III OSK 1255/24

III OSK 1255/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /przewodniczący/
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne
Ubezpieczenie społeczne
Sygn. powiązane
II SA/Wa 1498/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-17
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 1051
art. 2 pkt. 9 art. 3 ust. 1 plkt 1 i ust. 5 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia  przyznawanych doktorantom.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1498/23 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 maja 2023 r., nr 010000/623/44483/2023 w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 stycznia 2024 r., II SA/Wa 1498/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22 maja 2023 r.,
nr 010000/623/44483/2023, w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego: uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 22 maja 2023 r. Prezes ZUS, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej z 18 kwietnia 2023 r. o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2022 r. poz. 1051; dalej "ustawa"), odmówił przyznania świadczenia. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 3 ustawy Prezes ZUS może przyznać rodzicielskie świadczenie uzupełniające matce, która spełnia łącznie warunki wskazane w tym przepisie. Niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.
Jak podał Prezes ZUS, z akt sprawy wynika, że skarżąca urodziła dwoje dzieci. Postanowieniem sądu z 27 maja 1987 r. została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletnich dzieci: M. K. ur. [...]1969 r., P. K. [...]1971 r., A. K. [...]1973 r., K. K. [...]1977 r. Dzieci miały ukończone odpowiednio 17, 15, 13 i 10 lat. W ocenie organu okres sprawowania opieki nad dziećmi przyjętymi na wychowanie w ramach rodziny zastępczej nie był znaczący. Nie można zatem uznać, że został spełniony warunek konieczny do przyznania prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego w postaci wychowania czworga dzieci, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. W konsekwencji Prezes ZUS nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego na podstawie wyżej wymienionej ustawy.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca. Organowi zarzuciła błędną interpretację przepisów ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, a także niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Uwzględniając skargę, sąd I instancji wskazał, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 5 pkt 2 ustawy wynika, że decyzja Prezesa ZUS w przedmiocie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Przytoczył art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2185 ze zm.; dalej "k.p.a."). Wskazał, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia (części dyspozytywnej decyzji).
Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.
Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno zatem wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest przy tym uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę, zaś organ w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W ocenie sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zbyt lakoniczne i wskazuje na powierzchowne oraz "mechaniczne" podejście do sytuacji skarżącej. Tymczasem, jak podkreślano w uzasadnieniu do projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, "każdy wniosek o świadczenie będzie szczegółowo rozpatrywany indywidualnie" (s. 3). Zdaniem sądu w tej konkretnej sprawie administracyjnej organ nie dopełnił obowiązku indywidualnego, wnikliwego rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.
Sąd nakazał organowi, aby ten, rozpoznając niniejszą sprawę, przede wszystkim ustalił w sposób wyczerpujący jej stan faktyczny, w szczególności długość faktycznego sprawowania opieki przez skarżącą nad czwórką dzieci przyjętych na wychowanie. Strona w trakcie trwania postępowania podnosiła bowiem, że opiekę nad dziećmi sprawowała jeszcze przed ustanowieniem jej rodziną zastępczą. Efektów badania tej materii próżno jednakże szukać w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia. Czyniąc rozważania, organ powinien mieć na względzie fakt, że ustawodawca nie uzależnił możliwości przyznania spornego świadczenia od nieprzerwanego sprawowania opieki na dziećmi od czasu ich urodzenia do czasu osiągnięcia pełnoletniości. Stosownie do art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy Prezes ZUS może odmówić przyznania świadczenia w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. W ocenie sądu z treści przywołanej normy prawnej w sposób niezbity wynika, że ustawodawca dopuścił możliwość przerw w wychowywaniu dzieci i negatywne dla wnioskodawczyni skutki uzależnił dopiero od "długotrwałego" zaprzestania wychowywania. Stąd organ przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy będzie zobligowany do tego, aby ocenić, czy faktyczny czas sprawowania opieki nad dziećmi przyjętymi na wychowanie był na tyle krótki, że uzasadniał uznanie zaistnienia negatywnej przesłanki opisanej w art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy. Sąd dodał, że organ, prowadząc niniejsze postępowanie, powinien to czynić nie tylko w sposób wypełniający zasady ogólne k.p.a., ale także w sposób nie pozbawiony empatii, zrozumienia i zwykłego doświadczenia życiowego. Przy rozpoznawaniu każdej sprawy winien wykazać maksimum staranności pamiętając o tym, iż rozstrzyga kwestie związane ściśle z życiem ludzkim.
Sąd ten stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., wskutek czego organ przedwcześnie uznał, iż w sprawie spełniona została negatywna przesłanka dla przyznania spornego świadczenia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nakazał organowi, aby ponownie rozpatrując sprawę, uwzględnił ww. ocenę prawną, a także poddał indywidualnej ocenie okoliczności tej, konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przepisów ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym i wydając rozstrzygnięcie w sprawie ustosunkował się do argumentów podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok
w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym poprzez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli skarżąca sprawowała opiekę nad dziećmi w sposób określony w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej w postaci rodziny zastępczej tj. poprzez przyjęcie na wychowanie dzieci na okresy (do uzyskania przez dzieci pełnoletności): 1) 25 dni; 2) 2 lat, 5 miesięcy i 19 dni; 3) 4 lat, 1 miesiąc i 7 dni; 4) 7 lat, 7 miesięcy i 19 dni nie wypełnia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej, podczas gdy powyższe okresy
w ocenie organu są krótkie na tle okresu wychowywania dzieci wynoszącego
w przypadku każdego dziecka 18 lat, a ponadto organ dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "wychowała";
2) na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że skarżąca opiekę nad rzeczonymi dziećmi sprawowała jeszcze przed ustanowieniem jej rodziną zastępczą, podczas gdy organ prawidłowo przyjął, że dopiero od wydania postanowienia przez sąd w dniu 27 maja 1987 r. ustanawiającego skarżącą rodziną zastępczą dla rzeczonych dzieci organ możne uwzględnić okres wychowywania dzieci przez skarżącą.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a skarżąca w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wyrok sądu I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił sądowi I instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Niemniej jedyny taki zarzut został skonstruowany w sposób, który uzależnia jego skuteczność od ewentualnego uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, zatem kolejność rozpoznawania zarzutów zostanie odwrócona.
W zarzucie 1) skargi kasacyjnej organ zarzucił sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy poprzez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli skarżąca sprawowała opiekę nad dziećmi w sposób określony w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej w postaci rodziny zastępczej tj. poprzez przyjęcie na wychowanie dzieci na okresy (do uzyskania przez dzieci pełnoletności): 1) 25 dni; 2) 2 lat, 5 miesięcy i 19 dni; 3) 4 lat, 1 miesiąc i 7 dni; 4) 7 lat, 7 miesięcy i 19 dni nie wypełnia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej. Zarzut ten okazał się bezzasadny.
Ciężar sporu w niniejszej sprawie ogniskuje się tak na prawdę na wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie sformułowania "wychowała", czyli przesłanki, która musi być spełniona, aby świadczenie mogło być przyznane. Jest to bowiem pojęcie charakteryzujące się bardzo szerokim pasem nieostrości, tj. czyli zakresu przypadków, co do których zachodzą wątpliwości, czy są objęte tym pojęciem (szerzej: A. Choduń, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone-wybrane zagadnienia teoretyczne, w: Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym. Wybrane zagadnienia teoretyczne i orzecznicze, Warszawa 2013, s. 18 i nast.). Mimo podniesienia zarzutów na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego urodziła dwoje dzieci, a dodatkowo została ustanowiona rodziną zastępczą dla małoletnich dzieci: M. K. [...]1969 r., P. K. ur. [...]1971 r., A. K. [...]1973 r., K. K. [...]1977 r. Dzieci miały ukończone odpowiednio 17, 15, 13 i 10 lat.
Wykładnia językowa pojęcia "wychowania" nie prowadzi do jednoznacznego wyniku. Jest to pojęcie zdefiniowane przez ustawodawcę, lecz jego definicja legalna jest niezupełna, zaś na gruncie języka potocznego pojęcie to jest semantycznie wieloznaczne i niedookreślone. Z tych względów wybór jednego z możliwych znaczeń ustalonych w drodze dyrektyw wykładni językowej wymaga potwierdzenia i zharmonizowania z wynikiem wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Przeprowadzenie wykładni derywacyjnej nie może jednak prowadzić do wykładni rozszerzającej (ze względów, o których poniżej), zaś skorzystanie z luzu semantycznego jaki pozostawił ustawodawca organowi administracyjnemu musi mieć głębokie uzasadnienie w aksjologii systemowej, jak i pozasystemowej, do której odsyła w art. 2 Konstytucja.
Przechodząc do szczegółów wskazać należy, że z treści art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że celem przyznania ww. świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Szerzej tę kwestię wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VIII kadencji nr druku 3157), w którym czytamy, że: "projektowana ustawa ma na celu uhonorowanie i docenienie okresu wychowywania dzieci." (...) i że "projektowane zmiany podkreślają ważną z punktu widzenia rozwoju kraju funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związane z wychowaniem dzieci". Jak zatem wynika z powyższego, zarówno treść normatywna ustawy, jak i uzasadnienie jej projektu mocno akcentują kwestię nie tyle samego urodzenia (przysposobienia) dziecka, co jego wychowania. Konsekwencją tego jest zawarcie w treści ustawy definicji legalnej instytucji wychowania, a także uczynienie z wychowania dziecka jednej z pozytywnych (a w niektórych przypadkach w zasadzie podstawowej) przesłanek, warunkujących przyznanie omawianego świadczenia, a z długotrwałego zaprzestania wychowywania dziecka, zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 ustawy - przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Bez wątpienia skarżącą należy zaliczyć do kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany, natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 ustawy, dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej.
Dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, wymaga zwrócenia uwagi na charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą. Świadczenie unormowane omawianą ustawą ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle, a więc generalnie przy pomocy wykładni językowej.
W przepisie art. 2 pkt 9 ustawy przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka, by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", tj. pominął kryterium czasowe, to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Wynika z niego, że każdy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia winien zostać rozpatrzony indywidualnie.
Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu uchwały z 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 (ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów wskazał, że uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaś projektu analizowanej ustawy wynika, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko, będąc członkiem rodziny, uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o wychowaniu dziecka można mówić wówczas, gdy mamy do czynienia
z wieloletnim procesem dbałości o sferę bytową, duchową, socjalizacyjną dziecka, prowadzącym do rozwoju i ukształtowania dziecka w takim stopniu, że może ono w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.
Czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. O świadczenie może ubiegać się bowiem również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka lub innymi, a w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie przesłanki "wychowała", należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych dla ustalenia przesłanki "wychowała", ale w każdym konkretnym przypadku należy ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do doprowadzenia własnym działaniem do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na wiek dziecka (np. kilkulatek) ten proces nie został zakończony, lub też z uwagi na wiek dziecka (np. nastolatek), w którym matka rozpoczęła dopiero wykonywanie tych czynności, nie można przyjąć, że spełniła przesłankę wychowania, gdyż ze względu na długość okresu opieki sprawowanej przez inną osobę dziecko zostało wychowane przez tę osobę.
Zwrócić należy również uwagę, że w art. 2 pkt 9 ustawy przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi przez osobę uprawnioną. Ustawodawca ponownie raczył uchylić się od zdefiniowania tego co należy rozumieć pod tym wyrażeniem. Kierując się jednak sposobem rozumienia uprawnienia na gruncie całego systemu prawa przyjąć należy, iż chodzić tutaj może o przypadki dysponowania sformalizowanym tytułem prawnym do wychowywania dziecka, co ma w sprawie znaczenie ze względu na poczynione ustalenia faktyczne.
Powyższe rozważania, jak również te wcześniejsze dotyczące uzasadnienia rządowego projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wskazują, że po pierwsze, wykluczony został jakikolwiek automatyzm w kwestii wykładni pojęcia "wychowania", a tym samym wyłączona została możliwość abstrakcyjnego ustalenia jego znaczenia, po drugie, jego wykładnia wymaga konieczność indywidualnego badania każdej sprawy i uwzględniania w ramach wykładni operatywnej dyrektyw systemowo-funkcjonalnych, które jednak nie mogą prowadzić do wyniku rozszerzającego.
W związku z powyższym zarzut 1) naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się bezzasadny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew temu zarzutowi, sąd I instancji nie dokonał błędnej wykładni i nie dokonał niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy. W niniejszej sprawie skarżąca przez pewien czas wychowywała szóstkę dzieci, następnie wraz z upływem czasu i dorastaniem kolejnych dzieci na wychowaniu skarżącej było ich coraz mniej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie niniejszej sprawy, wbrew stanowisku organu, niewykluczone jest, że skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej przedmiotowego świadczenia. Istota problemu, który zresztą dostrzegł Sąd I instancji, wiąże się z tym, że organ nie uzasadnił poprawnie swojej decyzji, co w konsekwencji uniemożliwia jednoznaczne przesądzenie tego, czy skarżąca spełnia lub nie spełnia przesłanek materialnych uzyskania spornego świadczenia.
Motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania organu oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. W związku z tym za niedopuszczalne należy uznać tak lakoniczne uzasadnienie przez organ odmowy jego przyznania, jak miało to w kontrolowanej sprawie. Organ powinien w sprawie dokonać szczegółowego wywodu względem każdego z przyjętych na wychowanie dzieci, dlaczego uznaje, że okres podlegania przez nie władzy rodzicielskiej skarżącej nie spełnia definicji wychowania z art. 2 pkt 9 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie sposób doszukać się takich wywodów, zaś kwestia ta została skwitowana przez organ jedynie dwoma ogólnikowymi zdaniami. Organ powinien pamiętać, że fakt, iż skarżąca zajmowała się dziećmi już od ich nastoletniego wieku, sam w sobie nie wyklucza ich wychowania przez skarżącą w rozumieniu art. 2 pkt 9 ustawy.
Zarzut 2) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. zasługuje na częściowe uwzględnienie. Sąd I instancji błędnie bowiem nakazał organowi zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w kierunku ustalenia, że skarżąca opiekę nad rzeczonymi dziećmi sprawowała jeszcze przed ustanowieniem ją rodziną zastępczą. Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy wychowanie oznacza to sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Ustawa uzależnia więc przyznanie świadczenia m.in. od wychowania dzieci, które to polega m.in. na wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci. Z definicji tej wynika, że o wychowywaniu możemy mówić wtedy, gdy osobie wychowującej dzieci przysługują prawa rodzica, a nie wówczas, gdy taka osoba jedynie faktyczne wykonuje obowiązki rodzica. Jak już wyżej wskazano, interpretacja przepisów regulujących świadczenia będące odstępstwem od pewnej zasady nie może być rozszerzająca. Skoro przedmiotowe świadczenie ma charakter wyjątkowy, gdyż jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, to przepisy ustawy winny być wykładane ściśle. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można "zinterpretować" definicji legalnej
w sposób, którego w istocie wymaga od organu sąd I instancji, nakazując organowi uwzględnienie faktu, że skarżąca sprawowała opiekę nad przyjętymi na wychowanie dziećmi jeszcze przed ustanowieniem ją rodziną zastępczą (ew. poczynienie w tym kierunku wyjaśnień). Uwzględnienie tego zarzutu nie miało jednak wpływu na wynik przedmiotowej sprawy, bowiem sąd I instancji prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję
z innych przyczyn. Zauważyć jednak należy hipotetycznie, iż organ nie może nie rozważyć przypadku, w którym skarżąca przez wiele lat sprawowałaby faktyczną opiekę nad cudzymi dziećmi, a dopiero później uzyskała formalny tytuł do jej sprawowania. Gdyby taki przypadek miał miejsce w rozpoznawanej sprawie należałoby wyjaśnić przyczyny takiego stanu rzeczy, które mogły być poza wolą i możliwościami działania skarżącej. Na gruncie art. 2 pkt 9 ustawy zakres luzu semantycznego jest bardzo szeroki, a obowiązkiem organu jest wydanie decyzji sprawiedliwej, gdyż taki obowiązek nałożyła na niego w art. 2 Konstytucja. Luz decyzyjny, który wypływa ze swobody semantycznej w zakresie interpretacji pojęcia "wychowania", choć nie może prowadzić do wykładni rozszerzającej, nie może też być wykorzystywany do wydawania formalnie prawidłowych decyzji, lecz decyzji niesłusznych i niesprawiedliwych w ocenie społecznej. Ratio rozwiązań prawnych przyjętych w stosowanych przepisach wymaga nie tylko wszechstronnych ustaleń faktycznych, lecz także gruntownych rozumowań przeprowadzonych na tle art. 7 ab finito k.p.a. i wyraźnego odniesienia się do interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela w procesach wyboru konsekwencji prawnych prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, co następnie powinno zostać szeroko zwerbalizowane w treści uzasadnienia decyzji spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. Obywatel, nawet jeśli jest adresatem decyzji odmownej, ma prawo do jej uzasadnienia, w którym organ przedstawi mu swój sposób rozstrzygnięcia wszystkich zagadnień faktycznych i prawnych. Organ nie może spełnić tego obowiązku przez wywód będący w swej istocie subsumpcją ograniczoną do dwóch zdań, gdyż jest to niewystarczające dla wyjaśnienie obywatelowi, który w jakimś okresie swojego życia wychowywał 6 dzieci, w tym 4 cudzych, że nie przysługuje mu świadczenie, które ze swojego założenia nie służy zaspokajaniu jego luksusowych potrzeb, lecz potrzeb pierwszego rzędu.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.