III OSK 1257/24

III OSK 1257/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 577/23 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2024-01-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art.31 §1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 577/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału na prawach strony w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 stycznia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia A. (dalej: stowarzyszenie) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 25 kwietnia 2023 r. w przedmiocie dopuszczenia do udziału na prawach strony w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 21 listopada 2022 r. stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta Miasta Gdyni o uznanie za stronę postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie ul. Stryjskiej wraz z niezbędną rozbudową i przebudową al. [...] oraz budową i przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej.
Postanowieniem z 20 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Gdyni odmówił stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu, wskazując, że w postępowaniu nie stwierdzono potrzeby przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Stowarzyszenie wniosło zażalenie na powyższe postanowienie.
Postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z 20 grudnia 2022 r. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało ostatecznie zakończone, a zatem brak jest podstaw do wydania postanowienia o dopuszczeniu stowarzyszenia do już zakończonego postępowania.
Stowarzyszenie wniosła skargę na postanowienie z 25 kwietnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie nie dokonał merytorycznej oceny zasadności dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, wskazując na proceduralną przeszkodę w postaci wydania decyzji administracyjnej i zakończenia tym samym postępowania, do którego ewentualnie stowarzyszenie mogłoby przystąpić. Jeżeli jednak organ odwoławczy uznał, że brak jest postępowania, do którego stowarzyszenie mogłoby przystąpić z uwagi na jego zakończenie decyzją administracyjną, to organ powinien uznać postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu za bezprzedmiotowe i je umorzyć. Natomiast stowarzyszenie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyło w dacie, w której postępowanie było w toku. Wydanie decyzji administracyjnej przed rozpoznaniem zażalenia na odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie może prowadzić do zniweczenia uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku.
Organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 105 § 1 oraz art. 15 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 153 p.p.s.a. Polegało to na błędnym przyjęciu, że uwzględnienie wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie od udziału w postępowaniu, które w chwili ostatecznego rozpoznania tego wniosku zostało już zakończone decyzją ostateczną, prowadzi do utraty przez decyzję cechy ostateczności. W ocenie organu, ewentualne uwzględnienie przez organ odwoławczy wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w ostatecznie zakończonym postępowaniu administracyjnym, stanowić może ewentualnie podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Ponadto organ zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie "zaskarżonej decyzji" w sytuacji, gdy w sprawie nie doszło do naruszenia przez orzekający organ norm prawa materialnego i procesowego.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji oraz "obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa". Organ zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Na wstępie zaznaczenia wymaga, że uzasadnienie skargi kasacyjnej kwestionuje przede wszystkim skutek uchylenia zaskarżonego postanowienia, na który wskazał Sąd I instancji i który ma polegać na utracie przez decyzję środowiskową cechy ostateczności w przypadku dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Argumentacji przemawiającej za przyjęciem, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 25 kwietnia 2023 r. było zgodne z prawem, skarga kasacyjna w istocie nie zawiera.
Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wniosek taki organizacji społeczna może złożyć do momentu zakończenia postępowania administracyjnego. W tej sprawie warunek ten został spełniony i bez znaczenia z punktu widzenia skuteczności tego wniosku jest okoliczność, że stowarzyszenie złożyło ten wniosek w czasie wyznaczonym przez organ I instancji na zapoznanie się przez strony postępowania z materiałem dowodowym w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.), a więc w czasie bezpośrednio poprzedzającym wydaniem decyzji środowiskowej. Istotne jest natomiast, że w dacie złożenia wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, postępowanie to pozostawało w toku. Organ I instancji miał zatem obowiązek rozpoznać wniosek, co w tej sprawie uczynił. Oczywiście z żadnego przepisu procedury administracyjnej nie wynika wprost, że w takiej sytuacji złożenie zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, powoduje, że organ I instancji nie może wydać decyzji w sprawie przed rozpoznaniem tego zażalenia przez organ II instancji. Wniosek taki należy jednak wyprowadzić z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, takich jak zasada legalizmu z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz art. 7 k.p.a., a także z przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Sposób procedowania przez organy w tej sprawie był niedopuszczalny z punktu widzenia tych zasad, ponieważ powodował, że wynikające z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. uprawnienie organizacji społecznej do wystąpienia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i wynikające z art. 141 § 1 w związku z art. 31 § 2 k.p.a. uprawnienie do złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej w postępowaniu, były iluzoryczne i nie gwarantowały pełnego, dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy przez organy obu instancji. Z tego punktu widzenia, zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem.
Odnosząc się natomiast do zasadniczej kwestii w tej sprawie, należy zauważyć, że skutki wydania decyzji ostatecznej dla możliwości rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, nie są postrzegane jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przykładowo w wyrokach NSA z 22 marca 2022 r., III OSK 983/21, z 15 kwietnia 2021 r., II GSK 1215/20, z 15 kwietnia 2021 r., II GSK 1197/20, z 12 czerwca 2007 r. II GSK 20/07, z 25 października 2013 r. II OSK 1217/12 oraz z 23 maja 2024 r., II GSK 1622/23, zaprezentowano stanowisko, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę i podlega doręczeniu tej organizacji stosownie do art. 109 § 1 w związku z art. 31 § 3 k.p.a. Natomiast w wyrokach NSA z 23 września 2020 r., II OSK 1203/20; z 10 grudnia 2019 r. II OSK 265/18; z 27 stycznia 2023 r., II GSK 561/22; z 27 stycznia 2023 r., II GSK 562/22; z 5 kwietnia 2022 r., II GSK 248/22 i z 5 kwietnia 2022 r., II GSK 241/22, wskazano, że nie do przyjęcia jest stanowisko o pozbawieniu przymiotu ostateczności decyzji, wynikającego z art. 16 § 2 k.p.a., przez dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Przyznanie praw procesowych nie daje podstaw do podważenia trwałości rozstrzygnięcia materialnoprawnego, a zatem kwestia dopuszczenia organizacji społecznej na tym etapie postępowania, staje się w takiej sytuacji bezprzedmiotowa.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pierwszy z tych poglądów. Zgodnie bowiem z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.) decyzje, od których nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc decyzje ostateczne nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tylko w przypadkach i trybie określonym przez Kodeks postępowania administracyjnego. Ich trwałość polega więc na ograniczeniu możliwości wzruszania i nie jest równoznaczna z "niezmienialnością". Decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności, które oznacza, że jest ważna i powinna być wykonywana dopóty, dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ i z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Należy jednak podkreślić, że trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych, będąca warunkiem stabilności porządku prawnego, nie może być utożsamiana z ich bezwzględną niewzruszalnością (zob. nadal aktualny pogląd wyrażony w: S. Jędrzejewski, Zagadnienie trwałości decyzji administracyjnej, PiP 1972, z. 7, s. 63 i n. oraz wyrok NSA z 22 marca 2022 r., III OSK 983/21). Zasada trwałości decyzji nie ma charakteru bezwzględnego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, wydanie postanowienia o przywróceniu uchybionego terminu do wniesienia odwołania, które ma charakter konstytutywny, czyni decyzję na powrót decyzją nieostateczną (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2018 r., II FSK 835/16). Ewentualne uwzględnienie tego wniosku i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania rodzi ten skutek, że zaskarżona "spóźnionym" odwołaniem decyzja traci walor ostateczności z mocą wsteczną, a sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzyganiu w postępowaniu odwoławczym (zob. wyroki NSA z 20 marca 2014 r., II FSK 690/12 oraz 19 czerwca 2018 r., II FSK 1639/16). Podobne skutki może powodować ewentualne dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, w takiej sytuacji prawnej i faktycznej jak w tej sprawie. Jeżeli organ I instancji wydaje decyzję przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, to musi liczyć się z możliwością wzruszenia ostateczności tej decyzji. Nie można negatywnych skutków tego rodzaju procedowania przez organy przerzucać na organizację społeczną, która zarówno wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jak i zażalenie na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowania, złożyła w dacie, w której postępowanie to było jeszcze w toku. Argumentacja organu zawarta w skardze kasacyjnej, zgodnie z którą organizacja społeczna w takiej sytuacji powinna wnosić o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma istotnego znaczenia w sprawie, ponieważ w istocie prowadzi do tożsamych skutków procesowych. Ewentualne wznowienie postępowania na podstawie tej przesłanki również prowadzi do utraty cechy ostateczności przez decyzję środowiskową, a uznanie, że organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu bez swojej winy, oznacza, że sprawa musi być ponownie rozpoznana w jej całokształcie. Należy przy tym podkreślić, że na obecnym etapie postępowania organ odwoławczy jest zobowiązany przede wszystkim rozpoznać co do istoty zażalenie stowarzyszenia, a zarówno Sąd I instancji, jak i Naczelny Sąd Administracyjny, nie są obecnie uprawnione do przesądzenia, że stowarzyszenie powinno zostać dopuszczone do udziału w postępowaniu.
Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 15 k.p.a. oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 153 p.p.s.a., nie zasługiwał na uwzględnienie. Natomiast zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Normy te nie mogą więc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.