III OSK 1251/24

III OSK 1251/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Kazimierz Bandarzewski
Rafał Stasikowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
VIII SAB/Wa 86/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-01-11
Skarżony organ
Dyrektor Szkoły
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 86/23 w sprawie ze skargi L. S. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 86/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. S. (dalej: "skarżący") na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół
i Placówek [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w pkt. 1. sentencji wyroku zobowiązał Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek [...] do rozpoznania w pełnym zakresie wniosku z dnia 18 lipca 2023 roku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w pkt. 2. sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; a w pkt. 3. sentencji wyroku zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek [...] na rzecz skarżącego L S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Następnie, wskutek zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia 23 lutego 2024 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 86/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił pkt. 3. wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 86/23 i zasądził od Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek [...] na rzecz skarżącego kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 18 lipca 2023 r. skarżący zwrócił się drogą elektroniczną do Zespołu Szkół i Placówek [...] na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z prośbą o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1.kopii Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych,
2.odpowiedzi na pytanie w jaki sposób z treścią w/w dokumentu zostały zaznajomione osoby uprawnione do świadczeń z tego Funduszu.
Skarżący wniósł o przekazanie informacji poprzez jej przesłanie pocztą tradycyjną lub pocztą elektroniczną na wskazany przez siebie adres. Jednocześnie wskazał formę przekazania informacji w postaci kserokopii lub skanu Regulaminu oraz skanu odpowiedzi na pytanie na piśmie bądź udzielenie odpowiedzi na pytanie na piśmie.
Pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 4 sierpnia 2023 r.) Dyrektor Zespołu Szkół i Placówek [...] wezwał skarżącego do wykazania w terminie 7 dni, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto poinformował go, że treść Regulaminu jest udostępniana każdemu uprawnionemu w sekretariacie szkoły oraz trwają prace nad zamieszczeniem Regulaminu na stronie internetowej szkoły.
Skarżący nie zastosował się do powyższego wezwania, uznając, że żądana informacja nie jest informacją przetworzoną. Emailem z dnia 5 października 2023 r. poinformował, że nie otrzymał ani informacji publicznej, ani decyzji odmownej, wskazując, że wezwanie z 1 sierpnia 2023 r. nie ma wpływu na załatwienie sprawy dotyczącej wniosku.
W odpowiedzi, w piśmie z dnia 24 października 2023 r., organ poinformował skarżącego, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z 1 sierpnia 2023 r. Do dnia sporządzenia skargi informacja publiczna nie została skarżącemu udostępniona, ani nie zamieszczono Regulaminu na stronie internetowej szkoły.
W piśmie z dnia 6 listopada 2023 r. (data wpływu do organu 13 listopada
2023 r.), skarżący wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół
i Placówek [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią jego wniosku z dnia 18 lipca 2023 r.
W ocenie skarżącego bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, albowiem od dnia złożenia wniosku minęło ponad 3 miesiące, organ oczywiście wadliwie uznał, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, żądanie wykazania interesu prawnego świadczy, że przepisy ustawy są organowi dobrze znane, a tym samym unika on udzielenia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że skarżona bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek [...] nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne. Zdaniem organu Dyrektor Szkoły jest wewnętrznym organem jednostki organizacyjnej, a nie organem administracji działającym na podstawie przepisów k.p.a., nie dysponuje władztwem administracyjnym do kształtowania sytuacji prawnej osób fizycznych lub osób prawnych, co czyni skargę niedopuszczalną z innych przyczyn.
Niezależnie od powyższego, w ocenie organu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie ze względu na brak stanu bezczynności wynikający z terminowego udzielenia odpowiedzi na wniosek.
Sąd I instancji uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p.") Dyrektor Zespołu Szkół i Placówek [...] - będący publiczną, oświatową jednostką organizacyjną, dla którego powiat w [...] jest organem prowadzącym (vide uchwała Nr [...] Rady Powiatu [...] z 29 stycznia 2021 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół i Placówek [...] – [...], załącznik Nr 1 do Uchwały – akt założycielski, § 2 Statutu załącznik Nr 2 do Uchwały) - jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczących Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Jak stanowi bowiem § 4 Statutu w skład Zespołu wchodzą następujące szkoły i placówki: [...]. Organami Zespołu są m.in. Dyrektor Zespołu (§ 9 ust. 1 pkt 1 Statutu), który jest jednocześnie Dyrektorem wszystkich szkół i placówek wymienionych w § 4 Statutu i który m.in. kieruje bieżącą działalnością Zespołu i reprezentuje Zespół na zewnątrz, sprawuje nadzór pedagogiczny, dysponuje środkami finansowymi określonymi w planie finansowym Zespołu (...), dba o powierzone mienie ( § 9 ust. 3 pkt 1, 2, 11, 12 Statutu). Na podstawie powołanego powyżej art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym stosownie do pkt 4, na podmioty wykonujące zadania publiczne i reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Stosownie do regulacji art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 91 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), przyjąć należy, że Zespół Szkół jest jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego mającą na celu wykonywanie zadań z zakresu edukacji. Dyrektor tego Zespołu, zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 w zw. art. 91 ust. 4 p.o., kieruje działalnością szkoły i jako jej organ jest podmiotem reprezentującym tę jednostkę, a zatem podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
W dalszej kolejności, przechodząc do kwalifikacji prawnej żądania wniosku, Sąd I instancji uznał, że żądany prze skarżącego Regulamin Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych stanowił podstawę do dyspozycji wydatkowania przez organ środków publicznych w postaci określonych kwot na rzecz uprawnionych podmiotów. Z tego powodu, zdaniem Sądu I instancji, wniosek o dostęp do Regulaminu obrazującego zasady dysponowania środków publicznych jest w pełni uzasadniony ze względu na treść przepisu art. 33 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w myśl którego gospodarka środkami publicznymi jest jawna, jak również i z tego powodu, że według treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja o majątku będącym w dyspozycji władzy publicznej.
Niezależnie od powyższego, Sąd przypomniał, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja o trybie działania w zakresie wykonywania przez organ zadań publicznych oraz ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej. Zatem, jako zasadę należało przyjąć jawność informacji o charakterze publicznym, zaś wyjątków od tej zasady należy upatrywać w jasno określonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt stanu faktycznego sprawy, WSA w Warszawie wyprowadził wniosek, że w sprawie niekwestionowaną okolicznością pozostaje, iż wniosek skarżącego został złożony w dniu 18 lipca 2023 r., kiedy to skarżący w drodze korespondencji e-mail zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym w dniu 18 lipca 2023 r. rozpoczął swój bieg termin załatwienia sprawy. Organ 1 sierpnia 2023 r. wezwał skarżącego do wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i wskazał, że Regulamin jest udostępniany każdej osobie uprawnionej do korzystania z Funduszu w sekretariacie Szkoły. 24 października 2023 r. organ podtrzymał stanowisko wyrażone w dotychczasowej korespondencji, w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 5 października 2023 r., informujące, że odpowiedź organu jest niesatysfakcjonująca.
W ocenie Sądu I instancji, takie działanie organu nie wyczerpywało żadnej z przewidzianych w u.d.i.p. form załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Organ - w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - nie udostępnił bowiem informacji publicznej wskazanej we wniosku, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, pismo stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego, chociaż przekazane w ustawowym terminie, nie stanowi udzielenia informacji publicznej ani załatwienia sprawy. Sąd nie podzielił stanowiska organu, w którym organ ograniczył się do wskazania, że Regulamin jest udostępniany każdej osobie uprawnionej do korzystania z Funduszu w sekretariacie Szkoły, a następnie nie udostępnił Regulaminu skarżącemu.
Z tego powodu Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w trybie przewidzianym w u.d.i.p., czyniąc uwagę, że przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata.
W ocenie Sądu opisana bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie zachodzi przypadek braku podejmowania przez organ czynności, zlekceważenia wniosku i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Sąd I instancji wyjaśnił w tym zakresie, że w rozpoznanej sprawie organ jedynie pozornie zareagował na wniosek strony, uznając się zwolnionym z obowiązku udostępnienia Regulaminu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. Wystąpił o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczył, że żąda rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
• art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Dyrektor Zespołu Szkół i Placówek [...], wobec skierowania żądania tylko do niego, a nie do jednostki organizacyjnej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, podczas gdy jest on wewnętrznym organem jednostki organizacyjnej, a nie organem administracji lub podmiotem wykonującym zadania publiczne, któremu można przypisać możliwość wykonywania zadań publicznych;
• art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż Regulamin Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych nie został wnioskodawcy udostępniony, podczas gdy w skierowanym do wnioskodawcy piśmie zaznaczono, że Regulamin jako dokument wewnętrzny regulujący funkcjonowanie działalności socjalnej konkretnego pracodawcy i uprawnień pracowników jest udostępniany do wglądu osobom uprawnionym w siedzibie pracodawcy;
2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a. poprzez przypisanie Dyrektorowi przymiotu strony posiadającemu zdolność sądową, podczas gdy Dyrektor takiej zdolności nie posiada, co winno skutkować odrzuceniem skargi z uwagi na brak skierowania żądania do jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, tj. Zespołu Szkół i Placówek [...];
• art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, iż sprawa będąca przedmiotem wyroku mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji rozpoznanie kompetencji orzeczniczej, gdy brak jest po temu podstaw z uwagi na brak po stronie Dyrektora uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, w ramach obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż nie jest on organem administracji;
• art. 106 § 3 i § 4, art. 113 § 1 i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie całości okoliczności faktycznych sprawy, także pominięcie i nieodniesienie się do stanowiska Dyrektora przedstawionego w odpowiedzi na skargę w przedmiocie braku zdolności sądowej i brak właściwej oceny zadań Dyrektora w kontekście uprawnienia do bycia stroną w postępowaniu przed sądem administracyjnym;
• art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie mimo braku przesłanek do wydania opartego na nim rozstrzygnięcia oraz mimo wystąpienia przesłanek do odrzucenia skargi, a w konsekwencji niewłaściwe uznanie, że Dyrektor, jako organ, dopuścił się bezczynności, podczas gdy nie jest on organem;
• art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie mimo braku przesłanek i stwierdzenie, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy, co Sąd I Instancji całkowicie pominął, treść Regulaminu ZFŚS jest doskonale skarżącemu znana, czego potwierdzeniem jest wniosek o przyznanie świadczenia złożony przez skarżącego, w imieniu ojca, na druku zgodnym z Regulaminem Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, a zatem nie doszło do rażącego naruszenia prawa wobec faktu znajomości Regulaminu przez skarżącego, a stanowisko Dyrektora nie stanowiło wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, gdyż wynikało ono bowiem jedynie z odmiennej interpretacji obowiązujących przepisów, a nie braku woli załatwienia wniosku.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
W piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 2025 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż cztery pierwsze zarzuty naruszenia przepisów postępowania koncentrują się wokół zagadnienia błędnego, w ocenie skarżącego kasacyjnie organu, przypisaniu Dyrektorowi Zespołu Szkół i Placówek [...] przymiotu strony posiadającego zdolność sądową, podczas gdy Dyrektor takiej zdolności nie posiada i nie posiada uprawnienia do podejmowania czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie jest organem administracji publicznej. W ramach tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 25 § 1 i 3 w zw. z art. 32 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 1, 5 i 6 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., art. 106 § 3 i 4, art. 113 § 1i art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 149 § 1 p.p.s.a. Wymienione zarzuty, z uwagi na podnoszone w nich argumenty braku zdolności sądowej Dyrektora Zespołu Szkół i Placówek [...] oraz braku przymiotu organu administracji publicznej, podlegają łącznemu rozpoznaniu.
Odnosząc się zatem do tak skonstruowanych zarzutów wyjaśnić należy, iż katalog podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznej określa art. 4 u.d.i.p., w świetle którego są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W orzecznictwie sądowym na tle cytowanego wyżej przepisu dyrektorzy szkół są powszechnie uznawani za podmioty zobowiązane od udostępnienia informacji publicznej - czy to jako organy władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (w znaczeniu funkcjonalnym, zwłaszcza z uwagi na posiadane przez dyrektorów szkół kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach uczniów), czy też jako podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Wypada zaznaczyć, że wynikający z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej spoczywa zarówno na dyrektorach szkół publicznych (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: z 08 listopada 2011 r., II SA/Po 656/11; z 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15; z 7 listopada 2017 r., II SAB/Ol 64/17; z 16 sierpnia 2018 r., II SAB/Go 39/18; dostępne w CBOSA), jak i niepublicznych (por. wyroki NSA: z 1 grudnia 2011 r., I OSK 1630/11; z 28 stycznia 2014 r., I OSK 2076/13; z 3 marca 2020 r., I OSK 3955/18; z 11 kwietnia 2017 r., I OSK 2740/16, dostępne w CBOSA), ponieważ wszystkie te szkoły wykonują zadania publiczne w dziedzinie edukacji i zwykle też dysponują majątkiem publicznym (choćby w postaci publicznych subwencji lub dotacji).
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: "dyrektor szkoły jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, skoro szkoła, nawet prowadzona przez osobę fizyczną, realizuje zadania publiczne, państwo ustala warunki jej utworzenia, funkcjonowania, a także kontroluje realizowanie przez nią zadań publicznych. Szkoły, niezależnie od sposobu ich utworzenia i prowadzenia czy to przez jednostkę samorządu terytorialnego, czy inną osobę prawną, czy wreszcie osobę fizyczną wchodzą w skład systemu oświaty i realizują jego cele, które mają ewidentnie wymiar publiczny, wobec czego podlegają obowiązkowi udzielania informacji" (zob. wyrok NSA z 17 marca 2023 r., III OSK 2524/21, CBOSA).
W świetle powyższego jako trafny jawi się pogląd Sądu I instancji, że Dyrektor Zespołu Szkół i Placówek [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). A skoro tak, to Dyrektor ten jest również organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym i jako taki posiada zdolność sądową w postępowaniu sądowoadmibistracyjnym wszczętym wskutek skargi na jego bezczynność w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Analizowane zarzuty naruszenia prawa procesowego zawarte w punkcie 2) tiret 1-4 skargi kasacyjnej nie zasługują zatem na uwzględnienie.
Z przedstawionych powyżej powodów nie zasługuje również na uwzględnienie pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego, a mianowicie zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Dyrektor Zespołu Szkół i Placówek [...], wobec skierowania żądania tylko do niego, a nie do jednostki organizacyjnej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, podczas gdy jest on wewnętrznym organem jednostki organizacyjnej, a nie organem administracji lub podmiotem wykonującym zadania publiczne, któremu można przypisać możliwość wykonywania zadań publicznych. Podkreślić w tym miejscu należy, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 bardzo szeroko określa podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Kryterium decydującym o zaliczeniu do grupy podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, poza organami władzy publicznej, jest wykonywanie zadań publicznych. Zatem objęte działaniem tej ustawy są nie tylko organy w znaczeniu ustrojowym, ale także organy w znaczeniu funkcjonalnym (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2124/17). Podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej niebędące organami władzy publicznej, analogicznie do organów władzy publicznej, zobowiązane są stosować reguły udostępniania informacji publicznej ustanowione ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podmioty te, w sytuacji wydawania rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, mogą być kwalifikowane jako organy administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, o których mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. Istotą pojęcia organu w znaczeniu funkcjonalnym jest to, że administrowanie zostało powierzone podmiotowi niebędącemu organem w znaczeniu ustrojowym. Dany podmiot pełni rolę organu administracji w znaczeniu funkcjonalnym wyłącznie w zakresie, w jakim temu podmiotowi powierzono rozstrzyganie spraw indywidualnych albo innych spraw z zakresu administracji publicznej. Do decyzji ustawodawcy należy kwestia, czy i w jakim zakresie należy powierzyć podmiotowi spoza aparatu administracji publicznej rozstrzyganie spraw administracyjnych (wyrok NSA z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 1812/21). Nie ma zatem wątpliwości, że to dyrektor szkoły publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pełni rolę organu w znaczeniu funkcjonalnym, a co za tym idzie, jest zobowiązany stosować reguły udostępniania informacji publicznej ustanowione ustawą o dostępie do informacji publicznej.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zawarty w punkcie 1) tiret drugie zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowaie polegające na przyjęciu, iż Regulamin Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych nie został wnioskodawcy udostępniony, podczas gdy w skierowanym do wnioskodawcy piśmie zaznaczono, że Regulamin jako dokument wewnętrzny regulujący funkcjonowanie działalności socjalnej konkretnego pracodawcy i uprawnień pracowników jest udostępniany do wglądu osobom w siedzibie pracodawcy.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej jest zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych, rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym pojęcie informacji publicznej obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących tego organu. Informację publiczną stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części dotyczą działalności organu), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., III OSK 865/21; wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., III OSK 2875/22, publ. CBOSA). Ponieważ zasady tworzenia zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i gospodarowania jego środkami nie mają charakteru wyłącznie wewnętrznych regulacji obowiązujących u danego pracodawcy, gdyż określa je ustawa z 4 marca 1994 r. zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 288), w orzecznictwie sądowym wypracowano pogląd, że dane o działaniu przedmiotowego funduszu należy zaliczyć do informacji publicznych (tak np. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., I OSK 681/13, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2020 r., II SAB/Rz 75/20; wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2014 r., II SAB/Wa 669/14), dostępne w CBOSA).
Powyższe wskazuje, iż dane wynikające z Regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Zespołu Szkół i Placówek [...], o które wnioskował skarżący, niewątpliwie stanowią informację publiczną w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., zatem organ, będący adresatem wniosku i posiadający taką informację, zobowiązany jest do udostępnienia jej w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji czy postanowienia. Jednakże, jak stanowi art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. W myśl zaś art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
Regulacja powołanego art. 14 ust. 1 u.d.i.p. nakłada na podmioty udostępniające informacje publiczne obowiązek zastosowania sposobu i formy jej udzielenia zgodnie z żądaniem podmiotu zainteresowanego zawartym we wniosku. W przepisach art. 14 ust. 2 u.d.i.p. ustawodawca dopuścił odstępstwo od zasady sformułowanej w art. 14 ust. 1 u.d.i.p., którego zastosowanie uzasadniać będzie brak po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej możliwości technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób określony we wniosku (por. wyrok NSA z 17 maja 2024 r., sygn. III OSK 563/23, publ. CBOSA).
W analizowanej sprawie skarżący wnioskował o udostępnienie mu ww. Regulaminu poprzez przesłanie jego kopii lub skanu odpowiednio pocztą tradycyjną lub pocztą elektroniczną na wskazany przez siebie adres. Odpowiedź podmiotu zobowiązanego zawarta w piśmie z dnia 1 sierpnia 2023 r., podtrzymana pismem z dnia 24 października 2023 r., informująca wnioskodawcę, że treść Regulaminu jest udostępniana każdemu uprawnionemu w sekretariacie Szkoły oraz trwają prace nad zamieszczeniem Regulaminu na stronie internetowej szkoły, nie stanowi prawidłowego wykonania obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej w sposób i w formie zgodnej z żądaniem podmiotu zainteresowanego. Żądanie wnioskodawcy co do sposobu i formy udostępnienia informacji było jasne i nie budziło wątpliwości, zaś organ nie wykazał, że informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, iż organ pozostaje w bezczynności, jako że nie wykonał ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji publicznej wynikającego z powyżej przywołanych przepisów u.d.i.p. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Podobnie nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a .poprzez jego zastosowanie. Wskazać bowiem należy, że powołany w zarzucie 2) tiret piąte przepis ma charakter wynikowy i znajduje zastosowanie jedynie, gdy sąd administracyjny stwierdzi, że doszło w sprawie do bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy, wskazując mu, jakie elementy winien zawierać w takiej sytuacji wyrok ("Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...)"). Przepis ten jednak nie wyjaśnia, kiedy organ znajduje się w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie i kiedy ma ono charakter rażący lub nie. Ta kwestia podlega ocenie po pierwotnym zrekonstruowaniu obowiązku prowadzenia postępowania w terminie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innej ustawie szczegółowej.
W niniejszej sprawie, skoro Sąd I instancji ustalił, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej i że ta bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, to słusznie zastosował art. 149 § 1 pkt 1a P.p.s.a., skoro do takich wniosków doszedł.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji
Jednocześnie NSA wyjaśnia, że w rozpoznanej sprawie brak było podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem przepisy art. 204 i art. 205 § 2-4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył wyłącznie pismo procesowe, które nie jest odpowiedzią na skargę kasacyjną, a nadto zostało złożone już po upływie terminu do wniesienia takiej odpowiedzi.