej, bowiem "szeroki dostęp do informacji publicznej stanowi niezbędną przesłankę zaistnienia społeczeństwa obywatelskiego, a co za tym idzie - urzeczywistnienia demokratycznych zasad funkcjonowania władzy publicznej w polskim państwie prawnym" (W. Sokolewicz [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz. Tom II, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 7), a nadto jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r., SK 27/14: "konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej przybrało charakter publicznego prawa podmiotowego. Znaczy to, że obywatel ma zapewnioną możliwość skutecznego żądania od organów władzy publicznej określonego zachowania, egzekwowalnego, w razie potrzeby, w drodze odpowiednich instytucji procesowych" (OTK Seria A 2019, poz. 5). Prawo dostępu do informacji publicznej jest zatem prawem politycznym (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2018 r., I OSK 699/16), które jest fundamentem budowy materialnej demokracji nie ograniczanej tylko do procedur, ale oznaczającej rzeczywisty wpływ społeczeństwa na bieg spraw publicznych. Elementem tego prawa jest zatem nie tylko kontrola wykonywania zadań publicznych, ale również - co jest charakterystyczne dla myślenia o demokracji dla społeczeństw odwołujących się do zachodniej myśli politycznej - kontrola wydatkowania środków publicznych jako pochodzących z wpłat na rzecz dobra wspólnego od wolnych obywateli, suwerennych właścicieli swojego majątku. Stąd wskazany art. 4 u.d.i.p. jest tak skonstruowany, aby prawo do informacji publicznej zawsze "podążało" tam, gdzie są wykonywane zadania publiczne lub tam, gdzie wydatkowane są pochodzące z wpłat wolnych obywateli środki publiczne.
Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że w kwestii dotyczącej statusu Fundacji [...] oraz jej podleganiu pod przepisy u.d.i.p. wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2493/21, w uzasadnieniu którego wskazał, że w myśl art. 1 ustawy o fundacjach, fundacja może być ustanowiona dla realizacji zgodnych z podstawowymi interesami Rzeczypospolitej Polskiej celów społecznie lub gospodarczo użytecznych, w szczególności takich jak: ochrona zdrowia, rozwój gospodarki i nauki, oświata i wychowanie, kultura i sztuka, opieka i pomoc społeczna, ochrona środowiska oraz opieka nad zabytkami. W art. 2 ust. 1 ustalono, że fundacje mogą ustanawiać osoby fizyczne niezależnie od ich obywatelstwa i miejsca zamieszkania bądź osoby prawne mające siedziby w Polsce lub za granicą. Warto zatem w tym miejscu podkreślić, że akt fundacyjny może zostać dokonany przez krajową bądź zagraniczną osobę prawną. Dotyczy to w szczególności Skarbu Państwa, organizacji samorządu terytorialnego, organizacji kościelnych i wyznaniowych, spółdzielni, spółek prawa handlowego będących osobami prawnymi, stowarzyszeń zarejestrowanych przedsiębiorstw państwowych, a także fundacji (H. Cioch, A. Kidyba, Ustawa o fundacjach. Komentarz. Warszawa 2010, s. 26). Swoisty zakaz tworzenia fundacji kreuje art. 45 ustawy o finansach publicznych. Stanowi on, że ze środków publicznych nie można tworzyć fundacji na podstawie ustawy o fundacjach. W doktrynie wskazuje się, że przepis ten nie wprowadza zakazu tworzenia fundacji, dla których fundatorem – w rozumieniu ustawy o fundacjach – jest Skarb Państwa lub osoba prawna zaliczana do sektora finansów publicznych, ani – tym bardziej – zakazu funkcjonowania takich fundacji. Wskazane podmioty mogą nadal tworzyć fundacje, z tym że ich wkład do fundacji (według art. 3 ust. 2 ustawy o fundacjach: składniki majątkowe przeznaczone na realizację celu fundacji) nie może obejmować środków pieniężnych. Jednocześnie podkreśla się, że zakaz wnoszenia środków do tworzonej fundacji nie oznacza zakazu udzielania dotacji już istniejącym fundacjom. (W. Misiąg, w: Ustawa o finansach publicznych. Ustawa o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz. Warszawa 2019, s. 181). Wzmacnia tę tezę sam ustawodawca określając w art. 15a ustawy o fundacjach zadania starosty realizowane w odniesieniu do "fundacji korzystających ze środków publicznych".
Podstawowym źródłem powstania majątku fundacji są składniki majątkowe przekazane przez fundatora, które powinny być ujęte w akcie fundacyjnym. Wśród możliwych składników majątkowych przepis art. 3 ust. 3 ustawy o fundacjach wskazuje: pieniądze, papiery wartościowe, a także oddane fundacji na własność rzeczy ruchome i nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 1989 r., sygn. akt I SA 1019/88 (ONSA 1990 r., nr 1, poz. 4) zauważył, że środki na realizację celów statutowych fundacja może czerpać, niezależnie od majątku początkowego, przekazanego przez fundatora, ze zbiórek, z loterii oraz ze spadków, zapisów lub darowizn osób fizycznych i prawnych, mających swoje siedziby w Polsce. Niezależnie od tego fundacja może zdobywać środki na realizację celów statutowych poprzez prowadzenie działalności gospodarczej, nastawionej na osiąganie dochodu. Celem działalności gospodarczej fundacji może być tworzenie warunków realizacji jej celów statutowych oraz uzupełnienie środków na działalność statutową.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż wśród społecznie użytecznych celów, dla których została utworzona Fundacja, Statut wymienia m.in. promocję i ochronę wizerunku Rzeczypospolitej Polskiej oraz polskiej gospodarki, inspirowanie oraz współtworzenie warunków do budowy wartości i rozwoju spółek z udziałem Skarbu Państwa oraz polskiej przedsiębiorczości czy też wspieranie działalności z dziedziny edukacji, szkolnictwa oraz ochrony zdrowia. Tak ustalony cel niewątpliwie można określić mianem: społecznego (publicznego). Na realizację tego celu w ramach Funduszu Założycielskiego przeznaczono [...] mln złotych, na który składały się środki finansowe wniesione przez [...] Fundatorów – spółek kontrolowanych przez Skarb Państwa. Kolejnym, istotnym elementem dla oceny zaistnienia warunków uznania Fundacji za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest kwestia źródeł pozyskiwania dalszych środków pozwalających trwale realizować postawione w Statucie cele. W tym zakresie na uwagę zasługuje ujęte w § 4 ust. 2 Statutu zobowiązanie do dokonywania przez Y. lat, począwszy od 2017 r., corocznych wpłat na działalność statutową Fundacji w określonych dla danego fundatora wysokościach. Wykonanie tego zobowiązania świadczy więc o angażowaniu środków publicznych w kapitał Fundacji, a co za tym idzie – sposób jego wykorzystania nie może być wyłączony spod społecznej kontroli. Na podkreślenie zasługuje przy tym postanowienie § 4 ust. 3 Statutu, iż majątek Fundacji stanowią też środki uzyskane z dotacji, grantów, subwencji, darowizn, spadków i zapisów oraz innego rodzaju przysporzeń majątkowych poczynionych na rzecz Fundacji przez krajowe i zagraniczne osoby fizyczne i prawne oraz inne podmioty, a także środki uzyskane ze zbiórek i imprez publicznych, odsetek bankowych oraz nieruchomości i ruchomości nabyte przez Fundację w toku jej działalności i środki z nich uzyskane.
Stwierdzić zatem należy, że skarżąca kasacyjnie Fundacja jako dysponent środków publicznych przekazywanych przez [...] spółek, w których pozycję dominującą posiada Skarb Państwa, jest - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy zatem przyjąć, że informacja będąca w dyspozycji Fundacji odnosząca się do publicznej sfery działalności będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej oznaczony jako 1 nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie zarzut naruszenia powyższego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami, a konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Należy bowiem wskazać, że podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13). Funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.
Odniesienie się do zarzutów sformułowanych w punktach 2 i 4 skargi kasacyjnej wymaga wskazania kwestii natury ogólnej, gdyż zarzuty powyższe ze sobą powiązane i odnoszą się do kwestii przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy.
Przedmiotem sporu jest w istocie ocena, czy w postępowaniu administracyjnym zostało należycie wykazane, iż żądane we wniosku informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i z tego powodu mogą podlegać ograniczeniu udostępnienia w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Należy podnieść, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy nie zostało zdefiniowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z orzecznictwem sądowym, przesłankę tę wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicja znajduje się w ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022 r. poz. 1233, dalej: "u.z.n.k."). Zgodnie z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Z uwagi na treść art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przepisu art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze in fine u.d.i.p. przyjmuje się powszechnie, że skuteczne ograniczenie prawa do informacji publicznej w powołaniu na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga spełnienia dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. Aspekt formalny sprowadza się do podjęcia przez przedsiębiorcę stosownych działań w celu utrzymania informacji w poufności (tajemnica przedsiębiorstwa nie obejmuje takich danych, które są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo są dla nich łatwo dostępne). Aspekt materialny wymaga natomiast dokonania oceny spornych informacji pod kątem tego, czy są to takie informacje (techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne), które mają wartość gospodarczą. Innymi słowy, w zakresie przesłanki formalnej wymagane jest, aby przedsiębiorca zamanifestował w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja objęta manifestacją przedsiębiorcy musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności (por. wyrok NSA z 14 września 2023 r., III OSK 716/22).
Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej w powołaniu na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być przez podmiot zobowiązany omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Dopiero ta argumentacja w połączeniu z udostępnionymi sądowi administracyjnemu materiałami źródłowymi umożliwiać będzie Sądowi ocenę zasadności ograniczenia prawa do wnioskowanej informacji publicznej w powołaniu na przesłankę z art. 5 ust. 2 zdanie pierwsze in fine u.d.i.p.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy należy przypomnieć, że - jak wynika z treści zaskarżonej decyzji - zasadność odmowy udostępnienia stronie wnioskowanych informacji podmiot zobowiązany uzasadnił tym, że "zakres usług objętych umową, sposób ich realizacji jak i należne wynagrodzenie stanowi w rozumieniu w/w prawa jak i łączącej strony umowy tajemnicę przedsiębiorstwa i został przez strony tej umowy zakwalifikowany jako informacja poufna i został objęty przez strony zakazem ujawniania tych informacji, za którego załamanie groziła odpowiedzialność prawna (w tym kontraktowa). Ujęte w umowie i w dokumentach rozliczeniowych informacje do chwili obecnej nie zostały upublicznione i ze względu na ich treść i stanowisko m.in. kontrahenta P mają dla niego szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcą na szkodę. Zarówno know how jak i warunki finansowe tego rodzaju umów są ściśle chronione, bowiem mają szczególną wartość gospodarczą".
W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił dokonanie przez organ ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy. W oparciu o argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji można bowiem stwierdzić jedynie spełnienie przesłanki formalnej w przedstawionym wyżej znaczeniu. W sprawie nie została wykazana natomiast przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy, podczas gdy - o czym była już mowa - dla skutecznego powołania się na tajemnicę z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymagane jest spełnienie obu wspomnianych przesłanek, tj. formalnej i materialnej.
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie dokonał analizy zapisów umowy w kontekście treści, które wskazywałyby na to, że objęta klauzulą poufności umowa zawiera informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne, które mają wartość gospodarczą. Nie można nie zauważyć, że zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja cechuje się dużym stopniem ogólnikowości i w istocie nie objaśnia tego, jaki związek ma przedstawiona przez podmiot zobowiązany argumentacja z materialnym aspektem tajemnicy przedsiębiorcy w podanym wyżej znaczeniu. Należy odnotować pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2347/15, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Samo zastrzeżenie co do odmowy udostępnienia treści umowy i powołanie na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi dostatecznej przesłanki dla uznania, że podmiot może się skutecznie powoływać na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Subiektywne przekonanie przedsiębiorcy o tym, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy nie wystarcza do przyjęcia, że istotnie informacje, co do których poufność zastrzegł przedsiębiorca, kwalifikują się (od strony materialnej) do uznania je za tajemnicę przedsiębiorcy. Spełnienie owej przesłanki należy powiem rozpatrywać przez pryzmat treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Niezbędne jest również należyte uzasadnienie takiej kwalifikacji.
Nie można nie zauważyć, że dla przedsiębiorcy wszystko, co związane jest z jego funkcjonowaniem w obrocie gospodarczym może - w jego subiektywnym przekonaniu - przedstawiać wartość gospodarczą. Tymczasem przesłanka ta powinna mieć charakter zobiektywizowany, zaś uzasadnienie jej wystąpienia powinno znajdować wyczerpujące uzasadnienie w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w powołaniu na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazanie konkretnej podstawy oraz wyczerpujące uzasadnienie ograniczenia prawa do informacji publicznej jest niezbędne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy.
Niezasadny okazał się zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszeń przepisów postępowania w zakresie uzasadnienia decyzji, sformułowany w punkcie 2) skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że uzasadnienie wydanej decyzji nie odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Podmiot zobowiązany bardzo lakonicznie odniósł się do kwestii spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy. W uzasadnieniu decyzji operuje się pojęciami ogólnymi, bez odniesienia do konkretnej informacji. Nie wyjaśniono, dlaczego informację objętą żądaniem wniosku uznano za objętą tajemnicą przedsiębiorcy, z jakim rodzajem tajemnicy (handlowa, gospodarcza i.t.p.) mamy do czynienia i dlaczego jej ujawnienie może zagrozić interesom podmiotu, którego informacja ta dotyczy.
Wobec powyższego nie można uznać za zasadny również zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego w punkcie 4) skargi kasacyjnej.
Nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny sprawy z wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z dnia 16 lutego 2021 r. sygn. akt K 1/21. Należy zauważyć, że podstawa zawieszenia postępowania wskazana w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny oraz że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego strona ma możliwość żądania wznowienia postepowania w oparciu o art. 272 § 1 p.p.s.a. Nadto od złożenia przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego minęły już ponad 4 lata. Kierując się zatem względami celowości, sprawiedliwości oraz ekonomiki procesowej Naczelny Sad Administracyjny uznał, że wniosek o zawieszenie postępowania sądowego, w aktualnych uwarunkowaniach faktycznych i prawnych nie może zostać uwzględniony, gdyż jego uwzględnienie godziłoby w konstytucyjne gwarancje do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależnym, bezstronny i niezawisły sąd.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.