III OSK 1261/21

III OSK 1261/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1129/18 - Wyrok WSA w Krakowie z 2018-11-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 29 ust. 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel protokolant starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1129/18 w sprawie ze skargi Z.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Z.C. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący oraz P.C. wystąpili do Wójta Gminy M. w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego przez odtworzenie rowów odwadniających na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] w K. oraz nakazania M.T. usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody na działce nr ew. [...] w K., przez usunięcie nasypu utworzonego z ziemi i materiałów budowlanych oraz nasadzonych krzewów bzu i ligustru.
Wójt Gminy M. decyzją z 13 marca 2018 r. odmówił nakazania współwłaścicielom gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121).
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z [...] czerwca 2018 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że analizie poddano materiał dowodowy, w tym ustalenia organu I instancji z oględzin przeprowadzonych 31 marca 2017 r. i 7 grudnia 2017 r., pomiary niwelacyjne przeprowadzone 23 czerwca 2017 r., opinię biegłego sporządzoną w lipcu 2017 r. i jej uzupełnienie z października 2017 r., a także dokumentację zdjęciową, jak również twierdzenia stron postępowania. Z wniosku wszczynającego postępowanie wynika, że skarżący domaga się odtworzenia rowów odwadniających na głębokość w podstawie korony drogi położonej na działce nr ew. [...], umożliwiających swobodny spływ wód gruntowych do istniejących w terenie przepustów betonowych, właścicielom działek nr ewid. [...], [...] i [...]. Ponadto domaga się usunięcia przez właściciela działki nr ewid. [...] nasypu utworzonego z ziemi i z materiałów budowlanych oraz nasadzonych krzewów bzu i ligustru.
Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że droga na działce nr ewid. [...]5 jest zalewana skoncentrowanym strumieniem wód opadowych, spływających drogą na działce nr ewid. [...]9. Strumień ten nie jest w żaden sposób przechwytywany przez system odwadniający. Narażona na zalewanie skoncentrowanym strumieniem wód opadowych i roztopowych jest na krótkim odcinku droga gruntowa na działce nr ewid. [...]5 oraz szczególnie działka nr ewid. [...]3. Część wód odbiera rów biegnący wokół działki nr ewid. [...]6 i kieruje je do przepustu nr 1. Zdecydowana większość wód spływających drogą po działce nr ewid. [...]9 albo zalewa działkę nr ewid. [...]3 albo pozostaje na drodze na działce nr ewid. [...]5, zatrzymując się w jej zagłębieniach. Z ustaleń biegłego wynika, że rowy na działce nr ewid. [...]09 nie spełniają swojej roli, ponieważ są prowizorycznie wykonane, płytkie i mają bardzo mały spadek, ograniczony wysokością posadowienia przepustu. Rów biegnący wzdłuż drogi na działce nr ewid. [...]5, wzdłuż jej granicy z działką nr ewid. [...]9 i nr ewid. [...]0 jest za płytki i ma niewyrównane spadki, a na pewnym odcinku jest przegłębiony w stosunku do dolnej krawędzi wlotu przepustu 3, mającego na tym odcinku odbierać wodę z tego rowu. Elementami odwadniającymi, które działają bez zarzutu są umocnione korytkami betonowymi rowy odwadniające otaczające od północy działkę nr ewid. [...]6 oraz wszystkie cztery przepusty pod drogą na działce nr ewid. [...]5, które są drożne i odprowadzają wody opadowe. Opisane przez biegłego problemy są natomiast wynikiem braku całościowego urządzenia systemu odwadniania drogi na działce nr ewid. [...]5 oraz zbyt niskiego położenia jej górnej powierzchni. Ponadto są wynikiem nawarstwiających się od wielu lat zaniedbań oraz braku nakładów na drogę oraz jej odwodnienie. Biegły stwierdził także, że nawet rowy odpowiednio wykonane nie mają szans odebrać strumienia wód spływających w ten rejon na działce nr ewid. [...]9, ponieważ energia strumienia kieruje te wody na północ, w kierunku działki nr ewid. [...]3. W ocenie organu, istotnym elementem ustaleń stanu faktycznego były pomiary wysokości dna rowu, oddzielającego drogę gruntową na działce nr ewid. [...]5 m.in. od działek nr ewid. [...]9 i nr ewid. [...]0. Z ustaleń wynika, że niewielkie, lokalne nierówności dna nie stanowią znacznego problemu z punktu widzenia hydrologii, a istnienia znacznych nierówności nie odnotowano. Zdaniem organu, z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika zatem, że w tej sprawie nie mamy do czynienia ze zmianą stosunków wodnych.
Organ odwoławczy podkreślił, że zakaz odprowadzania wód dotyczy głównie wód opadowych, które na skutek utwardzenia powierzchni nieruchomości, bądź jej zabudowy spływają na grunty sąsiednie, ponieważ zmieniona jest powierzchnia gruntu, w którą woda opadowa może wnikać w sposób naturalny. Odprowadzanie wód jest efektem działalności człowieka w przeciwieństwie do odpływu wód, który ma charakter naturalny. Właściciel nieruchomości przeprowadzający jakiekolwiek roboty budowane na swojej nieruchomości nie może do takiej sytuacji dopuścić, bowiem wody opadowe zobowiązany jest zagospodarować na własnym terenie.
W ocenie organu, biegły stwierdził spływ skoncentrowany wód opadowych po drodze na działce nr ewid. [...]9, który nie jest procesem naturalnym, jednak równocześnie ustalił, że nie wynika on z żadnych konkretnych działań konkretnych osób (ani zaniedbań konkretnych osób), ale z normalnego zasiedlania i zagospodarowywania obszaru, czemu towarzyszyło powstanie dróg dojazdowych do pól i lasów. Ta okoliczność nie dotyczy sytuacji hydrologicznej drogi biegnącej po działce nr ewid. [...]5 na odcinku, gdzie graniczy ona z działkami nr ewid. [...]9 i [...]0, a częściowo działce nr ewid. [...]8, ponieważ na tym odcinku droga nigdzie nie jest zalewana żadnym skoncentrowanym strumieniem wód opadowych lub roztopowych.
Odnosząc się do kwestii nasypu, organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że głębokość rowu oddzielającego drogę gruntową na działce nr ewid. [...]5 od działek nr ewid. [...]9 i nr ewid. [...]0 w praktyce stanowi różnicę wysokości niewielkiego nasypu ziemnego oddzielającego ten rów od drogi oraz wysokości dna rowu, która wynosi bardzo mało (7 cm). Z opinii biegłego wynika jednak, że pomimo istnienia tego nasypu, co jest w istocie niepożądane, obecnie doraźnie przeciwdziała zalewaniu drogi przez wodę z rowu. Natomiast kwestia ewentualnego zarastania rowu chwastami nie jest rozpatrywana w kategorii dokonania zmiany stanu wody na gruncie.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Oddalając skargę Sąd I instancji odwołał się do sporządzonej w sprawie opinii biegłego. W ocenie Sądu I instancji, konkluzje tej opinii są logiczne i spójne z ustaleniami organu. Ponadto, kwalifikacje i doświadczenie biegłego oraz pozostałe wykonane przez niego pomiary i obserwacje są wystarczające, żeby mógł dokonać wizualnej oceny głębokości rowu przy działce nr [...]09. Nie ulega wątpliwości, że stan drogi jest wynikiem - jak wskazał biegły - wieloletnich zaniedbań w jej utrzymaniu i konserwacji, zwłaszcza że jest to droga gruntowa (ziemna), i jak wynika ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, nieutwardzona. Nie jest natomiast przyczyną stagnowania wody i ogólnego złego stanu drogi działanie właścicieli gruntów przyległych w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
Sąd I instancji podkreślił, że na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, właściwy organ może nałożyć na właściciela gruntu obowiązki tylko, jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie i zostały spowodowane przez właściciela gruntu. Brak jest podstaw do rozszerzenia zakresu normy kompetencyjnej z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Norma z art. 29 ust. 2 Prawa wodnego nakłada na właściciela gruntu określone obowiązki z mocy prawa, które nie mogą zostać nałożone w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zarzucając w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez brak uwzględnienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z [...] czerwca 2018 r., w sytuacji, w której decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie skarżącego, wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie tych naruszeń, w następstwie pełnego przedstawienia i rozpoznania wszystkich, szczegółowo wskazanych w skardze zarzutów, dokonanego z zachowaniem wymogu art. 141 § 1 p.p.s.a. skutkowałoby uwzględnieniem skargi.
Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 151 p.p.s.a. przez niezasadne oddalenie skargi, w sytuacji, w której zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przy czym wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie tych naruszeń, w następstwie pełnego przedstawienia i rozpoznania wszystkich szczegółowo wskazanych w skardze zarzutów, dokonanego z zachowaniem wymogu art. 141 § 1 p.p.s.a. skutkowałoby uwzględnieniem skargi.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, nieprawidłową wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, na skutek sprzecznego z utrwaloną wykładnią sądową przyjęcia, że sankcja określona tym przepisem podlega stosowaniu wyłącznie w sytuacjach wymienionych w art. 29 ust. 1, z wyłączeniem "integralnego systemowo" art. 29 ust. 2 Prawa wodnego.
Po drugie, niezastosowanie art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego jako materialnoprawnej podstawy do nałożenia na właściciela gruntu stosownego obowiązku w razie zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającej na grunty sąsiednie, niezależnie od tego, czy zmianę tę spowodował właściciel gruntu, czy też powstała ona wskutek przypadku lub działania osób trzecich.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. W związku z tym w pierwszej kolejności konieczne jest odniesienie do zarzutów procesowych, ponieważ tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy możliwe jest prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.
Od strony formalnej skarżący sformułował dwa zarzuty naruszenia prawa procesowego - podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i naruszenie art. 151 p.p.s.a. Oba te zarzuty zostały powiązane z zarzutami naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. Powyższe oznacza, że skarżący w istocie sformułował wyłącznie jeden zarzut procesowy podnoszący naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty nie zasługiwały jednak na uwzględnienie. Koncentrują się one bowiem na polemice z ustaleniami sporządzonej w postępowaniu administracyjnym opinii biegłego oraz kwestiach związanych z umową o dzieło stanowiącą podstawę sporządzenia tej opinii. Argumentacja skarżącego jest jednak gołosłowna, pomimo, że odnosi się do opracowania sporządzonego przez biegłego posiadającego odpowiednie wiadomości specjalne i odpowiednie kwalifikacje w tym zakresie. Należy podkreślić, że sprawy z zakresu stosunków wodnych co do zasady wymagają dla stosowania art. 29 Prawa wodnego wiadomości specjalnych przekraczających wiedzę wynikającą z doświadczenia życiowego oraz zwykłego zakresu wiedzy posiadanej przez pracowników organów administracji o właściwości ogólnej. Są to postępowania specyficzne i skomplikowane, wymagające odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, a ewentualnie również przeprowadzenia badań, analiz i obliczeń. Inne dowody takie jak oględziny, czy zeznania świadków nieposiadających fachowej wiedzy, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. dla wyjaśnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy między dokonaną zmianą, a wynikłą szkodą. Regułą w sprawach tego rodzaju powinien być dowód z opinii biegłego na okoliczność tego, czy doszło do zmiany stanu wód na gruncie, czy na gruncie sąsiednim nastąpiła szkoda (por. wyrok NSA z 27.05.2025 r., III OSK 3214/23, LEX nr 3885073). Nie bez znaczenia jest jednak, że zaskarżona decyzja została wydana nie tylko w oparciu o przedmiotową opinię, ale również w oparciu o ustalenia własne organu. Co więcej, opinia biegłego nie stanowi podstawy decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, a jedynie dowód podlegający ocenie organu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem takiej decyzji. Tego rodzaju oceny organy w tej sprawie dokonały, a skarżący tej oceny skutecznie nie podważył, o czym trafnie orzekł Sąd I instancji w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku, zgodnym z wymogami z art. 141 § 4 p.p.s.a.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest również ocena zawartej z biegłym umowy o dzieło. Z punktu widzenia sprawy administracyjnej, zasadnicze znaczenie ma zlecenie sporządzenia tego rodzaju opinii na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. Okoliczność, czy biegły wywiązał się z zawartej z nim umowy o dzieło nie ma istotnego znaczenia w sprawie, ponieważ istotna jest wyłącznie dokonana przez organ ocena tego dokumentu, jako dowodu istotnego z punktu widzenia zastosowania art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Tego rodzaju oceny, jak już wyżej wskazano, organy dokonały w tej sprawie. Tak sformułowane zarzuty kasacyjne nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku, przy czym podkreślenia wymaga, że norma z art. 141 § 4 p.p.s.a. nakazuje Sądowi I instancji odniesienie się do zarzutów skargi, co oznacza wyłącznie obowiązek rozstrzygnięcia istoty sprawy zakreślonej tymi zarzutami, a nie obowiązek wyraźnego odniesienia się do każdego zarzutu sformułowanego w skardze. Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji z punktu widzenia dokonanej przez organy oceny dowodu w postaci opinii biegłego. Jednocześnie Sąd I instancji przedstawił rozważania dotyczące charakteru prawnego tego rodzaju dowodu. W tym kontekście, odnoszenie się do sformułowanych w skardze poszczególnych i gołosłownych zarzutów wobec opinii biegłego, nie było konieczne, tym bardziej, że Sąd I instancji dokonywał jedynie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i nie prowadził ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie jak właściwe w sprawie organy administracji.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego, które w istocie sprowadzają się do zarzutu niezastosowania art. 29 ust. 2 Prawa wodnego. W ocenie skarżącego, prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że właściciel gruntu odpowiada także za zmiany w odpływie wody powstałe na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich. Z treści art. 29 ust. 2 Prawa wodnego wynika bowiem, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jednak w tej sprawie kluczowe znaczenie ma przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, który jednoznacznie stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Oznacza to, że z tego przepisu jednoznacznie wynika, że właściwy organ może nałożyć na właściciela powyższe obowiązki tylko, jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie i zostały spowodowane przez właściciela gruntu. Wykładnia art. 29 ust. 1 i 2 Prawa wodnego zaprezentowana przez skarżącego jest zatem nieprawidłowa. Brak jest bowiem podstaw do rozszerzenia zakresu normy kompetencyjnej z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Norma z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne nakłada na właściciela gruntu określone obowiązki z mocy prawa, które jednak nie mogą zostać nałożone w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne (por. wyrok NSA z 17.10.2017 r., II OSK 2895/15, LEX nr 2400123).
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.