II SA/GO 525/22

II SA/Go 525/22 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Sędziowie
Grażyna Staniszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 559
art. 28aa ust. 9 i 10, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L.O. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania Wójtowi Gminy postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim stronie skarżącej L.O. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
Rada Gminy podczas sesji w dniu [...] czerwca 2022 r. głosowała nad uchwałą w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania za 2021 r. W wyniku głosowania podjęta została uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania.
Pismem z dnia [...] lipca 2022 r. działając w imieniu własnym L.O., (Wójt Gminy) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2022 r. w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania za 2021 rok, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
1) art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na braku uzasadnienia uchwały w sprawie nieudzielania Wójtowi Gminy wotum zaufania, w sytuacji gdy zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowany do wszystkich organów władzy publicznej nakaz działania na podstawie i w granicach prawa powoduje, że niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów stanowiących jednostki samorządu terytorialnego - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem, co w rezultacie nie pozwala na ocenę ich legalności, zasadności i zgodności z powszechnie obowiązującym prawem,
2) art. 28aa ust. 4 i 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez podjęcie uchwały o nieudzieleniu Wójtowi Gminy wotum zaufania bez wskazywania faktycznych motywów rozstrzygnięcia, tj. braku sporządzenia uzasadnienia uchwały o nieudzielaniu Wójtowi Gminy wotum zaufania, w sytuacji gdy wyłączną przyczyną nieudzielania wotum zaufania może być negatywna ocena działalności organu wykonawczego w raportowanym okresie, niekorzystna ocena samej treści raportu czy niedopełnienie terminu do jego przedstawienia.
Wobec tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Swój interes prawny we wniesieniu skargi skarżący wywodzi z faktu, że w dniu [...] listopada 2018 r. złożył ślubowanie i objął pełnienie funkcji Wójta Gminy, który to urząd piastuje nieprzerwanie do dnia skierowania niniejszej skargi. Podkreślił, że podjęcie przez Radę Gminy w dniu [...] czerwca 2022 r. uchwały o nieudzieleniu mu wotum zaufania, wpływa negatywnie na sferę jego praw jako osoby piastującej urząd organu wykonawczego. Ponadto zarówno sposób podjęcia uchwały, jak i jej treść, w tym brak uzasadnienia jest identyczny z działaniem Rady Gminy w 2020 r. oraz 2021 r., w których również nie zostało udzielone mu wotum zaufania, bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W ocenie skarżącego powyższe działanie skutkuje możliwością przeprowadzenia referendum w sprawie jego odwołania z pełnienia funkcji, ponieważ zgodnie z art. 28aa ust. 10 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Dodatkowo podniósł, że brak udzielenia mu wotum zaufania bez jakiegokolwiek uzasadnienia wywołuje, względnie może wywoływać u wyborców - mieszkańców gminy [...] wątpliwość co do wypełniania przez niego zadań, z czym skarżący się nie zgadza, albowiem to działanie jest dla niego krzywdzące z możliwości przeprowadzenia – wobec podjęcia powyższej uchwały – referendum w sprawie jego odwołania ze stanowiska wójta, na podstawie art. 28aa ust. 10 ustawy o samorządzie gminnym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ podniósł, że co prawda przepisy ustawy o samorządzie gminnym przewidują możliwość podjęcia uchwały w sprawie referendum dotyczącego odwołania wójta z powodu nieudzielenia wotum zaufania w dwóch kolejnych latach, lecz jest to jedynie fakultatywna kompetencja rady gminy.
Dalej organ wyjaśnił, że uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. W dniu [...] czerwca 2022r. uchwała Rady Gminy w sprawie udzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania nie została podjęta, gdyż żadna z możliwości oddania głosu (za, przeciw, wstrzymuję się) nie uzyskała ustawowej wymaganej bezwzględnej większości głosów. Brak natomiast bezwzględnej większości głosów "za" lub "przeciw" w tym głosowaniu oznaczał ziszczenie się przesłanki do zastosowania trzeciego zdania art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawodawca bowiem w art. 28aa ust. 9 tej ustawy przyjął specyficzną konstrukcję, w świetle której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. W związku z tym, w ocenie organu nie ma wątpliwości, że Rada Gminy na sesji w dniu [...] czerwca 2022 r. nie podjęła uchwały o udzieleniu Wójtowi Gminy wotum zaufania, co jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Tym samym nie zachodziła w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem, gdyż takie postępowanie byłoby istotnym naruszeniem prawa, to jest art. 28aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona uchwała - której treścią jest nieudzielenie wójtowi wotum zaufania - zaistniała więc z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez Radę Gminy uchwały o treści poddanej pod głosowanie (o udzieleniu wotum zaufania).
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).
Merytoryczne rozpoznanie skargi na akt organu jednostek samorządu terytorialnego poprzedza kontrola jej formalnej dopuszczalności, której elementem jest m.in. stwierdzenie legitymacji skarżącego do zaskarżenia aktu z uwagi na naruszenie przez ten akt interesu prawnego skarżącego. Jak bowiem stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2022 r. w przedmiocie nieudzielenia skarżącemu L.O. – Wójtowi Gminy wotum zaufania za 2021 rok.
Jako przepis szczególny w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., mający zastosowanie w sprawie niniejszej, wskazać należy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2022 r. poz. 559 ze zm. dalej jako u.s.g.), zgodnie z treścią którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ta osoba, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone, to samo legitymowanie się interesem prawnym lub uprawnieniem nie jest wystarczające. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Musi być to związek aktualny, realny i indywidualny, a więc nie powinien polegać na "zainteresowaniu" wnoszącego skargę podjęciem albo uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną, a co stanowiłoby jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a zaskarżonym aktem. Chroniony prawem interes, na którego naruszenie powołuje się skarżący, powinien być konkretny i realny, zaś związek między własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków (por. wyrok TK z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, opubl. w OTK-A 2003/8/84; wyrok TK z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, opubl. w OTK-A 2008/7/121; postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2638/16, wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1015/14,; wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1034/10, CBOSA). Innymi słowy za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się tylko taką sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, który został naruszony.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 u.s.g. Zgodnie z treścią pierwszego z ww. przepisów do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Zgodnie zaś z art. 28aa ust. 9 u.s.g. po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Z kolei art. 30a ust. 10 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.
Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21 oraz z 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5083/21 wskazał, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania podjęta na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g. ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego. Co za tym idzie, nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie NSA z art. 101 u.s.g. nie można wywieźć, że wójt będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy, albowiem w toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy. Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko wójta gminy. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko wójta, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić, zgodnie z treścią art. 28aa ust. 10 u.s.g. do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, ponieważ uchwała ta ma charakter wyłącznie fakultatywny (zob. postanowienia NSA z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5083/21, z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4896/21, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2022 r., sygn. II SA/Rz 859/22, postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. II SA/Bd 1212/21, CBOSA). Stanowisko to sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela.
Zauważyć również należy, że skoro art. 101 ust. 1 u.s.g. nie uprawnia do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w interesie publicznym, to nie zachodzą podstawy do uznania dopuszczalności wniesienia takiej skargi przez wójta jako organ wykonawczy gminy na uchwałę rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 4896/21, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2022 r. nie narusza interesu prawnego skarżącego, będącego wójtem tej gminy.
W sytuacji zaś, gdy interes prawny ani uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, skarga wniesiona na tę uchwałę podlega z mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzuceniu (pkt 1 sentencji postanowienia).
O zwrocie wpisu od skargi, Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.