III OSK 1239/23

III OSK 1239/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/
Piotr Korzeniowski
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Sz 781/22 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2023-02-09
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1372
art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 888
art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 6r ust. 3a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Marita Sukiennik- Sikora po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 781/22 w sprawie ze skargi K.L. na uchwałę Rady Gminy D. z dnia 28 października 2021 r. nr XXVII/361/2021 w przedmiocie ustalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy D. i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K.L. na rzecz Gminy D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 lutego 2023r., sygn. akt II SA/Sz 781/22, oddalił skargę K.L. (dalej jako skarżący lub skarżący kasacyjnie) na uchwałę nr XXVII/361/2021 Rady Gminy D. (dalej jako organ) z dnia 28 października 2021 r. w przedmiocie ustalenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie Gminy D. i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z 2021 r., poz. 5464, dalej jako Uchwała).
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Skarżący pismem z dnia 2 sierpnia 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na Uchwałę organu podjętą na podstawie art. 40 ust. 1 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej jako u.s.g.) oraz art. 6r ust. 3, 3a, 3b i 3d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888 ze zm., dalej jako u.c.p.g.).
Wnosząc o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 Uchwały skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., który stanowi, że regulamin ma określić minimalną pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a zaskarżona Uchwała określa pojemność maksymalną;
- art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., który nakazuje właścicielowi nieruchomości wyposażyć ją w worki lub pojemniki do zbierania odpadów, a zaskarżona Uchwała wyklucza możliwość stosowania worków na bioodpady i określa maksymalna pojemność pojemników, które mają być do tego stosowane;
- art. 6r ust. 3a u.c.p.g., który co prawda wprowadza możliwość ograniczenia ilości odpadów, ale nie dotyczy to bioodpadów pochodzących z gospodarstw domowych.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący zakwestionował § 3 ust. 2 Uchwały, zgodnie z którym wprowadza się ograniczenia dla właścicieli nieruchomości o zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dotyczące odbierania odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych - pojemnik maksymalnie 120l. Ograniczenie to nie dotyczy bioodpadów w postaci grubych gałęzi, pochodzących z przyciętych lub ściętych krzewów i drzew.
Po analizie przepisów Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ miała prawo wybrać jedną z opcji gromadzenia odpadów komunalnych i określić w zaskarżonej uchwale obowiązek stosowania wyłącznie pojemników, w przypadku gromadzenia odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych i ogrodów, przeznaczonych do odbioru przez przedsiębiorcę. Sąd pierwszej instancji stwierdził zatem, że zarzut skarżącego odnośnie naruszenia, w powyższym zakresie, przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. okazał się niezasadny.
Podobnie zarzut skarżącego dotyczący sprzecznego z prawem ustalenia w zaskarżonej Uchwale maksymalnej pojemności pojemnika na posesji zamiast minimalnej pojemności pojemników nie mógł odnieść skutku w tej sprawie, gdyż wprowadzona wielkość maksymalna do 120l pojemników dotyczy ograniczenia ilości bioodpadów z terenów zielonych ogródków przydomowych, wprowadzonego w Uchwale na zasadzie art. 6r ust. 3a u.c.p.g., nie zaś regulaminowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.
Sąd pierwszej instancji wskazał również, iż nie ma racji skarżący twierdząc, że art. 6r ust. 3a u.c.p.g. nie ma zastosowania do bioodpadów pochodzących z gospodarstw domowych. W tym zakresie Sąd Wojewódzki przywołał treść art. 1a u.c.p.g. według którego, w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., dalej jako u.o.). W myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o., ilekroć w tej ustawie jest mowa o bioodpadach - rozumie się przez to ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność. Wymienione regulacje, zdaniem Sądu pierwszej instancji, w żaden sposób nie pozostają w sprzeczności z unormowaniem art. 1b u.c.p.g., zgodnie z którym do postępowania z odpadami komunalnymi stanowiącymi części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, stosuje się przepisy dotyczące postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne. Z przepisu tego wynika nakaz stosowania przepisów dotyczących postępowania z bioodpadami stanowiącymi odpady komunalne do postępowania z odpadami komunalnymi, które stanowią części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych lub cmentarzy, a także z targowisk, czyli te ostatnie odpady komunalne podlegają zasadom gospodarowania właściwym dla bioodpadów, wynikającym z u.c.p.g. i u.o. oraz aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zapis § 3 ust. 2 Uchwały nie narusza prawa w żadnym stopniu, co czyni skargę nieuzasadnioną i dlatego skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako u.p.p.s.a.).
Z wyrokiem sądu pierwszej instancji nie zgodził się skarżący, który w wywiedzionej skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:
1. prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6r ust. 3a u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez Sąd Wojewódzki, że organ miał prawo wprowadzić w zaskarżonej Uchwale obowiązek stosowania do bioodpadów pojemników z pojemnością maksymalnie 120l podczas gdy:
- art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. to przepis wskazujący jedynie, że gmina w regulaminie określi rodzaj pojemnika lub worka, tzn. z jakiego materiału mają być wykonane, jak oznaczone, jak zamykane, czyli przepis ten dotyczy aspektów technicznych pojemnika lub worka, a przepisu tego nie można odczytywać jako udzielenia gminie kompetencji do dokonania wyboru między workiem a pojemnikiem,
- art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. precyzuje obowiązki właścicieli nieruchomości, dając im możliwość wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów, a to oznacza, że właściciel nieruchomości powinien mieć wybór między pojemnikiem a workiem,
- zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w regulaminie gmina ma prawo do określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków, a nie maksymalnej jak zrobił to organ,
- przyjmując sposób interpretacji przepisów przez Sąd Wojewódzki okazuje się, że na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w regulaminie należy ustalić minimalną pojemność pojemnika, a na podstawie art. 6r ust. 3a u.c.p.g. pojemność maksymalną, czyli występuje ewidentna sprzeczność przepisów ustawy,
- organ nie wykazał, by odbiorca odpadów nie odbierał odpadów w workach, poza tym Gmina, ogłaszając przetarg, ma prawo i obowiązek ustalić specyfikację istotnych warunków zamówienia, i to Gmina, a nie przedsiębiorca stawia wymogi co do odbioru odpadów,
- zaskarżony wyrok pozostaje w sprzeczności z wyrokiem WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie II SA/Sz 780/22, także ze skargi skarżącego, który dotyczy także pojemności pojemników lub worków na odpady,
2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 3 u.p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodu z dokumentów, które wykazałyby, że Zakład Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w L. nie przyjmuje już odpadów w workach, a tym samym oparcie zaskarżonego wyroku wyłącznie na nieudowodnionych twierdzeniach jednej strony.
Skarżący kasacyjnie wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,
2. ewentualnie na podstawie art. 188 u.p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 3 ust. 2 Uchwały,
3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Jednocześnie skarżący zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ wniósł o jej oddalenie i utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku Sądu Wojewódzkiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych.
W ocenie Organu w sprawie nie występuje żadna sprzeczność zapisów ustawy, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie, a art. 6r ust. 3a u.c.p.g. w pełni uprawniał Organ do określenia w § 3 ust. 2 Uchwały obowiązku stosowania pojemników na odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych o pojemności 120 litrów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że są one nieusprawiedliwione, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 u.p.p.s.a.).
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 375/20, z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19, z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 i z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http:// orzeczenia. nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia procedury za bezzasadny należy uznać zarzut kasacyjny, w którym skarżący kasacyjnie - z powołaniem się na art. 106 § 3 u.p.p.s.a. – zarzuca Sądowi pierwszej instancji brak przeprowadzenia postępowania dowodowego z dokumentów, które wykazałyby, że Zakład Odzysku i Składowania Odpadów Komunalnych w L. nie przyjmuje już odpadów w workach, co spowodowało, iż kwestionowany wyrok oparty jest wyłącznie na nieudowodnionych twierdzeniach jednej strony.
W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zakres postępowania dowodowego określony w art. 106 § 3 u.p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Co istotne w trybie art. 106 § 3 u.p.p.s.a. sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które prowadziłyby do nowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie administracyjnej albo kontynuowania postępowania dowodowego prowadzonego przez organy. Co do zasady dyspozycja art. 106 § 3 u.p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Posłużenie się w powyższym przepisie stwierdzeniem "sąd może" wyraźnie wskazuje na uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek, wobec czego zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 3 u.p.p.s.a. może być skutecznie podnoszony w skardze kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji prowadził takie postępowanie dowodowe, które było wywołane zakresem zarzutów skargi.
W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki nie prowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego na wniosek zarówno skarżącego, jak też i organu, ani też żadna z tych stron nie przedstawiła dokumentów, które miałyby się odnosić do podniesionej w skardze kasacyjnej kwestii nieprzyjmowania już odpadów w workach przez gminny punkt zbierania odpadów komunalnych.
Marginalnie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnie jakich dowodów Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził, a których przeprowadzenie miałoby wpływ na wynik sprawy, ani też nie rozwinął argumentacji tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co tym bardziej czyni ten zarzut bezzasadnym.
Przechodząc do oceny podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że również i on nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z § 3 ust. 2 zaskarżonej Uchwały "Wprowadza się ograniczenia dla właścicieli nieruchomości o zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej dotyczące odbierania odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych - pojemnik maksymalnie 120l. Ograniczenie to nie dotyczy bioodpadów w postaci grubych gałęzi, pochodzących z przyciętych lub ściętych krzewów i drzew".
Zwrócić należy uwagę, iż co prawda Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4944/21, stwierdził, że art. 6r ust. 3 u.c.p.g. nie daje podstaw do ograniczenia ilości odbieranych bioodpadów w liczbie wskazanej w uchwale, jednak jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji wyrok ten był wydany w innym stanie prawnym. W dniu 23 września 2021 r. na podstawie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648) weszła w życie nowelizacja ust. 3a art. 6r u.c.p.g. zgodnie, z którą lista odpadów, co do których mogą być wprowadzone ograniczenia ilościowe, została powiększona o odpady stanowiące części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy.
Wprowadzenie zatem w § 3 ust. 2 zaskarżonej Uchwały ograniczenie ilości dotyczące odpadów w postaci części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych należy uznać za nieprzekraczające ustawowego upoważnienia, a tym samym stanowiące wyraz dozwolonej regulacji organu niewykraczającej poza zakres delegacji ustawowej.
Powołany przez skarżącego kasacyjnie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. dotyczy natomiast szczegółowych zagadnień jakie winien zawierać regulamin wydawany na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Regulamin ten jest innym rodzajem aktu prawa miejscowego aniżeli wskazany w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. akt dotyczący szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów.
Ponadto powołany przez skarżącego kasacyjnie art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. określa obowiązki właściciela nieruchomości dotyczące wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymywania tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym lub porządkowym miejsc gromadzenia odpadów. Jak wynika z treści cytowanego przepisu, ustawodawca ustalił alternatywny obowiązek wyposażenia nieruchomości przez właściciela - w worki lub pojemniki, przy czym to w akcie prawa miejscowego organ gminy ustala rodzaj i sposób prowadzenia właściwej gospodarki odpadami, tj. przy wykorzystaniu pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Ograniczenie w postaci obowiązku posiadania pojemników nie narusza tym samym przywołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów u.c.p.g.
W odniesieniu do podniesionego przez skarżącego kasacyjnie zarzutu wydania przez Sąd pierwszej instancji wyroku sprzecznego z innym jego orzeczeniem, tj. wyrokiem z dnia 9 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 780/22, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza aby w sprawie wystąpiła rozbieżność co do interpretacji przepisów prawnych pomiędzy tymi wyrokami. Sam fakt wydania dwóch różnych orzeczeń – wyroku uwzględniającego skargę i wyroku oddalającego skargę – w odniesieniu do zagadnienia dotyczącego pojemności pojemników lub worków, nie oznacza automatycznie, że doszło do naruszenia przepisów. Przeciwnie, w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przyczyny rozstrzygnięcia, u którego legł inny stan faktyczny i prawny sprawy, aniżeli sprawy zakończonej wyrokiem z tego samego dnia w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 780/22, gdzie mieliśmy do czynienia z regulaminowymi zasadami utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.
Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 u.p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.