III OSK 1244/22

III OSK 1244/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Symbol z opisem
6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Po 771/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-01-27
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151 art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 lit c i c, art. 146 § 1, art. 1 §1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1082
art. 39 ust. 4 pkt. 1, art. 39a ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 771/21 w sprawie ze skargi K. J. na czynność Burmistrza G. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia transportu dzieci do placówki oświatowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 771/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. j. na czynność Burmistrza G. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia transportu dzieci do placówki oświatowej, stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (pkt I), a także zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że przedmiotem skargi K. J. (dalej skarżąca) jest czynność Burmistrza G. (dalej Burmistrz) z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w sprawie dowozu podopiecznych skarżącej – N. P. i S. K. – do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego [...] w K. (k. 4 akt administracyjnych).
Oceniając przebieg postępowania Sąd uznał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej czynności stanowił art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) zgodnie z którym obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 Prawa oświatowego, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym – także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17 Prawa oświatowego, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia – w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia – w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Powyższy obowiązek gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców (art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na gruncie unormowań zawartych w art. 39 ust. 4 i art. 39a Prawa oświatowego przyjąć należy, że oświadczenie rodziców niepełnosprawnego dziecka w kwestii dowozu tego dziecka do ośrodka szkolno-wychowawczego wiąże organ gminy w tym znaczeniu, że jeżeli sami wyrażają zamiar dowożenia dziecka do ośrodka, to organ wykonawczy gminy nie może uchylić się od zawarcia umowy co do zwrotu kosztów przejazdu ucznia oraz jego opiekuna. W przeciwnym przypadku – jeżeli rodzice dziecka nie zgłaszają takiego zamiaru – oznacza to, że obowiązkiem gminy jest we własnym zakresie zorganizowanie dowozu niepełnosprawnego dziecka oraz zapewnienie mu opieki. Gmina nie może przenieść dowolnie swego obowiązku na rodziców (opiekunów) dziecka niepełnosprawnego bez jego zgody, nawet za zwrotem kosztów. Jak zaznaczono, zwrot kosztów w razie wyboru przez rodziców dziecka niepełnosprawnego transportu dowozu i opieki we własnym zakresie następuje w drodze zawartej umowy, a umowa jest dwustronną czynnością prawną, wymagającą zgodnych oświadczeń woli obu stron umowy. Tylko podpisanie umowy o zwrot kosztów zwalnia gminę z obowiązku zapewnienia dojazdu dziecka niepełnosprawnego do konkretnego ośrodka wybranego przez rodzica.
W niniejszej sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości fakt, że K.J. nie jest zainteresowana samodzielnym dowożeniem podopiecznych do szkoły. Wynika to wprost zarówno z treści wniosku z dnia 18 lutego 2021 r. (k. 17 akt administracyjnych), jak i z treści pisma z dnia 28 września 2021 r. będącego skargą na czynność Burmistrza (k. 3 akt sądowych). Skarżąca wskazuje, że obowiązki związane z opieką nad czwórką dzieci (podopiecznymi – N. P. i S. K. oraz dwójką biologicznych dzieci) nie pozwalają jej na samodzielne zorganizowanie dowozu i odbioru dzieci ze szkoły. Z akt sprawy wynika również niezbicie, że umowa na dowóz podopiecznych K. J. i opiekę nad nimi w tym czasie nie została podpisana, bowiem strony miały rozbieżne stanowiska w kwestii możliwości zawarcia takiej umowy. Tym samym obowiązek wynikający z art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego pozostał niezrealizowany, a jego spełnienie w dalszym ciągu obciąża gminę.
Zdaniem Sądu w konsekwencji należy przyjąć, że Burmistrz zaskarżoną czynnością dążył jedynie do podpisania umowy pomiędzy stronami pomijając, że do czasu zawarcia takiej umowy powinien zapewnić niepełnosprawnym dzieciom dowóz do szkoły, o co wnosiła skarżąca. Z tego względu zaskarżona czynność została dokonana bez prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego, to jest art. 39 ust. 4 i art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego wskutek ich błędnej wykładni. W konsekwencji wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stosownie do wyjaśnień żądanie K. J. dotyczące dowozu jej podopiecznych do szkoły powinno zostać uwzględnione, to jest Burmistrz powinien podjąć działania zmierzające do zapewnienia faktycznej realizacji ciążącego na gminie obowiązku dowozu uczniów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz G., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:
a) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż Gmina powinna zapewnić dzieciom skarżącej bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej podczas gdy zawarta umowa nr CUW [...] z dnia 29 grudnia 2021 r. spowodowała, iż Gmina wywiązała się z przepisów nałożonych na nią na mocy ustawy Prawo oświatowe;
b) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego poprzez przyjęcie, iż zawarcie umowy z rodzicem ucznia niepełnosprawnego nie stanowi realizacji obowiązku nałożonego na Gminę;
2. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:
a) naruszenie art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. zw. z art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej czynności i uznanie bezskuteczności dokonanej przez skarżącą czynności.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości wyroku oraz rozpoznanie skargi, ewentualnie, w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Burmistrz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żaden z zarzutów tej skargi nie jest uzasadniony.
W tej sprawie istotą sporu była kwestia zorganizowania transportu dla małoletnich N. P. i S. K.
Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego polegającej na niezasadnym przyjęciu, że zawarcie umowy z rodzicem niepełnosprawnych uczniów nie stanowi realizacji obowiązku nałożonego na Gminę.
Zgodnie z art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego obowiązki objęte m.in. art. 32 ust. 6 Prawa oświatowego gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Art. 32 ust. 6 ww. ustawy określa zaś, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego. Tym niemniej w tej sprawie na datę wydania zaskarżonego aktu z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] odmawiającego dowożenia małoletnich N. P. i S. K. do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w K. z powodu braku miejsc w busie, nie była zawarta żadna umowa w zakresie zwrotu opiekunowi prawnemu kosztów przejazdu prywatnym samochodem ww. niepełnosprawnych dzieci do tego Ośrodka. Taka umowa została zawarta dopiero w dniu 29 grudnia 2021 r. nr CUW [...]. W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności aktu o odmowie dowożenia niepełnosprawnych synów K. J. na dzień jego podjęcia, a nie na dzień wyrokowania. Tym samym także Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując zaskarżony wyrok uwzględnia w tej sprawie stan faktyczny i prawny nie na dzień swojego wyrokowania, ale na dzień 24 sierpnia 2021 r.
Zasługuje dodatkowo na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą skoro przed dniem 1 września 2021 r. Burmistrz G. nie zorganizował bezpłatnego dowozu jej dziecka do Specjalnego Ośrodka, to była zmuszona zorganizować ten dojazd we własnym zakresie, co wiązało się z zawarciem stosownej umowy. Tym samym do jej zawarcia nie doszło na skutek swobodnego wyboru rodzica dziecka, ale rodzic ten został zmuszony do samodzielnego zorganizowania dowozu.
Zgodnie z art. 39 ust. 4 Prawa oświatowego obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 ww. ustawy bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia;
2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17 Prawa oświatowego a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna; b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych.
Zgodnie z art. 39a ust. 1 Prawa oświatowego obowiązki objęte art. 39 ust. 4 tej ustawy gmina spełnia albo poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców. Taki obowiązek istniał już na gruncie ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 133/10, opubl. w OSNC 2011/10/111 wyraźnie wskazał, że te dwa obowiązki (zorganizowanie przez gminę bezpłatnego dowozu oraz zawarcie umowy obejmującej zwrot kosztów dowozu uczenia przez rodziców) mają charakter alternatywny i wybór jednego z tych obowiązków należy nie do gminy, ale do rodziców. Tym samym nawet gdyby gmina zorganizowała bezpłatny transport i opiekę dla uczniów w zakresie dowozu do szkoły, to i tak rodzice mogli wybrać dowożenie swojego dzieci (uczniów) we własnym zakresie. Pogląd ten jest aktualny także na podstawie obecnie obowiązującej ustawy Prawo oświatowe (por. wyrok NSA z 23 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 3069/21; wyrok NSA z 13 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 4435/21; wyrok NSA z 17 czerwca 2025 r. sygn. akt III OSK 1487/22; prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 79/21). Naruszenie tego przepisu w tej sprawie przez Burmistrza G. polegało na tym, że w dniu 24 sierpnia 2021 r. uniemożliwił on dokonanie przez rodzica małoletnich N. P. i S. K. wyboru jednej z możliwości wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. albo złożenia przez rodzica wniosku o zorganizowanie przez gminę bezpłatnego dowozu dzieci albo wniosku o zawarcie umowy obejmującej zwrot kosztów dowozu dzieci.
Mając powyższe należy stwierdzić, że nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego poprzez wywiązanie się Gminy G. z obowiązku zapewnienia albo bezpłatnego dowozu, albo na wniosek rodzica zawarcia umowy w przedmiocie zasad zwrotu kosztów przejazdu niepełnosprawnych synów samochodem prywatnym do Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego.
Powyższe prowadzi do wniosku, że także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonego aktu nie jest zasadny. Skoro w tej sprawie Burmistrz G. naruszył prawo materialne w zakresie obejmującym art. 39a ust. 1 i art. 39 ust. 4 pkt 1 Prawa oświatowego i to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, to zasadnie został zastosowany art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i zaskarżony akt podlegał uchyleniu.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym art. 151 P.p.s.a. w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 146 § 1 P.p.s.a i w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. poprzez niedokonanie przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej czynności i uznanie bezskuteczności dokonanej przez skarżącą czynności.
Art. 1 P.p.s.a. nie zawiera żadnego paragrafu. Przepis ten stanowi, że prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Skarga kasacyjna mimo nawet wadliwego wskazania na art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. nie zawiera żadnej argumentacji uzasadniającej tak formułowany zarzut. Jest więc w tym zakresie bezzasadna.
Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 146 § 1 P.p.s.a. Powołane przepisy P.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że mogą one zostać skutecznie podniesione jako zarzuty skargi kasacyjnej, jeżeli skarżący kasacyjnie wykaże, że w postępowaniu doszło do uchybienia przepisom proceduralnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie tego przepisu bez przytoczenia przepisów postępowania, których naruszenie nakazywało sądowi pierwszej instancji oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. nie spełnia wymagań podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Art. 145-151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.