III OSK 125/23

III OSK 125/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Teresa Zyglewska
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SAB/Op 3/23 - Wyrok WSA w Opolu z 2023-03-09
IV SA/Wa 1002/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-31
III OSK 1125/23 - Wyrok NSA z 2024-04-19
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. i P.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1002/22 w sprawie ze skargi A.A. i P.P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1002/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie" albo "Sąd pierwszej instancji"), po rozpoznaniu skargi A.A. i P.P. (dalej: "wnioskodawcy", "skarżący" albo "skarżący kasacyjnie") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "organ" albo "organ odwoławczy") z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr DP.401.70.2022.sj w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie, oddalił skargę.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W okresie od 26 lutego do 30 kwietnia 2021 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej także jako "organ pierwszej instancji") przeprowadził kontrolę pozaplanową Zakładu Produkcyjnego "[...]" Sp. j. z siedzibą w [...] (dalej: "spółka") przy ul. [...]. Ustalenia niniejszej kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli nr [...] (sygnatura protokołu: [...]). W toku prowadzonej kontroli "[...]" Sp. j. złożyła wniosek o wyłącznie z udostępnienia, na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), dalej w skrócie jako "u.u.i.ś.", informacji o wartości handlowej oraz stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa znajdujących się w załącznikach nr 6, 9, 10, 14 i 19 do protokołu kontroli nr [...]. Spółka wniosła o wyłączenie informacji w zakresie:
- ilości osób zatrudnionych w zakładzie;
- wielkości produkcji zakładu w kontrolowanym okresie oraz rodzaju i ilości zakupionych w tym okresie surowców;
- ilości wody zużytej przez zakład w kontrolowanym okresie;
- ilości ścieków powstałych w zakładzie w kontrolowanym okresie oraz
- ilości odpadów powstałych w zakładzie w kontrolowanym okresie.
Pismem z dnia 27 października 2021 r. wnioskodawcy zwrócili się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z wnioskiem o udostępnienie informacji w postaci kserokopii protokołu kontroli o sygn. [...].
[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. nr DKŚ/N135/2021/KK, wydaną na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", odmówił udostępnienia wnioskodawcom informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie załączników nr 6, 9, 10 i 14 stanowiących integralną część protokołu kontroli nr [...].
Na powyższe rozstrzygnięcie A. A. i P. P. pismem z dnia 17 grudnia 2021 r. wnieśli odwołanie.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr DP.401.70.2022.sj:
I. uchylił zaskarżoną decyzję w części, tj. fragmentu sentencji w zakresie udostępnienia załącznika nr 6;
II. w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wyjaśnił, że zakres przedmiotowy informacji o środowisku został uregulowany w art. 9 u.u.i.ś. Przepis ten nie stanowi legalnej definicji, lecz zawiera, wyliczenie jakie rodzaje informacji uznawane są za informacje o środowisku. Organ podkreślił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem, protokoły kontroli podmiotów korzystających ze środowiska, sporządzane przez Inspekcję Ochrony Środowiska, stanowią informację publiczną, która dotyczy środowiska, a zatem do udostępniania tych protokołów kontroli należy stosować przepisy u.u.i.ś. Tym samym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydając decyzję z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] należycie określił podstawę prawną. Co istotne, organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia wnioskodawcom informacji o środowisku, tj. wielkości produkcji Zakładu Produkcyjnego "[...]" Sp. j. z siedzibą w [...], ilości zużytej wody oraz ilości ścieków wprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych, z uwagi na ochronę informacji o wartości handlowej oraz danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa.
Organ odwoławczy wskazał, że art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.u.i.ś. przewiduje sytuacje, w których następuje możliwość odmowy udostępnienia informacji. W przypadkach wskazanych w tym przepisie organy muszą każdorazowo rozważyć interes publiczny, który będzie przemawiał za udostępnieniem informacji w zestawieniu z wartościami dotyczącymi zarówno innego rodzaju interesu publicznego (np. ochrona danych przewidziana w ustawie o ochronie informacji niejawnych), jak dóbr chronionych w ramach prawa prywatnego (np. ochrona praw własności intelektualnej czy ochrona danych osobowych). Organ wyjaśnił, że art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. przewiduje odmowę udostępnienia informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli udostępnienie tych informacji mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję tych osób i złożyły one uzasadniony wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania. Uznanie ochrony takich danych za jeden z dopuszczalnych wyjątków od zasady udostępnienia informacji jest przewidziany w art. 4 ust. 2 lit. d dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylającej dyrektywę Rady 90/313/EWG i art. 4 ust. 4 lit. d Konwencji, z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.
Dla uznania, że wyjątek w danym wypadku wystąpił, konieczne jest spełnienie następujących przesłanek:
a) informacje muszą mieć nie tylko wartość handlową, ale muszą też być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa,
b) ujawnienie przedmiotowych informacji mogłoby pogorszyć pozycję konkurencyjną przekazującego,
c) przekazujący złożył uzasadniony wniosek o nieudostępnianie informacji.
Za podstawę prawną do określenia definicji tajemnicy przedsiębiorstwa należy z kolei uznać art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowiący, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Organ odwoławczy podkreślił, że w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00 wskazano, że "informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym.". Zdaniem organu do uznania, że dane informacje powinny być wyłączone z udostępniania, konieczne jest udowodnienie, dlaczego ich ujawnienie mogłoby pogorszyć konkurencyjną pozycję przekazującego. Fakt ten - podobnie jak pozostałe przesłanki utajnienia informacji - powinien być wykazany przede wszystkim we wniosku zainteresowanego o wyłączenie informacji z udostępniania, a potem także w decyzji odmawiającej udostępnienia informacji. Organ odwoławczy zauważył nadto, że zgodnie z art. 18 u.u.i.ś. przepisów art. 16 ust. 1 pkt 4-7 i 10 nie stosuje się, jeżeli informacja dotyczy:
1) ilości i rodzajów pyłów lub gazów wprowadzanych do powietrza oraz miejsca ich wprowadzania;
2) stanu, składu i ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz miejsca ich wprowadzania;
3) rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsca ich wytwarzania;
4) poziomu emitowanego hałasu;
5) poziomu emitowanych pól elektromagnetycznych.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy ocenił, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił zastrzeżenia pkt 5 wniosku z dnia 29 kwietnia 2021 r. Załącznik nr 19 do protokołu kontroli nr [...], sygn. [...] dotyczy ilości odpadów powstałych w zakładzie w kontrolowanym okresie, zatem przedmiotowe dane w myśl ww. przepisu nie mogą być wyłączone z udostępniania.
W rozpatrywanej sprawie informacja stanowiąca o istocie "tajemnicy przedsiębiorstwa", została sporządzona w dniu 29 kwietnia 2021 r., gdy [...] "[...]" Sp. j. wniósł o wyłącznie z udostępnienia informacji o wartości handlowej oraz stanowiących informację przedsiębiorstwa znajdujących się w załącznikach nr 6, 9, 10, 14 i 19 do protokołu kontroli nr [...], sygn. [...]. Wniosek o wyłączenie informacji z udostępnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś., został złożony w terminie, o którym mowa w art. 16 ust. 3 ww. ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, w treści ww. wniosku [...] "[...]" Sp. j. wyjaśnił jaki wpływ na wartość rynkową spółki może mieć udostępnienie informacji, które w jego ocenie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Wniosek o wyłączenie informacji z udostępnienia został wyczerpująco i przekonująco uzasadniony nie tylko w kontekście formalnym lecz także merytorycznym. Tym samym w omawianej sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie trzy przesłanki konieczne do uznania, iż wystąpił wyjątek, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. Niezaprzeczalnym w sprawie jest fakt, iż wniosek o wyłączenie dotyczył informacji o rozmiarze produkcji, która stanowi jedną z informacji organizacyjnych przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Informacje te zawsze zawierają w sobie pewną wartość handlową. Rozmiar produkcji wpływa w sposób bezpośredni na konkurencyjność przedsiębiorstwa na rynku. Określony poziom produkcji towarów przyczynia się do zmniejszenia przeciętnych kosztów całkowitych produkcji w przeliczeniu na ilość produkowanego towaru, poprzez rozłożenie kosztów stałych na większą ilość sprzedanego towaru. Kluczowym jest zatem ustalenie przez przedsiębiorcę optymalnego poziomu produkcji przy wykorzystaniu danego sprzętu produkcyjnego. Powyższe ma więc wpływ na koszt produkcji, a zatem na cenę sprzedawanego towaru, co zaś wiąże się z pozycją konkurencyjną podmiotu na rynku. Zdaniem organu dane obrazujące wielkość produkcji i sprzedaży stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (przywołano wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 maja 2018 r.; sygn. akt IV SA/GI 116/18).
Organ odwoławczy podniósł nadto, że niewątpliwym jest, że informacje, o których zastrzeżenie wnosi spółka posiadają wartość handlową. Dane o zużyciu wody i odprowadzanych ścieków wskazują na stopień zautomatyzowania produkcji i stosowaną przez spółkę technologię. Organ odwoławczy podkreślił, że podmioty konkurencyjne posiadające specjalistyczną wiedzę branżową z zakresu produkcji serów w wyniku zestawienia danych o ilości użytej przez zakład wody i odprowadzanych ścieków, z jawnymi danymi wskazanymi w rocznych sprawozdaniach finansowych składanych do KRS, uzyskają możliwość przeprowadzenia prawdopodobnej symulacji dotyczącej stosowanej przez spółkę technologii, jej zdolności produkcyjnych, marży uzyskiwanej ze sprzedaży produktów oraz możliwości obniżenia kosztów jej funkcjonowania. Informacje, o które wnioskodawcy zwrócili się do organu pierwszej instancji nie są powszechnie znane, a ich udostępnienie czy uzyskanie przez konkurenta może przysporzyć korzyści jemu lub podwyższyć koszty spółce. Tym samym informacje, których udostępnienia żądają mieszczą się w zakresie objętym ochroną na podstawie art. 16 ust. 1 pkt u.u.i.ś.
Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 3 i ust. 4 u.u.i.ś. zasadności wniosku o wyłącznie informacji z udostępnienia organ dokonuje w postępowaniu dotyczącym takiego wniosku, a nie w postępowaniu o udzielnie informacji. Skoro organ pierwszej instancji nie wydał decyzji o odmowie uwzględnienia złożonego przez [...] "[...]" Sp. j. wniosku o zastrzeżenie wskazanych we wniosku informacji wynikających z protokołu kontroli, oznacza to, że informacje te zostały już objęte ochroną przed udostępnieniem.
Organ odwoławczy wskazał dalej, że podziela pogląd organu pierwszej instancji w przedmiocie oceny informacji zawartych w złącznikach nr 1, 2, 3 i 6 do protokołu kontroli nr [...], sygn. [...]. Bezsprzecznie bowiem informacje te nie stanowią informacji o środowisku, zatem nie podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy u.u.i.ś. O powyższym fakcie skarżący zostali poinformowani pismem z dnia 2 grudnia 2021 r. znak: [...]. Ponadto pismem tym skarżącym, na podstawie przepisów u.u.i.ś., został udostępniony protokół kontroli nr [...], sygn. akt [...] wraz z załącznikami o nr 4, 5, 7, 8, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22 i 23.
Z uwagi na zaistniały w sprawie stan faktyczno-prawny decyzja organu pierwszej instancji została uchylona w części dotyczącej załącznika nr 6 do protokołu kontroli nr [...], sygn. [...]. Skoro bowiem informacja dotycząca ilości osób zatrudnionych w zakładzie nie stanowi u.u.i.ś. niemożliwym było wydanie w tym zakresie decyzji na podstawie art. 20 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. Organ zobowiązany był poinformować o tym fakcie pismem, co - jak wynika z akt sprawy - uczynił.
Główny Inspektor Ochrony Środowiska wskazał nadto, że nie przychylił się do wniosku w przedmiocie przesłuchania wnioskodawców na okoliczność wątpliwości posiadanych przez zakład zabezpieczeń, np. w zakresie ochrony środowiska czy bezpieczeństwa przeciwpożarowego w stosunku do wielkości produkcji zakładu. Wniosek jest bezprzedmiotowy bowiem nie jest w żadnym stopniu przydatny dla poczynienia ustaleń w rozpatrywanej sprawie. Ponadto wniosek ten w sposób oczywisty zmierza do przedłużenia postępowania. Organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie ochrona słusznego interesu strony (ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa, w interesie konkurencyjności) w kontekście publicznego interesu (realizacja dostępu do istotnych informacji o środowisku i jego ochronie, jako instrument wspierający ochronę środowiska) wydaje się być słuszną.
A. A. i P. P. wnieśli skargę na powyżej opisaną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając organowi administracji: rażące naruszenie prawa mające wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności:
- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 grudnia 2021 r. na podstawie tego przepisu podczas gdy ten przepis nie może stanowić podstawy do utrzymania w mocy decyzji;
- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. polegające na odmowie udostępnienia informacji o środowisku w zakresie wielkości produkcji, ilości zużytej wody i ilości ścieków, podczas gdy brak podstaw do przyjęcia tezy, że informacje o wartości handlowej, w tym dane technologiczne to informacje dotyczące wielkości produkcji, ilości zużytej wody i ilości ścieków i w tym zakresie istnieje prawo do utajnienia tych danych na przekór ogólnej zasadzie z art. 4 tej ustawy, zgodnie z którą każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą;
- art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu zebrania całego materiału dowodowego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności na zaniechaniu przesłuchania skarżących na okoliczności dotyczące wątpliwości co do wielkości produkcji, podczas gdy zaniechania w tym zakresie uniemożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie, gdyż uzasadniają potrzebę uzyskania żądanych informacji.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.".
W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga nie podlegała uwzględnieniu, ponieważ wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisów prawa w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd meriti wskazał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji są przepisy u.u.i.ś. Stosownie do art. 4 tej ustawy, każdy ma prawo do informacji o środowisku i jego ochronie na warunkach określonych ustawą. Według art. 8 ust. 1 ustawy, władze publiczne są obowiązane do udostępniania każdemu informacji o środowisku i jego ochronie, które są informacjami znajdującymi się w posiadaniu władz publicznych lub informacjami przeznaczonymi dla władz publicznych, w zakresie, w jakim nie dotyczy to ich działalności ustawodawczej, a w przypadku sądów i trybunałów - działalności orzeczniczej. W art. 9 ust. 1 ustawy wskazano z kolei jakiego rodzaju informacje o środowisku podlegają udostępnieniu.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że w sprawie bezsporne jest, że protokół nr [...] z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji kontroli podmiotu korzystającego ze środowiska zawiera informacje o środowisku, które mogą być co do zasady udostępniane na podstawie przepisów ww. ustawy. Wnioskodawcy wystąpili w ramach wniosku o udostępnienie informacji o środowisku o przekazanie im całego protokołu z kontroli, a więc także załączników do tego protokołu. Organ odwoławczy słusznie ocenił, że informacje zawarte w załącznikach nr 1, 2, 3 i 6 do protokołu kontroli nie stanowią informacji o środowisku i dlatego nie podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy ww. ustawy. Prawidłowo także ocenił, że nie było żadnych przeszkód do udostępnienia wnioskodawcom informacji o środowisku wynikających z samego protokołu i załączników o nr 4, 5, 7, 8, 11, 12, 13, 15, 16, 17,18, 19, 20, 21, 22 i 23.
Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istotę sporu w przedmiotowej sprawie stanowi zasadność odmowy udostępnienia informacji o środowisku zawartych w załącznikach nr 9, 10 i 14 stanowiących integralną część udostępnionego wnioskodawcom protokołu z kontroli. Nieudostępnione informacje dotyczą wielkości produkcji kontrolowanego zakładu, zużycia wody i ilości odprowadzanych ścieków do urządzeń kanalizacyjnych. Stosownie do treści art. 16 u.u.i.ś. organ administracji publicznej w określonych sytuacjach uprawniony jest do odmowy udzielenia informacji o środowisku. Odmowa udzielenia informacji ma charakter wyjątkowy. Z treści art. 16 ust. 1 pkt 7 ustawy wynika z kolei, że władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej.
W ocenie Sądu meriti, organ słusznie ocenił, że co do spornych informacji o środowisku zostały spełnione przesłanki określone w ww. przepisie, ponieważ są to informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, o wartości handlowej, które zostały objęte wnioskiem o wyłączenie informacji z udostępniania. Przedmiotowe informacje o wielkości produkcji, zużyciu wody i ilości odprowadzanych ścieków do urządzeń kanalizacyjnych nie są informacjami powszechnie znanymi, wola zachowania ich w tajemnicy jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa została odpowiednio wyrażona przez podmiot korzystający ze środowiska, zanim jeszcze został złożony wniosek o udostępnienie informacji, a także przekonująco umotywowana w złożonym w terminie wniosku. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dane te stanowią wartość handlową, a wiedza o nich może wpłynąć na pozycję spółki na rynku gospodarczym i jej konkurencyjność wobec innych podmiotów. Dane o wielkości produkcji ściśle wiążą się z pojęciami kosztów produkcji, zysku, możliwej do stosowania marży. Dane o zużyciu wody i odprowadzanych ściekach mogą prowadzić do ujawnienia podmiotom konkurencyjnym informacji o stosowanej technologii z uwagi na możliwość oceny stopnia zautomatyzowania produkcji.
Jednocześnie Sąd pierwszej instancji podkreślił, że powyższe dane nie należą do kategorii danych, których ujawnienie jest obowiązkowe nawet w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 1 pkt 4-7 i 10 ww. ustawy. Stosownie do treści art. 18 u.u.i.ś. przepisów art. 16 ust. 1 pkt 4-7 i 10 nie stosuje się, jeżeli informacja dotyczy:
1) ilości i rodzajów pyłów lub gazów wprowadzanych do powietrza oraz miejsca ich wprowadzania;
2) stanu, składu i ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi oraz miejsca ich wprowadzania;
3) rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów oraz miejsca ich wytwarzania;
4) poziomu emitowanego hałasu;
5) poziomu emitowanych pól elektromagnetycznych.
Ze względu na treść powyższego przepisu nie mogły w przedmiotowej sprawie podlegać utajnieniu informacje o rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów. Informacja o wielkości produkcji mimo, że zapewne wpływa na wielkość poszczególnych emisji do środowiska generowanych przez dany zakład nie dostarcza informacji o wielkości tych emisji, zaś jej ujawnienie mogłoby zagrozić pozycji rynkowej spółki. Poza informacją o odpadach przedmiotowy protokół nie zawierał informacji, które zgodnie z powyższym przepisem podlegałyby obowiązkowi ujawnienia. Organ słusznie przyjął, choć niedostatecznie wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie występował interes publiczny uzasadniający udostępnienie wnioskowanych informacji, objętych ochroną. Skarżący nie wykazali, że interes publiczny jest w tym przypadku wartością istotniejszą od słusznego interesu podmiotu, którego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa i posiadające wartość handlową miałyby zostać ujawnione. Interes publiczny przemawia za udostępnieniem informacji z pewnością wówczas, gdy informacje mogłyby służyć szerszemu gronu obywateli, a także wpływać na lepsze funkcjonowanie organów władzy publicznej. Skarżący uzasadniają potrzebę uzyskania informacji, które jak wcześniej wskazano nie skutkują wcale uzyskaniem wiedzy o emisjach do środowiska substancji czy hałasu, na potrzeby hipotetycznych postępowań administracyjnych związanych z oceną zasadności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w których chcieliby uzyskiwać status strony postępowania. Choć prawo dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie nie jest ograniczone inaczej niż warunkami ustawy, a więc nie wymaga podania przyczyn dla których oczekuje się ich udostępnienia, to w przypadku informacji objętych ochroną na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. konieczne jest wykazanie, że interes publiczny jest istotniejszy od interesu podmiotu, którego informacje korzystają z ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.
Argumentacja skarżących nie przemawia zdaniem Sądu pierwszej instancji za taką oceną. O potrzebie opracowania raportu oddziaływania na środowisko decyduje właściwy organ, o ile planowane jest przedsięwzięcie, dla którego opracowanie raportu nie jest obowiązkowe. Dotyczy to sytuacji, w których przedsięwzięcie jest dopiero planowane, a ocena organu opiera się na przedstawionych przez inwestora danych, nie zaś na danych dotyczących funkcjonowania istniejącego już przedsięwzięcia. Za udziałem w charakterze strony w konkretnym postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przemawia możliwość jego oddziaływania. Ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania również dokonuje właściwy organ na podstawie danych przedstawionych przez inwestora. W przedmiotowej sprawie zakład produkcyjny istnieje i funkcjonuje od lat, a więc nie istnieje potrzeba opracowania raportu oddziaływania na środowisko, chyba że planowane są jakieś nowe zamierzenia inwestycyjne. Jeżeli tak, to podstawą oceny zasadności opracowania raportu oddziaływania na środowisko będą dane przedstawione przez inwestora co do przewidywanych oddziaływań, a nie dane dotyczące aktualnej eksploatacji zakładu. Wielkość produkcji czy zużycia wody i ilości ścieków odprowadzanych do urządzeń kanalizacyjnych nie ma również bezpośredniego związku z zabezpieczeniem przeciwpożarowym dla którego znaczenie mogą mieć kwestie techniczne budynków, miejsce składowania produktów, które mogą stanowić zagrożenie pożarowe i ich ilość.
Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji skonstatował, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował nadto art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Zaskarżona decyzja nie narusza również przepisów prawa materialnego. Uzyskanie w przeszłości przez skarżących informacji o wielkości produkcji nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, ponieważ istotna była aktualna wola objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie wywiedli skarżący, zaskarżając wyrok w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucili:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym zastosowaniu norm ustawowych (art. 174 § 1 P.p.s.a.), a w szczególności:
a) "art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. art. 4, 8 ust. 1 art. 9, art. 16 ust. 1 pkt 7 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – t.j. Dz. U. 2021 poz. 247 oraz art. 11 zał. 2 Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - t.j. Dz. U. 2020 poz. 1913" (pisownia oryginalna – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego) poprzez przyjęcie, iż dane obejmujące wielkość produkcji, ilość zużytej wody i ilość ścieków stanowią informacją o wartości handlowej, w tym danych technologicznych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i podlegają ochronie w oparciu o treść art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś., podczas gdy brak podstaw do takiego twierdzenia, gdyż zważywszy na fakt, iż z istniejących - jawnie - zabezpieczeń można wnioskować o tym, że w zakładzie nie można produkować legalnie więcej niż pozwalają na to zabezpieczenia, taka informacja nie może pogorszyć konkurencyjnej pozycji przedsiębiorcy.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto skarżący kasacyjnie wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w szczególności kosztów postępowania wywołanego skargą oraz skargą kasacyjną według norm prawem przepisanych. W skardze kasacyjnej zawarty został nadto wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co uzasadnia jej oddalenie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Nie zachodzi również żadna z przesłanek odrzucenia skargi albo umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną.
Przed przystąpieniem do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej odnotować należy, że zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na brzmienie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W realiach rozpatrywanej sprawy konstrukcja zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, sformułowanego we wstępnej części w sposób wysoce nieprofesjonalny, sprowadza się do jego sformułowania w sposób modułowy, poprzez swoiste połączenie wielu przepisów. W takiej sytuacji autor skargi kasacyjnej winien wykazać, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył każdy z tych przepisów oraz na czym opiera się twierdzenie, że wszystkie te naruszenia pozostają w takim skorelowaniu, które uzasadnia zespolenie ich w jednym zarzucie. W treści rozpatrywanej skargi kasacyjnej jej autor zamieścił swoisty moduł zawierający wiele różnych regulacji (art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4, art. 8 ust. 1, art. 9 i art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. oraz art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji) i skorelował go w warstwie opisowej z zastrzeżeniem jakoby Sąd pierwszej instancji popełnił błąd uznając, iż dane obejmujące wielkość produkcji, ilość zużytej wody i ilość ścieków stanowią informację o wartości handlowej, w tym danych technologicznych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa i podlegają ochronie w oparciu o treść art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś.
W orzecznictwie podnosi się z kolei, że w przypadku przedstawienia swoistej, niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe. Pogląd taki był wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in wyroki z dnia: 18 października 2011 r.; sygn. akt II FSK 797/10; 20 stycznia 2022 r.; sygn. akt III FSK 2147/21 oraz z dnia 14 lipca 2022 r.; sygn. akt III OSK 1434/21) i Sąd w składzie rozpoznającym wniesioną skargę kasacyjną w pełni ten pogląd aprobuje. W związku z powyżej przedstawionym, znacznym mankamentem formalnym wniesionego środka odwoławczego przypomnieć należy, że prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione.
Analiza podniesionego zarzutu w warstwie opisowej jak i uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego determinują jednakże uznanie, że istotne znaczenie w tej sprawie ma kwestia zaaprobowania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy orzekające art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. oraz art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z pierwszym z tych przepisów, władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć ochronę informacji o wartości handlowej, w tym danych technologicznych, dostarczonych przez osoby trzecie i objętych tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli osoby te złożyły wniosek o wyłączenie tych informacji z udostępniania, zawierający szczegółowe uzasadnienie dotyczące możliwości pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej. Art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowi z kolei, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni ocenę prawną Sądu pierwszej instancji wyrażoną w tym zakresie. Ocena ta została szczegółowo przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i brak jest podstaw do jej powielania w tym miejscu. Wskazać jedynie należy, że dane informacje mogą zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, jeżeli ze swojej istoty dotyczą kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa. Do tajemnicy przedsiębiorstwa, o której stanowi art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zalicza się wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i przemysłowych, patentowanych wynalazków, informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje odnoszące się do struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokości wynagrodzeń pracowników, poufne know-how o charakterze produkcyjnym i handlowym. Informacja o rozmiarze produkcji stanowi bez wątpienia jedną z informacji organizacyjnych przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Rozmiar produkcji wpływa bowiem w sposób bezpośredni na konkurencyjność przedsiębiorstwa na rynku. Jest nadto niewątpliwym, że dane o zużyciu wody i odprowadzanych ścieków wskazują na stopień zautomatyzowania produkcji i stosowaną przez dany podmiot technologię. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej decyzji podmioty konkurencyjne posiadające specjalistyczną wiedzę branżową w określonych kwestiach produkcyjnych w wyniku zestawienia danych o ilości użytej przez zakład wody i odprowadzanych ścieków, z jawnymi danymi wskazanymi w rocznych sprawozdaniach finansowych składanych do KRS, uzyskają możliwość przeprowadzenia prawdopodobnej symulacji dotyczącej m.in. stosowanej przez spółkę technologii oraz jej zdolności produkcyjnych. Informacje powyższe nie są powszechnie znane, a ich udostępnienie czy uzyskanie przez konkurenta może przysporzyć korzyści temu konkurentowi albo podwyższyć koszty podmiotowi, który w trybie przewidzianym u.u.i.ś. wystąpił o wyłączenie z udostępniania informacji o wartości handlowej oraz stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa.
Reasumując uznać należy, że w sprawie wystąpił, przewidziany w art. 16 ust. 1 pkt 7 u.u.i.ś. wyjątek uzasadniający wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku na podstawie art. 20 ust. 1 tej ustawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że art. 20 ust. 1 u.u.i.ś. nie został wskazany w petitum skargi kasacyjnej jako naruszony. Skoro zaś ocena wykładni jak i zastosowania wskazanych regulacji przez organy orzekające dokonana przez Sąd pierwszej była prawidłowa uznać należy, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do wyeliminowania zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego.
Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W realiach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, o jej oddaleniu.