III OSK 127/23

III OSK 127/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 286/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 247
art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6, art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80, art. 106
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant asystent sędziego Marita Sukiennik-Sikora po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 286/22 w sprawie ze skargi X sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 10 lutego 2022 r. znak SKO.ŚU.4113.41.2989.2021 w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 286/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki X sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu (dalej: "organ") z dnia 10 lutego 2022 r. znak SKO.ŚU.4113.41.2989.2021 w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Wnioskiem z 22 czerwca 2016 r. skarżąca wystąpiła o wydanie decyzji środowiskowej dla planowanej inwestycji, polegającej na budowie instalacji do chowu zwierząt (zespołu 9 kurników wraz z niezbędną infrastrukturą) w miejscowości O. na działkach nr ewid. [...],[...],[...],[...] gm. S.. Do wniosku dołączony został raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Burmistrz S. wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S.w dniu 9 sierpnia 2016 r. wydał pozytywną opinię sanitarną w tym przedmiocie. Podobnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie postanowieniem z 28 listopada 2016 r. uzgodnił przedsięwzięcie i określił warunki jego realizacji.
W rezultacie przeprowadzonego postępowania w przebiegu którego organy zarówno I instancji (Burmistrz S.) oraz organ odwoławczy (SKO w Radomiu) wydawały decyzje, które były przedmiotem odwołań i uchylenia, Burmistrz S. w dniu 18 lipca 2018 r. wydał kolejną decyzję na podstawie której ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do chowu zwierząt. Decyzją Kolegium z 23 października 2018 r. znak: SKO.ŚU.22.1850.2018 utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt: VIII SA/Wa 3/19 uchylono decyzje obu instancji.
Po zwrocie akt do organu, decyzją z 16 marca 2021 r. uchylono decyzję Burmistrza S. przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z 5 maja 2021 roku Burmistrz S. wezwał skarżącą do złożenia uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Skarżąca przy piśmie z 16 czerwca 2021 r. przekazała opracowanie pn.: "Uzupełnienie nr 5 do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". Przedstawiono w nim korektę racjonalnego wariantu alternatywnego nazwanego wariantem "2". Ponadto przy piśmie z 16 sierpnia 2021 r. przekazała opracowanie pn.: Uzupełnienie nr 6 do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko".
Organ I instancji po dokonaniu analizy uzupełnienia nr 6 do raportu stwierdził, że nadal nie wykonano wezwania. W piśmie z 31 sierpnia 2021 r. wyjaśnił na potrzebę uzupełnienia raportu o kolejny wariant realizacji przedsięwzięcia.
W odpowiedzi skarżąca stwierdziła, że nie ma potrzeby dodatkowego uzupełniania przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Decyzją z 9 listopada 2021 r. znak: OS.6220.4.2016/17/18.JG.2599, wydaną z upoważnienia Burmistrza S. odmówiono określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia zamierzonego przez skarżącą.
Odwołanie od powyższej decyzji złożono w ustawowym terminie.
Organ rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym stwierdził, że z uwagi na nie wypełnienie przez wnioskodawcę wezwań kierowanych przez organ I instancji doprowadzono do sytuacji, w której przedłożony Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko pozostał niekompletny.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę wniosła skarżąca.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 3/19 była wiążąca tak dla SKO w Radomiu, jak i orzekającego aktualnie Sądu.
W ocenie Sądu przedstawiony przez inwestora raport (po jego uzupełnieniu poprzez złożenie aneksu (uzupełnienie nr 5 do raportu) z 16 czerwca 2021 r. oraz aneksu (uzupełnienia nr 6 do raportu z 16 sierpnia 2021 r.), po przeprowadzeniu jego analizy i weryfikacji prawidłowości nie spełnia wymogów art. 66 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, dalej: "u.u.i.ś.")
W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie można poprzestać na wskazaniu wariantu. Opis wariantów musi być jednocześnie opisem dokładnym i wyjaśniającym wszystkie istotne aspekty przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko, co służy zarówno jego ocenie przez organ, jak i realizacji celu, jakiemu służy ocena oddziaływania na środowisko, tj. wyborowi rozwiązania najbardziej optymalnego z punktu widzenia interesu inwestora oraz zasad ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju (wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2011 r., IV SA/Po 293/11, wyrok NSA z 11 maja 2011 r., II OSK 548/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Z przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że wnioskodawca rozważa możliwość realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do chowu zwierząt (zespołu 9 kurników wraz z niezbędną infrastrukturą) w dwóch wersjach (wariantach), różniących się od siebie jedynie sposobem ogrzewania kurników oraz wynikającą z tego wielkością emisji do powietrza. Nie powinno budzić zatem wątpliwości, że raport ten nie zawiera opisu trzeciego wariantu. Sąd podkreślił, że w ocenie wnioskodawcy realizacja planowanej inwestycji wg każdej z przedstawionych przez niego wersji jest realnie możliwa do wykonania. Wyraził on przy tym jednoznaczne stanowisko, że zaakceptuje pod tym względem wybór dokonany przez organy. Niemniej jednak oświadczenie takie na tym etapie postępowania jest nieznaczące. Zdaniem organów przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia wymagań stawianych przepisami ustawy, a wnioskodawca mimo kilku skierowanych do niego wezwań w tej sprawie uznał, że opracowanie to nie zawiera braków, a organy nietrafnie odczytują ocenę wyrażoną przez Sąd. Uważa on, że nie tylko przedstawiono w raporcie wymaganą ilość wariantów realizacji przedsięwzięcia, ale też różnią się one od siebie pod względem technologicznym i wielkości emisji do powietrza.
Sąd w tym zakresie podzielił stanowisko organu, że przedstawienie wariantu alternatywnego jest w raporcie iluzoryczne - tak żeby on był wskazany, a jego warunki w każdym przypadku są niemożliwe do spełnienia przez wnioskodawcę.
Z raportu wynika więc, że rozpatrywany jest jeden konkretny wariant lokalizacyjny. Natomiast wariant wnioskodawcy jest jednocześnie w raporcie uznany za najkorzystniejszy dla środowiska.
W ocenie Sądu nie można się zgodzić ze skarżącą spółką, że dopuszczalnym jest aby wariant najkorzystniejszy dla środowiska był jednocześnie racjonalnym wariantem alternatywnym. W takiej bowiem sytuacji trudno byłoby doszukać się potrzeby przedstawiania w raporcie trzech wariantów, skoro i tak dwa z nich miałyby być identyczne. Byłoby to zaprzeczeniem idei jakiej towarzyszyło wprowadzenie takiej regulacji, zgodnie z którą to właśnie z rzetelnego opisu wariantów organy miałyby nieść wiedzę na temat możliwego oddziaływania przedsięwzięcia poczynając od wariantu proponowanego do realizacji, poprzez racjonalny wariant alternatywny, przy zestawieniu ich z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska. Brak wspomnianego trzeciego wariantu, czy też według poglądu skarżącej spółki, przyjęcie tożsamości dwóch wymaganych ustawą wariantów skutkuje brakiem tzw. "siatki porównawczej".
Uznając zatem za niezasadny zarzut skarżącego, dotyczący stanowiska oparcia się organu na fałszywych przesłankach, jakoby racjonalny wariant alternatywny musiał przewidywać zmianę lokalizacji przedsięwzięcia względem tzw. wariantu inwestorskiego, należy wyjaśnić, że ustawa nie wprowadza definicji "racjonalnego wariantu alternatywnego", niemniej jednak celem takiego uregulowania jest wskazanie przez inwestora takiego rozwiązania, które może stanowić alternatywę dla wariantu przedsięwzięcia przez niego wybranego. Ponadto, posłużenie się w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. pojęciem "racjonalnego" wariantu alternatywnego oznacza, że opisywane w raporcie warianty nie mogą mieć charakteru pozornego ani nie mogą być abstrakcyjne z powodu braku możliwości obiektywnych ich zastosowania i z góry skazane na niepowodzenie, lecz muszą to być warianty możliwe do rzeczywistego wprowadzenia.
Zarówno wybór konkretnego wariantu przez inwestora, jak również ocena dokonywana przez organ muszą uwzględniać wszystkie elementy podlegające analizie, zgodnie z art. 66 u.u.i.ś. Oznacza to, że nie jest wystarczające wyjaśnienie przez inwestora, że np. realizacja określonego wariantu jest uzasadniona pozytywnymi skutkami ekonomicznymi.
Odnosząc się zaś do tożsamości racjonalnego wariantu alternatywnego i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, Sąd stanął na stanowisku, że warianty te powinny być różne, pomimo, że tak jak w niniejszej sprawie, w pewnym stopniu warianty te mogą się pokrywać. Stąd jako niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi z pkt. 1-2 skargi kwestionujące prawidłowość ocen organów odnośnie prawidłowego przedstawienia w raporcie wymaganych ustawowo wariantów realizacji przedsięwzięcia.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczącego naruszenia art. 80 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. w zw. z art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie stanowiska zawartego w pozytywnym uzgadniającym planowane przedsięwzięcie postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, w sytuacji, gdy według skarżącej spółki treść uzgodnienia Regionalnego Dyrektora była wiążąca dla organu prowadzącego postępowanie, Sąd wyjaśnił, że podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 339/15, że pozytywne uzgodnienie nie obliguje organu prowadzącego do wydania pozytywnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy organ z uzasadnionych przyczyn nie akceptuje któregokolwiek z istotnych ustaleń lub warunków określonych w postanowieniu organu uzgadniającego.
Powyższy wyrok w całości zakwestionował skarżący, zarzucając naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj.:
a) art 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 5 i 6 u.u.i.ś., poprzez oddalenie skargi oraz dowolne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym uznanie, że inwestor nie przedstawił 3 wariantów realizacji Inwestycji oraz sposobu ich oddziaływania na środowisko, pomimo, że z zebranego materiału dowodowego (Raport Środowiskowy, uzupełnienia do Raportu) wynika, że inwestor opisał wariant I proponowany, wariant II alternatywny – różniący się od wariantu I proponowanego przez inwestora – rozwiązaniami technologicznymi, które będą wpływały na oddziaływanie na środowisko, oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska (będący jednocześnie wariantem II - alternatywnym);
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 5 i 6 u.u.i.ś., poprzez oddalenie skargi kasacyjnej oraz pominięcie zebranego materiału dowodowego w postaci opinii Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 lutego 2022 roku, z której to wprost wynika, że wariantem najkorzystniejszym dla środowiska może być także wariant alternatywny wskazany w raporcie środowiskowym;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art 141 § 5 p.p.s.a w zw. w związku z art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 66 ust 1 pkt. 5 i 6 u.u.i.ś., poprzez brak odniesienia się oraz należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odmowy uznania zarzutu spółki w zakresie rzekomej iluzoryczności poszczególnych wariantów realizacji Inwestycji przedstawionych w Raporcie Środowiskowym;
d) art 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 5 i 6 u.u.i.ś., poprzez oddalenie skargi z uwagi na błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego oraz uznanie, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2020 roku, sygn. akt VIII Sa/Wa 3/19, ww. Sąd argumentował w zakresie konieczności wskazania trzech różnych wariantów realizacji inwestycji, pomimo, że sąd nie formułował takich wniosków w wydanym wyroku;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 5 i 6 u.u.i.ś., poprzez oddalenie skargi z uwagi na dowolne oraz niepoparte jakimikolwiek dowodami uznanie, że przedstawienie wariantu alternatywnego jest w raporcie iluzoryczne oraz w każdym przypadku niemożliwe do spełnienia przez wnioskodawcę, pomimo, że zarówno w Raporcie Środowiskowym oraz jego uzupełnieniach przedstawiono prawidłowe dane, co zostało potwierdzone pozytywnymi uzgodnieniami oraz opiniami organów pomocniczych, działających w toku postępowania administracyjnego;
f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 1 pkt. 1) w zw. z art. 77 ust. 1 pkt. 1) u.u.i.ś., poprzez oddalenie skargi oraz uznanie, że w niniejszej sprawie organy administracyjne zasadnie nie uwzględniły wiążącego postanowienia wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, który uzgodnił pozytywnie realizację Inwestycji, w tym w szczególności uznał, że parametry inwestycji nie naruszają obowiązujących przepisów i w konsekwencji poprzez uznanie za uzasadnioną odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację Inwestycji.
2) Prawa materialnego, tj.:
a) art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.u.i.ś., poprzez jego błędną wykładnię oraz uznanie, że wariant alternatywny realizacji inwestycji nie może być jednocześnie wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, pomimo, że zgodnie z powołanymi powyżej przepisami konieczne jest wskazanie wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, który to wariant może być zarówno wariantem proponowanym przez inwestora, jak też wariantem alternatywnym.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza S. z dnia 9 listopada 2021 r.; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Podniesione w niej zarzuty odnoszą się zasadniczo do trzech kategorii ocen prawnych, które ukształtowały kwestionowany wyrok WSA. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie kwestionuje przyjęty przez Sąd pierwszej instancji zakres związania prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 roku, VIII Sa/Wa 3/19, po drugie, wytyka wadliwość wykładni art. 66 ust 1 pkt. 5 i 6 ustawy środowiskowej, poprzez przyjęcie, że wyraża on normę wykluczającą możliwość przedstawienia w raporcie środowiskowym wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, który byłby jednocześnie racjonalnym wariantem alternatywnym, i po trzecie, podważa racjonalność i rzetelność stanowiska WSA, że przedstawiony w raporcie racjonalny wariant alternatywny ma charakter pozorny.
W sprawie jest bezsporne, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i kwestionowany skargą kasacyjną wyrok WSA, zostały wydane w reżimie przewidzianym w art. 153 p.p.s.a. Stosownie do jego treści ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z powyższego wynika, że oceny prawne sformułowane przez WSA
w Warszawie w wyroku z 16 stycznia 2020 roku, VIII Sa/Wa 3/19 determinowały proces stosowania prawa przez organ i w konsekwencji sposób załatwienia sprawy decyzją z 10 lutego 2022 r. nr SKO.ŚU.4113.41.2989.2021. Na etapie rozpoznania skargi na tę decyzję, WSA nie mógł przyjąć wzorców kontroli sprzecznych z wiążącymi ocenami prawnymi i wskazaniami, wyrażonymi w wyroku z 16 stycznia 2020 roku. Z treści wyroku WSA zapadłego w sprawie VIII Sa/Wa 3/19 wynika jednoznacznie, iż Sąd przyjął, że "raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych, co najmniej trzech wariantów jego realizacji." Podał również, że "wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest trzecim z wariantów, którego opis powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny inwestora." W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 16 stycznia 2020 roku, VIII Sa/Wa 3/19 stanowisko wyraża ocenę prawną, zgodnie z którą raport oddziaływania na środowisko powinien przedstawiać trzy autonomiczne i niepowielające się warianty realizacji przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 oraz 80 k.p.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 5 i 6 ustawy środowiskowej nie mógł zostać uwzględniony.
Negatywna weryfikacja zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. determinuje ocenę zasadności zarzutu błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt. 5 i 6 ustawy środowiskowej. Związanie przyjętą przez WSA wykładnią tego przepisu oznacza, że organ miał obowiązek przyjąć, iż przedstawiony w raporcie oddziaływania na środowisko wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie mógł być tożsamy z racjonalnym wariantem alternatywnym. Niezależnie od powyższego trzeba odnotować, iż ten kierunek wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej dominował w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – zob. wyroki z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 269/21, z 13 czerwca 2023 r., III OSK 1384/22, z 14 lutego 2023 r. III OSK 2926/22. Był on również impulsem do sygnalizowanych w skardze kasacyjnej prac nowelizacyjnych zwieńczonych ustawą z dnia 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023 r. poz. 1890) – zob. pkt I.13 uzasadnienia projektu ustawy, druk sejmowy nr 3304. Od dnia wejścia w życie nowelizacji, tj. od 16 października 2023 roku, do art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej dodano zastrzeżenie: "racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym". Jak z powyższego wynika, zmiana prawa, pozwalająca na ustalenie zakresu obowiązywania normy rekonstruowanej w oparciu o treść art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej zgodnie z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie nastąpiła po wydaniu wyroku przez WSA w sprawie VIII Sa/Wa 3/19, po wydaniu przez SKO decyzji z 10 lutego 2022 r. i po wydaniu kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku z 3 sierpnia 2022 roku. Zgodnie z ogólnosystemową zasadą, w myśl której skutki działania prawnego należy oceniać w oparciu o przepisy prawa obowiązujące w chwili jego podjęcia (tempus regit actum), nowelizacja art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej nie mogła kształtować wzorca legalnościowej kontroli decyzji SKO z 10 lutego 2022 r.
Podsumowując ten wątek rozważań należy dodać, że wszystkie powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia, niezależnie od tego że pozostają w częściowej niezgodności z przyjętymi na gruncie niniejszej sprawy ocenami prawnymi, to dopuszczały tożsamość wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wyłącznie z wariantem inwestorskim. Wykluczały natomiast tożsamość wariantu najkorzystniejszego dla środowiska z racjonalnym wariantem alternatywnym, a taki układ zachodzi w rozpoznawanej sprawie.
Odnosząc się z kolei do kwestii pozorności przedstawionego w raporcie oddziaływania na środowisko racjonalnego wariantu racjonalnego trzeba podać, że i w tej materii wypowiedział się wiążąco WSA w wyroku z 16 stycznia 2020 roku, VIII Sa/Wa 3/19. Sąd ten podał: "[b]ezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych." W sprawie nie jest kwestionowane, że przedstawiony w raporcie racjonalny wariant alternatywny różnił się od wariantu inwestorskiego wyłącznie sposobem ogrzewania. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje szeroko uzasadnionych w skardze kasacyjnej różnic co do wpływu na środowisko obu wariantów realizacji przedsięwzięcia. Zwraca jednak uwagę, że owe różnice wynikają wyłącznie z elementu, który nie jest zasadniczy z perspektywy przedmiotowej istoty przedsięwzięcia, jaką jest budowa instalacji do chowu zwierząt - zespołu 9 kurników wraz z niezbędną infrastrukturą. Realizacja takiego przedsięwzięcia ma charakter bardzo złożony w tym znaczeniu, że jego funkcjonowanie wpływa na różne elementy środowiska, poprzez różne oddziaływania. Sposób ogrzewania jest wyłącznie jednym rodzajem oddziaływania, który nie jest bezpośrednio skorelowany z charakterem przedsięwzięcia. Przy takim ujęciu "alternatywności" wariantu wymiennego wobec wariantu inwestorskiego trzeba przyjąć, że powinny one różnić się w sposób istotny w zakresie wpływu na środowisko z uwzględnieniem emisji tych zanieczyszczeń, które są zwykle generowane przez dany typ przedsięwzięcia. W odniesieniu do przemysłowego chowu drobiu chodzi tu przede wszystkim o ilość generowanych odchodów oraz sposób ich zagospodarowania oraz emisję odorów,
a także zużycie wody. Stąd też w orzecznictwie uznaje się, że zmiana sposobu ogrzewania w odniesieniu do tego rodzaju przedsięwzięć nie stanowi racjonalnego wariantu alternatywnego. W przypadku omawianej inwestycji to nie instalacja grzewcza jest jedynym i głównym emitentem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Źródłami emisji zanieczyszczeń będą przede wszystkim systemy wentylacyjne w obiektach inwentarskich, którymi odprowadzane będą zanieczyszczenia pochodzące z procesów chowu brojlerów, głównie substancje odorotwórcze, powstające w wyniku rozkładu produktów przemiany materii tych zwierząt. Stale towarzyszącym oddziaływaniem hodowli drobiu na środowisko jest również hałas (ruch kołowy pojazdów obsługujących fermę, wentylacja w postaci wentylatorów dachowych i ściennych). Niewątpliwie największe oddziaływanie wiąże się z odorem emitowanym przez kompleks kurników, a także pomiotem kurzym (odchody kurze), gnojowicą, zwierzętami padłymi lub ubitymi. W tym zakresie wariant różniący się od wariantu inwestorskiego wyłącznie sposobem ogrzewania nie ma charakteru racjonalnej alternatywy w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej - por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., II OSK 1871/17.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że opinia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 15 lutego 2022 roku, nie jest źródłem prawa i nie wiąże sądów w zakresie interpretacji art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. Sąd pierwszej instancji przedstawił kompletny i spójny zestaw racji pozwalających na zracjonalizowanie wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez ujawnienie sposobu wykładni art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej. W tym obszarze WSA odwołał się do utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych oraz wiążącej oceny prawnej sformułowanej w wyroku wydanym w sprawie VIII Sa/Wa 3/19.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA, że pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydając decyzję negatywną organ powinien jednak podać przesłanki pozwalające ustalić, z jakich powodów postanowienie uzgodnieniowe nie zostało uwzględnione – zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r. II OSK 585/18. W niniejszej sprawie organ wyjaśnił, że zasadniczym powodem odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach było nieprzedstawienie trzech wariantów przedsięwzięcia,
o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.
Reasumując, rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji opiera się na prawidłowo przyjętym stanie sprawy, uwzględniającym wszystkie istotne okoliczności faktyczne ustalone w oparciu o właściwie rozważony materiał aktowy. Podstawa prawna rozstrzygnięcia WSA - na dzień jego wydania - została zrekonstruowana,
a następnie wyjaśniona w uzasadnianiu wyroku bez zastrzeżeń. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do podważania sformułowanego w wyroku Sądu pierwszej instancji zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.
Mając całość powyższego na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.