III OSK 125/22

III OSK 125/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SA/Wa 396/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-08-25
Skarżony organ
Prezes Narodowego Banku Polskiego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 140 poz 939
art. 104 ust. 1
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: asystent sędziego Dominika Daśko po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 396/21 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia 29 grudnia 2020 r., nr 1/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 396/21 oddalił skargę Stowarzyszenia W. z siedzibą w W. (dalej także jako: Stowarzyszenie) na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej także jako: organ, Prezes NBP) z dnia 29 grudnia 2020 r., nr 1/2020 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 23 listopada 2018 r. Stowarzyszenie wystąpiło do organu z wnioskiem o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji:
1) informacji o łącznie wypłaconych nagrodach w poszczególnych latach od 2014 do 2018 roku;
2) informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 roku każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody;
3) rejestru umów zawartych w 2018 roku, który zawiera m.in. kwotę, przedmiot umowy, podmiot, z którym zawarto umowę, datę zawarcia umowy.
W dniu 22 stycznia 2019 r. organ udostępnił Stowarzyszeniu informacje będące przedmiotem punktu 1 wniosku.
Natomiast co do pozostałego zakresu żądania Stowarzyszenia Prezes NBP decyzją z dnia 22 stycznia 2019 r., nr 3/2019, działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej uzasadniając to, w odniesieniu do informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 roku każdemu pracownikowi, poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody, ochroną prywatności pracowników organu (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś w odniesieniu do rejestru umów zawartych w 2018 roku powołując się na tajemnice ustawowo chronione na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe lub art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 466/19 uchylił ww. decyzję organu uznając, że została ona wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że Prezes NBP nie dokonując należytej analizy, rozciągnął ochronę wynikającą z ww. przepisów (ze względu na prawo do prywatności oraz ze względu na inne tajemnice ustawowo chronione) na całość informacji wymienionych w punktach 2 i 3 wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, nie uzasadniając jednocześnie swojego stanowiska w sposób prawidłowy oraz umożliwiający sądową kontrolę podjętego rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym Prezes Narodowego Banku Polskiego pismem z dnia 7 października 2019 r. poinformował Stowarzyszenie, że w obowiązującym stanie prawnym zasady dostępu do informacji o wynagrodzeniach pracowników Narodowego Banku Polskiego pełniących funkcje publiczne, w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (z uwzględnieniem wszystkich składników wynagrodzenia, premii i nagród), regulują przepisy odrębne, tj.: art. 66 ust. 6 i 7 ustawy o Narodowym Banku Polskim oraz art. 3 ustawy o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim.
Z kolei decyzją z dnia 7 października 2019 r., nr 17/2019, działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe oraz art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych, organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie:
1. informacji o nagrodach wypłaconych pracownikom Narodowego Banku Polskiego w 2018 roku, poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody - w odniesieniu do pracowników niepełniących funkcji publicznych;
2. rejestru umów zawartych w 2018 roku, który zawiera m.in. kwotę, przedmiot umowy, podmiot, z którym zawarto umowę, datę zawarcia umowy.
W odniesieniu do informacji o nagrodach wypłaconych w 2018 roku każdemu pracownikowi Narodowego Banku Polskiego (dalej także jako: NBP) niepełniącemu funkcji publicznej, poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody organ powołał się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i na prawo do prywatności pracowników NBP, zaś co do rejestru umów zawartych w 2018 roku, który zawiera m.in. kwotę, przedmiot umowy, podmiot, z którym zawarto umowę, datę zawarcia umowy, Prezes NBP powołał się na tajemnicę bankową oraz tajemnicę, o której mowa w art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych oraz na tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2642/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 2 decyzji, tj. co do odmowy udostępnienia informacji publicznej zakresie rejestru umów zawartych w roku 2018, który zawiera m.in. kwotę, przedmiot umowy, podmiot, z którym zawarto umowę, datę zawarcia umowy, a w pozostałym zakresie skargę Stowarzyszenia oddalił.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Prezes Narodowego Banku Polskiego dopuścił się przede wszystkim mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem - wbrew normie prawnej wyrażonej w tym przepisie - nie zastosował się w pełni do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2019 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 466/19. Sąd I instancji uznał bowiem, że Prezes Narodowego Banku Polskiego, wydając sporną decyzję administracyjną w określonej powyżej części, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na – ponowne - niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tej decyzji podstaw uznania, że w stosunku do wszystkich umów zawartych przez NBP w 2018 roku zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnice prawnie chronione oraz ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes NBP odmawiając Stowarzyszeniu udostępnienia wnioskowanej wyżej informacji publicznej nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sąd I instancji zauważył, że Prezes NBP w zaskarżonej decyzji przywołał w istocie trzy przesłanki odmowy udostępnienia informacji o umowach zawartych przez NBP w 2018 roku, tj. tajemnicę bankową, tajemnicę wynikającą z ustawy o usługach płatniczych, jak również tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezesa NBP nie wynika jasno, czy przesłanki te kumulatywnie dotyczą wszystkich zawartych w 2018 roku umów, czy też dotyczą one różnych danych zawartych w spornym rejestrze, jak też nie wiadomo również, ile jest tych umów, ani też czego konkretnie dotyczą. Ponadto, Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie uzasadnienia spornej decyzji z dnia 7 października 2019 r. nie sposób przyjąć, iż wszystkie umowy zawarte przez NBP w 2018 roku, a także dane, które znajdują się w rejestrze umów z 2018 roku, objęte są którąś ze wskazanych przez organ tajemnic.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał także, że nie sposób jest zgodzić się z argumentacją Prezesa NBP jakoby udostępnienie rejestru umów zawartych w 2018 roku, z pominięciem informacji podlegających ochronie, spowoduje dezintegrację danych zawartych w przedmiotowym rejestrze. W ocenie Sądu I instancji wydaje się bowiem wysoce nieprawdopodobne, a w każdym razie organ tego nie wykazał, aby niemożliwe było dokonanie selekcji informacji bez rozerwania jej ze źródłami. Sądu I instancji stwierdził, że organ nie wykazał braku możliwości wyłączenia (usunięcia) ze spornego rejestru umów informacji dotyczących umów objętych tajemnicą bankową, tajemnicą świadczenia usług płatniczych lub tajemnicą przedsiębiorstwa, bez faktycznej i formalnej dezintegracji rejestru.
Ponadto, Sąd I instancji uznał także, że Prezes Narodowego Banku Polskiego nie wyjaśnił w uzasadnieniu spornej decyzji dlaczego wartość informacji objętej wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia posiada wymierną i zarazem - co ważne - realną wartość gospodarczą dla NBP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, że organ jedynie ograniczył się do ogólnego stwierdzenia, że upublicznienie wnioskowanych informacji może potencjalnie zagrozić interesom Narodowego Banku Polskiego i rzekomo wzmocnić pozycję podmiotów konkurencyjnych na rynku usług bankowych, czy też płatniczych, co zdaniem Sądu I instancji nie jest wystarczające dla zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W konsekwencji powyższego wyroku organ decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r., nr 1/2020, na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe oraz art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych odmówił udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie rejestru umów zawartych w 2018 roku, który zawiera m.in. kwotę, przedmiot umowy, podmiot, z którym zawarto umowę i datę zawarcia umowy.
W uzasadnieniu decyzji Prezes NBP wskazał, że po ponownym przeanalizowaniu zawartości rejestru umów prowadzonego przez NBP (dalej także jako: Rejestr), który zawiera m.in. kwotę, przedmiot umów, podmiot, z którym zawarto umowę, datę zawarcia umowy, stwierdzono, że w Rejestrze ewidencjonowane są wszystkie umowy zawierane przez organ, zarówno w zakresie gospodarki własnej, jak i realizacji przez NBP ustawowych zadań banku centralnego – w tym w ramach obsługi bankowej budżetu państwa oraz prowadzenia rachunków bankowych innych podmiotów. Jak wskazał Prezes NBP w Rejestrze zaewidencjonowano 4290 umów zawartych w 2018 roku.
Organ wyjaśnił, że w przypadku 1297 umów zawartych przez organ w 2018 roku w Rejestrze znajdują się informacje objęte ochroną prawną na gruncie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazał Prezes NBP 1291 umów objętych jest tajemnicą bankową i tajemnicą usług płatniczych, a 6 tajemnicą przedsiębiorcy.
Wyjaśniono, że NBP w zakresie swojej ustawowej właściwości realizuje zadania banku centralnego państwa, wskazane w ustawie o Narodowym Banku Polskim oraz w innych ustawach, co obejmuje m.in. obsługę bankową budżetu państwa oraz prowadzenie rachunków bankowych innych podmiotów (w szczególności banków, budżetu państwa, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej oraz Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego), zaś w wykonaniu ustawowych zadań banku centralnego organ zawiera umowy służące wykonaniu czynności bankowych określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy Prawo bankowe. Prezes NBP wskazał, że w Rejestrze zaewidencjonowano następujące umowy służące wykonaniu czynności bankowych:
a) 1089 umów – złożenie deklaracji depozytowych;
b) 185 umów – prowadzenie rachunków bankowych;
c) 11 umów – emitowanie bankowych papierów wartościowych, terminowe operacje finansowe;
d) 2 umowy – udzielenie kredytu;
e) 2 umowy – przeprowadzenie bankowych rozliczeń pieniężnych;
f) 1 umowa – wykonywanie czynności zleconych związanych z emisją papierów wartościowych;
g) 1 umowa – przyjęcie lokaty terminowej.
Organ podkreślił, że wszystkie informacje o zawartych przez niego w 2018 roku umowach służących wykonaniu czynności bankowych w rozumieniu art. 5 ust. 2 i 2 ustawy Prawo bankowe są objęte tajemnicą bankową, która stanowi przeszkodę prawną dla udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji o tych umowach zawartych w Rejestrze (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jak wyjaśnił Prezes NBP, obowiązek zachowania tajemnicy bankowej obciąża bank, osoby w nim zatrudnione oraz osoby, za pośrednictwem których bank wykonuje czynności bankowe.
Dodatkowo, Prezes NBP w odniesieniu do zaewidencjonowanych w Rejestrze umów obejmujących świadczenie usług płatniczych wskazał, że NBP jest zobowiązany do zachowania tajemnicy zdefiniowanej w art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych, która obejmuje m.in. informacje dotyczące użytkownika w związku ze świadczonymi mu usługami płatniczymi, wydawanym mu pieniądzem elektronicznym lub kredytem udzielonym mu zgodnie z ww. ustawą. W tym zakresie należy mieć jednak na względzie art. 13 ustawy o usługach płatniczych, w myśl którego jeżeli odrębne przepisy określają inne zasady ochrony informacji stanowiących tajemnicę zawodową zgodnie z art. 11 ust. 3 ww. ustawy, to do ochrony tych informacji stosuje się przepisy odrębne. W związku z powyższym organ wyjaśnił, że w przypadku umów obejmujących świadczenie usług płatniczych, podlegających ochronie na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych, zakres informacji zawartych w Rejestrze pokrywa się z zakresem informacji objętych tajemnicą bankową, a więc stosuje się wobec nich przepisy ustawy Prawo bankowe.
Następnie Prezes NBP odniósł się do 6 umów zaewidencjonowanych w Rejestrze, które zawierają informacje objęte tajemnicą przedsiębiorcy, tj. 5 umów na dostawę banknotów zawartych z P. S.A. (dalej także jako: P. S.A.) oraz jedną umowę z W. pt. [...]. W nawiązaniu do umów z producentami znaków pieniężnych organ wyjaśnił, że NBP jako centralny bank państwa ma wyłączne prawo do emisji znaków pieniężnych Rzeczypospolitej Polskiej, będących prawnymi środkami płatniczymi wprowadzanymi do obiegu zarządzeniem Prezesa NBP. Wykonywanie funkcji emitenta znaków pieniężnych wymaga podejmowania przez NBP różnego rodzaju działań zmierzających do zaspokojenia rynku gotówkowego w odpowiednią liczbę monet i banknotów umożliwiających bezpieczne wykonywanie operacji pieniężnych przez jego uczestników. Jak wskazał organ, dla realizacji tego zadania NBP zawiera umowy z producentami znaków pieniężnych, tj. P. S.A. (producent banknotów) oraz M. S.A. (producent monet), zlecając im produkcję odpowiedniej ich liczby. Organ wyjaśnił, że przygotowując zamówienie na znaki pieniężne NBP w pierwszej kolejności przeprowadza analizy mające na celu określenie przyszłego zapotrzebowania uczestników rynku gotówkowego na określone znaki pieniężne, uwzględniając przy tym konieczność zastąpienia zużytych znaków pieniężnych nowymi, w celu zapewnienia ich najwyższej jakości, a kolejnym etapem jest złożenie zamówienia u producenta, przy czym czynność ta poprzedzona jest każdorazowo procesem negocjacji z danym producentem, w wyniku której ustalane są ceny jednostkowe dla poszczególnych nominałów banknotów i monet, łączna liczba zamawianych banknotów i monet oraz wynagrodzenie danego producenta z tytułu ich dostawy do NBP. Organ pokreślił, że NBP nie udostępnia informacji o przebiegu negocjacji oraz ich wyniku z uwagi na ich realną wartość gospodarczą dla Narodowego Banku Polskiego. Powszechna wiedza w powyższym zakresie oznaczałaby bowiem ujawnienie informacji o cenie płaconej przez NBP za dostarczone znaki pieniężne, co miałoby wpływ na pozycję negocjacyjną NBP i stawiałoby w uprzywilejowanej pozycji producentów znaków pieniężnych zainteresowanych zbyciem swoich produktów po jak najwyższej cenie. Prezes NBP podkreślił, że ceny jednostkowe znaków pieniężnych, a tym samym łączny koszt, który NBP ponosi z tytułu zamówienia znaków pieniężnych, ustalane są z dostawcami na warunkach rynkowych, w drodze negocjacji, a zatem wiedza o cenach zaoferowanych przez NBP byłaby z jednej strony źródłem wiedzy dla innych niż NBP podmiotów konkurencyjnych wobec danego producenta, a z drugiej zaś mogłaby wpływać na pozycję rynkową producenta oraz na kształtowanie się jego wynagrodzenia w przypadku świadczenia usług na rzecz innych kontrahentów.
W związku z powyższym organ podkreślił, że wysokość wynagrodzenia producentów znaków pieniężnych stanowi tajemnicę zarówno NBP jako przedsiębiorcy, jak i producenta znaków pieniężnych.
Ponadto, Prezes NBP wskazał, że informacje w tym zakresie są znane jedynie określonemu kręgowi osób, które z uwagi na zakres wykonywanych zadań muszą te informacje posiadać. Dostęp do tych informacji nie ma zatem charakteru powszechnego. Co istotne, przedsiębiorcy: NBP oraz P. S.A. podjęli, przy zachowaniu należytej staranności, niezbędne działania w celu utrzymania poufności powyższych informacji, a zatem wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje stanowią w tym zakresie tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a w konsekwencji zachodzi co do nich ustawowa przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej w postaci tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się z kolei do umowy W. organ wyjaśnił, że dotyczy ona kupna sześciu dodatkowych subskrypcji licencji systemu WSS, który jest dedykowany obsłudze i automatyzacji procesów związanych z zarządzaniem rezerwami dewizowymi NBP. Prezes NBP wyjaśnił, że zamawiając licencje na użytkowanie tego systemu każdorazowo otrzymuje indywidualną komercyjną ofertę od firmy W., a oferta ta podlega dalszym negocjacjom. Ustalona w wyniku negocjacji cena zakupu licencji stanowi realną wartość gospodarczą dla obu stron umowy, a ujawnienie jej szczegółów mogłoby pozbawić NBP oraz ww. firmy przewagi negocjacyjnej, utratę konkurencyjności oraz wpłynąć na proces negocjacyjny tych dwóch podmiotów z innymi kontrahentami, a przez to narazić obie strony umowy na straty. Prezes NBP wskazał, że działaniem podjętym przez strony tej umowy w celu zapewnienia poufności wszystkich relacji biznesowych pomiędzy stronami było zawarcie w dniu 9 listopada 2001 r. "Umowy o wzajemnym zachowaniu poufności". Z uwagi więc na to, że informacja o cenie zakupu licencji systemu WSS zawarta w Rejestrze posiada wartość gospodarczą dla NBP oraz firmy W., a ponadto nie jest powszechnie znana, to zdaniem organu stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a w konsekwencji zachodzi ustawowa przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej w tym zakresie, w postaci tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wobec stwierdzenia, że część informacji zawartych w Rejestrze nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na objęcie ich tajemnicą ustawowo chronioną, tj. tajemnicą bankową lub tajemnicą świadczenia usług płatniczych albo tajemnicą przedsiębiorcy, organ wskazał, że przeprowadził analizę możliwości wyłączenia (usunięcia) z Rejestru informacji podlegających ochronie i w konsekwencji stwierdził, że usunięcie takich informacji z Rejestru nie jest możliwe, bowiem w obecnie wykorzystywanych przez NBP rozwiązaniach technologicznych nie zostały zaimplementowane narzędzia umożliwiające usunięcie z Rejestru poszczególnych umów albo części danych wynikających z umów zaewidencjonowanych w Rejestrze. Organ wyjaśnił, że dokonanie selekcji umów lub poszczególnych danych do usunięcia wymagałoby ingerencji w strukturę Rejestru prowadzącą do naruszenia integralności zawartych w nim danych, a w konsekwencji doszłoby do dezintegracji danych zawartych w Rejestrze.
Reasumując, Prezes NBP wskazał, że brak możliwości wyłączenia (usunięcia) z Rejestru informacji dotyczących umów objętych tajemnicą bankową, tajemnicą świadczenia usług płatniczych lub tajemnicą przedsiębiorcy powoduje, że wszystkie informacje zawarte w Rejestrze, w tym te podlegające ochronie prawnej, stanowią integralną całość, dlatego zachodzą ustawowe przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej w postaci całego Rejestru.
W piśmie z dnia 28 stycznia 2021 r. Stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa NBP i wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych, zarzuciło organowi naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i at. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje stanowią tajemnicę w rozumieniu art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy zgodnie z art. 31 ust. 1 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie praw i wolności winno być stosowane w sposób wyjątkowy, a w przedmiotowej sprawie wyłączono jawność całości wnioskowanych umów.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że trudno przyjąć jakoby pełna treść umów wyłączona z jawności podlegała wskazanym w decyzji ograniczeniom, a wręcz przeciwnie zdaniem Stowarzyszenia logika pozwala przyjąć, że duża część z tych umów nie zawiera treści prawnie chronionych. Jednak w ocenie Stowarzyszenia organ nie przedstawił w tym zakresie wystarczających wyjaśnień.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazując, że w wyczerpującym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał wszechstronnej analizy wystąpienia przesłanek zastosowania art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe oraz art. 11 ust. 3 ustawy o usługach płatniczych, w rezultacie wykazując w sposób bezsporny i niebudzący wątpliwości, że w odniesieniu do części informacji wnioskowanej przez Stowarzyszenie zachodzą ustawowe przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Ponadto, w zaskarżonej decyzji dokonano również bardzo szczegółowych i wyczerpujących wyjaśnień co do integralności całości informacji będących przedmiotem wniosku skarżącego, tj. Rejestru.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 396/21 oddalił skargę Stowarzyszenia na decyzję Prezesa NBP z dnia 29 grudnia 2020 r., nr 1/2020 o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie należy odwołać się do treści art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem skargi. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że z racji rozwiązania prawnego przyjętego w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona nie może już na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd kwestii. Nie chodzi przy tym o to, czy formułowane zarzuty są zasadne, czy też nie, lecz o to, że na danym etapie postępowania nie mogą już być skutecznie podnoszone. Uregulowania zawarte w art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu.
W związku z powyższym Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznając niniejszą skargę, stosownie do zacytowanego wyżej art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu, który poprzednio uchylił zaskarżoną decyzję. Jedynym zadaniem Sądu I instancji, obecnie badającego sprawę, była ocena, czy organ zastosował się do wytycznych Sądu. W tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że należy udzielić odpowiedzi twierdzącej.
Sąd I instancji wskazał bowiem, że organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego odmówił udostępnienia żądanych informacji z uwzględnieniem zaprezentowanego wcześniej przez Sąd stanowiska, którym został związany. Wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia warunki określone w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił bowiem szczegółową analizę ustalonego stanu faktycznego i dokonał prawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego, co oznacza, że nie naruszył przepisów postępowania określonych w skardze.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Stowarzyszenie i zaskarżając ten wyrok w całości oraz wnosząc o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez uchylenie decyzji w całości i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego wedle norm przepisanych, zarzuciło zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu za prawidłowe nieudostępnienie en bloc wnioskowanych informacji z powołaniem się na przepisy Prawa bankowego, chociaż istniała możliwość udostępnienia wnioskowanych informacji;
2) art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż informacje o nagrodach przyznanych ze środków publicznych podlegają ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że zarówno organ, jak i Sąd I instancji skoncentrowali się w niniejszej sprawie na rozważaniu możliwości dokonywania operacji na Rejestrze pozostającym w dyspozycji Prezesa NBP, czego konsekwencją było uznanie, że ze względów technicznych nie jest możliwe udostępnienie informacji wnioskowanych przez Stowarzyszenie bez dezintegracji Rejestru lub naruszenia tajemnicy bankowej. Tymczasem, jak wskazała strona skarżąca kasacyjnie, tym samym pominięto możliwość wygenerowania tego Rejestru na nośnik papierowy, a następnie zanonimizowania danych, które podlegają ochronie na gruncie ustawy Prawo bankowe.
Strona skarżąca kasacyjnie przywołała także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 930/21, w którym stwierdzono, że informacje o nagrodach dla osób niepełniących funkcji publicznych, lecz finansowanych ze środków publicznych, podlegają udostępnieniu i nie są chronione ze względu na prawo do prywatności.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na pierwszej podstawie kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie jest uzasadniona.
Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).
W ramach pierwszego zarzutu naruszenia prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p. w związku z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2024 r., poz. 1646), którego upatruje w niewłaściwym zastosowaniu ww. przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie polegającym na uznaniu za prawidłowe nieudostępnienie en bloc wnioskowanych informacji z powołaniem się na przepisy ustawy Prawo bankowe, chociaż istniała możliwość udostępnienia wnioskowanych informacji po dokonaniu anonimizacji danych wrażliwych.
W związku z tym, że strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe wyjaśnić należy, że skoro – jak wyżej wskazano - niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, to może być ono konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, jak i błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej nie zakwestionowano skutecznie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego. Nie podważono również prawidłowości wykładni prawa materialnego w zakresie objętym omawianym zarzutem i stosowanego w realiach niniejszej sprawy. Oznacza to, że w realiach rozpatrywanej sprawy istotne jest zweryfikowanie, czy w podniesionych zarzutach niewłaściwego zastosowania prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wykazała, że Sąd I instancji w przyjętym przez ten Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy dokonał ich wadliwego zestawienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść omawianego zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia wypełnienia tego obowiązku przez stronę skarżącą kasacyjnie, a zatem zarzut ten nie mógł odnieść skutku.
Jednak o nieskuteczności omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 104 ust. 1 ustawy Prawo bankowe świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. kwestionuje ocenę, że charakter wnioskowanych informacji uniemożliwiał dokonanie anonimizacji danych wrażliwych w dokumentach objętych wnioskiem. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego również z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny.
Nie mógł odnieść skutku także drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, na podstawie którego strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni ww. przepisu polegającej na niezasadnym przyjęciu, iż informacje o nagrodach przyznanych ze środków publicznych podlegają ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych.
Przede wszystkim z uwagi na to, że strona skarżąca kasacyjnie wytyka dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p wyjaśnić należy, że podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa strona skarżąca kasacyjnie powinna wskazać, na czym polega błędne rozumienie tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie tylko nie wykazała na czym polega błędne rozumienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ani też jaka powinna być prawidłowa wykładnia tego przepisu, lecz w ogóle nie odnosiła się do kwestii jego rozumienia przyjętego przez Sąd I instancji. Dlatego też omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku.
Ponadto, treść zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. także świadczy o tym, że strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie ponownie próbuje zakwestionować ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, a jak już wskazywano niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.
Zaznaczenia także wymaga to, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a", co oznacza, że przepis ten określa granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania, czy bezczynności organu administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawał zatem skargę Stowarzyszenia na decyzję Prezesa NBP z dnia 29 grudnia 2020 r., nr 1/2020, na mocy której odmówiono Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w zakresie rejestru umów zawartych przez Prezesa NBP w 2018 roku, który zawiera m.in. kwotę, przedmiot umowy, podmiot, z którym zawarto umowę, datę zawarcia umowy. Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie nie była zatem ocena czy informacje o nagrodach przyznanych ze środków publicznych podlegają ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych, stąd niezrozumiała jest próba zakwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie stanowiska Sądu I instancji rzekomo wyrażonego w tej sprawie, w sytuacji gdy rozpoznawana sprawa tego problemu nie dotyczyła.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.