III OSK 1237/21

III OSK 1237/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1860/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-11-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1121
art. 88o
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 10 par 1, 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1860/18 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1860/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. (dalej jako skarżący) na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją dnia [...] października 2016 r., nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] (dalej jako Dyrektor RZGW): w punkcie pierwszym nakazał skarżącemu przywrócenie na własny koszt stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na obszarze szczególnego zagrożenia powodziową rzeki [...] i [...] na działce nr [...], położonej w W., gm. D., poprzez usunięcie wykonanego nasypu w granicach działki nr [...] i obniżenie powierzchni terenu działki nr [...] minimum o 1,0 m, co najmniej do rzędnej 117,40 m.n.p.m., ze spadkiem zapewniającym spływ wód w kierunku rzeki [...] oraz przywrócenie pierwotnego rolnego zagospodarowania działki nr [...] (łąka) poprzez zahumusowanie powierzchni działki warstwą 10 cm humusu i obsiew trawą, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa; w punkcie drugim określił termin wykonania nakazu o jakim mowa w punkcie pierwszym na 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna; w punkcie trzecim umorzył postępowanie w pozostałym zakresie jako bezprzedmiotowe.
Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie.
W wyniku uwzględnienia skargi skarżącego na wskazaną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 833/17 uchylił ją.
Następnie Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. uchylił punkt pierwszy i drugi ww. decyzji i w ich miejsce nakazał M. W. przywrócenie na własny koszt stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki [...] i [...] na opisanej wyżej działce, poprzez usunięcie wykonanego nasypu w jej granicach i obniżenie powierzchni jej terenu do rzędnych w zakresie 117,00 - 117,70 m.n.p.m., ze spadkiem zapewniającym spływ wód w kierunku rzeki [...] oraz ustalił realizację tego nakazu w terminie do 31 lipca 2018 r. - a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący zaskarżył ją w części, w jakiej uchyliła ona punkt pierwszy i drugi decyzji Dyrektora RZGW z dnia [...] października 2016 r. i określiła nowy nakaz nałożony na skarżącego wraz z terminem jego wykonania ustalonym na dzień 31 lipca 2018 r. Zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 88o ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.w. oraz art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie K.p.a. w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., art. 139 K.p.a. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części i o zasądzenie od organu na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie.
W motywach opisanego na wstępie wyroku z dnia 21 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 88o P.w., gdyż w wyroku z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 833/17 Sąd przesądził kwestię planowanej budowy wału lewostronnego rzeki [...] uznając, że organy zobowiązane są do oceny i usuwania utrudnień w zapewnieniu ochrony przeciwpowodziowej według stanu istniejącego, nie zaś według stanu uwzględniającego hipotetyczne zdarzenia przyszłe. Ponadto teza skarżącego o braku konieczności usuwania przez niego ewentualnych utrudnień w ochronie przeciwpowodziowej w perspektywie zbiorczego usunięcia tego rodzaju utrudnień za pośrednictwem przyszłego obwałowania brzegu lewego, stoi w sprzeczności z faktem, iż dokonane przez stronę podwyższenie terenu znajdzie się najprawdopodobniej w obszarze międzywala, co oznacza, że w dalszym ciągu będzie przylegało bezpośrednio do koryta rzeki, utrudniając tym samym przepływ wód powodziowych.
Nieuzasadniony okazał się również zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. Organ wziął pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Sądu z dnia 29 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 833/17, czym wypełnił dyspozycję art. 153 P.p.s.a. Dokonał analizy całokształtu materiału dowodowego, na podstawie którego ustalił rzędne terenu działki nr [...] sprzed wykonania przez skarżącego podwyższenia tego terenu poprzez nawiezienie mas ziemnych. Ustalenia w tym zakresie zostały zawarte na stronie szóstej zaskarżonej decyzji. Ponadto, porównując rzędne terenu przedmiotowej działki ze znajdującej się w aktach administracyjnych mapy zasadniczej z rzędnymi widocznymi na dokumentach, na których opierał się organ, należy stwierdzić, że są one takie same i wynoszą 117,0 -117,7 m.n.p.m.
Skoro okolicznością bezsporną w sprawie było, iż prace ziemne zostały wykonane przez skarżącego na przedmiotowej nieruchomości jedynie w okresie od lutego do lipca 2016 r., to wystarczające było oparcie się przez organ przy ustalaniu rzędnych terenu, które należy przywrócić - na mapach sprzed tego okresu, np. właśnie z 2012 r. Zwrócono przy tym uwagę, że skarżący nie przedstawił w tym względzie żadnego dowodu, z którego wynikałyby inne wartości.
W kwestii zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ przepisu art. 139 K.p.a., Sąd podniósł, że skrócenie przez organ drugiej instancji w sentencji zaskarżonej decyzji terminu wykonania nałożonego na skarżącego obowiązku z 6 miesięcy na ponad 3 miesiące było konieczne z uwagi na zapewnienie ochrony przeciwpowodziowej zabudowań oraz pól uprawnych znajdujących się na lewym brzegu rzeki [...] oraz fakt, że wskutek zakończonych w 2017 r. robót budowlanych związanych z modernizacją [...] Węzła Wodnego pojawiło się dodatkowe zagrożenie powodziowe dla ww. terenów w związku z cofką dynamiczną w trakcie przerzutu wód powodziowych z rzeki [...] do rzeki [...] kanałem ulgi, a także zbliżający się w dacie orzekania okres zagrożenia powodzią przypadający na miesiące czerwiec/lipiec oraz to, że postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się od 2016 r. Z tych względów organ zasadnie przyjął, że zmieniony termin wykonania nakazu był realny do dotrzymania i możliwy do wykonania. Ponadto skrócenie tego terminu leżało w interesie społecznym z uwagi na znacznie zwiększone zagrożenie powodziowe omawianego obszaru i potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa obywateli, które jest wartością nadrzędną.
Sąd wskazał, że nawet gdyby przyjąć, iż rozstrzygnięcie organu drugiej instancji prowadziło do naruszenia zakazu reformationis in peius, to w okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej kwestie, uzasadnione było odejście od zasady wyrażonej w art. 139 K.p.a. Do naruszenia tego przepisu jednak nie doszło, bowiem kwestia określenia terminu z art. 88o ust. 2 P.w. jest rozstrzygnięciem pobocznym i wtórnym w stosunku do meritum sprawy, jakim jest sam nakaz przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią.
Reasumując stwierdzono, że organ drugiej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowując się do dokonanych na ich skutek ustaleń, a ocena okoliczności sprawy oparta została na całokształcie materiału dowodowego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1) przepisów postępowania, które to uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie (pominięcie) w toku postępowania przedstawionych na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. przez pełnomocnika skarżącego zarzutów, w szczególności zarzutu co do pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji poprzez uniemożliwienie mu przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, które zostały zgromadzone na etapie postępowania przed organem drugiej instancji i miały istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie;
b) art. 141 § 4 P.p.s.a, poprzez niewyjaśnienie (pominięcie) w uzasadnieniu zaskarżanego orzeczenia podstawy i przyczyn nierozpoznania (pominięcia) w toku postępowania zarzutów skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r.;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. w z w. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu skarżącego, złożonego na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. w zakresie pozbawienia skarżącego czynnego udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji poprzez brak zawiadomienia skarżącego o przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji i zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego, który następnie stał się podstawą wydania rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 139 K.p.a. poprzez nieuzwględnienie zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia decyzją Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] kwietnia 2018 r. zakazu reformationis in peius oraz poprzez uznanie, iż skrócenie wskazanego terminu wykonania decyzji leżało w interesie społecznym w sytuacji, gdy organ drugiej instancji nie uzasadnił ani nie wykazał istnienia wskazanej przesłanki;
e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu skarżącego w zakresie braku wszechstronnej i wyczerpującej analizy całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nieustalenia przez organ istotnych okoliczności sprawy, błędnego ustalenia rzędnych terenu działki [...], pomimo iż w tym zakresie organ otrzymał wskazania od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 833/17) co do okoliczności które należy zbadać i ustalić;
f) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, pomimo iż ziściły się podstawy do jej uwzględnienia w postaci naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie;
2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
a) art 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w związku z art. 88o P.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wynikającą z tego nieprawidłową ocenę zastosowania prawa materialnego przez organy administracji publicznej, polegające na nakazaniu skarżącemu przywrócenia stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią rzeki [...] i [...] na działce nr [...] w m. W., podczas gdy brak było przesłanek do nałożenia takiego nakazu, gdyż z akt sprawy wynika, że planowany wał lewostronny rzeki [...] przebiegać będzie także przez działkę [...] i działka ta częściowo będzie chroniona, wobec czego skarżący swoim działaniem nie spowodował stanu utrudniającego ochronę przed powodzią, a nadto decyzja w tym przedmiocie jest decyzją uznaniową, a nie związaną;
b) art 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art 88o P.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie skarżącemu dokładnego odtworzenia stanu poprzedniego nieruchomości w sytuacji, gdy zgodnie z treścią przepisu nie jest to konieczne dla przywrócenia stanu nieutrudniającego ochronę przed powodzią.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.
Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w tej sprawie został wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocny wyrok z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 833/17. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten, mając charakter bezwzględnie obowiązujący, wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. W związku z tym kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogą w tej sprawie podlegać te ustalenia oraz wykładnia przepisów prawa materialnego, które zostały uznane za prawidłowe w ww. prawomocnym wyroku Sądu pierwszej instancji z dnia 29 września 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 833/17 wprost stwierdził, że w tej sprawie zasadnie zostało przez organy administracyjne przyjęte spełnienie hipotezy wynikającej z art. 88o ust. 1 P.w. i w związku z tym zasadnym było nałożenie na skarżącego nakazu wynikającego z tego przepisu, a przyczyną uchylenia wcześniej wydanej decyzji było jedynie to, że organ administracyjny w niedostateczny sposób zweryfikował prawidłowości zakresu samego nakazu. Zastrzeżenia dotyczyły jedynie objęcia nakazem również "przywrócenia pierwotnego rolnego zagospodarowania działki nr [...] (łąka) poprzez zahumusowanie powierzchni działki warstwą 10 cm humusu i obsiew trawą"). Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził bowiem, że sam zakres nakazu wykonania określonych robót jest niekonsekwentny. Z jednej strony organ administracyjny przyznał bowiem rację skarżącemu, iż nakaz przywrócenia rolnego charakteru nieruchomości wykracza poza granice upoważnienia przyznanego organom administracji w art. 88o P.w. (za czym konsekwentnie powinno iść odpowiednie zreformowanie decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej) z drugiej zasugerował, że nakazane przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w decyzji z dnia [...] października 2016 r. przywrócenie rolnego przeznaczenia gruntu miałoby (obok przywrócenia poprzednio istniejących rządnych terenu) istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony przeciwpowodziowej. Tego rodzaju niejasności nie są akceptowalne, ponieważ nakaz powinien dotyczyć usunięcia utrudnień w ochronie przed powodzią. Tylko z tej przyczyny zaskarżona decyzja odwoławcza z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jedynie dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że to organ odwoławczy powinien wyjaśnić podniesioną w skardze kwestię wadliwego oznaczenia rzędnej gruntu, którą skarżący miałby przywrócić.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. prawomocnym wyroku wiążąco stwierdził przy tym, że nieruchomość objęta nakazem była położona na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c P.w., co potwierdzają mapy zagrożenia powodziowego i mapy ryzyka powodziowego, na których zostały przedstawione obszary szczególnego zagrożenia powodzią. Z map zagrożenia powodziowego wynika, że działka nr [...] z obrębu W. znajduje się w zasięgu zalewu wodą o prawdopodobieństwie przewyższenia 0,2%, 1% i 10% w zakresie głębokości do 2 m. Strefy Q10% i Q1% stanowią obszar szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c P.w. Ponadto w ocenie Sądu bezspornym było i to, że na tej nieruchomości skarżący wykonał roboty, o których mowa w art. 88I ust. 1 P.w., utrudniające ochronę przed powodzią lub zwiększające zagrożenie powodziowe, polegające na podwyższeniu rzędnej terenu poprzez nawiezienie mas ziemnych. Wykonanie ww. robót nastąpiło bez wcześniejszego uzyskania stosownego zwolnienia, przewidzianego w art. 88I ust. 2 ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył wiążące wskazania i ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 833/17, ponieważ część zarzutów skargi kasacyjnej zmierza w istocie do podważenia tych ustaleń. Dotyczy to w szczególności zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego w zakresie obejmującym niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 88o P.w.
Skarżący kasacyjnie uzasadniając ten zarzut podnosi, że niewłaściwie nałożono na niego obowiązek wynikający z art. 88o P.w., skoro z akt sprawy wynika, że planowany lewostronny wał rzeki [...] przebiegać będzie także przez działkę nr [...] i tym samym działka ta będzie częściowo chroniona, a tym samym sam skarżący swoim działaniem nie spowodował stanu utrudniającego ochronę przed powodzią. Podniósł nadto, że poziom działki nr [...] nie stanowi żadnego zagrożenia powodziowego i co najwyżej akceptowalny były nakaz przywrócenia stanu nieutrudniającego ochronę przed powodzią.
Zarzuty te nie podlegają w tej sprawie ocenie, ponieważ w wydanym w tej sprawie prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 833/17 wprost stwierdzono, że bezsporną jest okoliczność wykonania przez skarżącego na działce nr [...] robót, o których mowa w art. 88I ust. 1 P.w., utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, poprzez podwyższenie rzędnej terenu na skutek nawiezienia mas ziemnych. Wykonanie ww. robót nastąpiło bez wcześniejszego uzyskania stosownego zwolnienia, przewidzianego w art. 88I ust. 2 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji w wiążącym ww. wyroku wskazał również, że sama kwestia istnienia obwałowania rzeki [...] na jej prawobrzeżnym brzegu i okoliczność dotychczas nieobwałowania brzegu lewego tej rzeki nie tylko że nie uzasadnia odstąpienia od nałożenia nakazu wynikającego z at. 88o P.w., ale wręcz dodatkowo uzasadnia jego nałożenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że istnienie obwałowania prawego brzegu rzeki tej rzeki będzie prowadziło do skierowania ewentualnej fali powodziowej na brzeg lewy (nieobwałowany), na którym znajduje się działka skarżącego, a tym samym przy zapewnieniu ochrony brzegu prawego zwiększy się ryzyko zalania brzegu lewego. Ponadto roboty wykonane przez skarżącego potęgują w istotny sposób skalę skutków powodzi zwiększając negatywne oddziaływanie fali powodziowej.
Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że prawidłowy stan faktyczny tej sprawy ustalony przez organy administracyjne obliguje do wydania nakazu, to w niezmienionym co do istoty stanie faktycznym sprawy oraz w tym samym stanie prawnym w tej sprawie niedopuszczalnym jest przeprowadzenie ponownej oceny wiążących ustaleń sądu administracyjnego. Do tego zaś zmierzałaby kontrola zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 88o P.w. W tej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że z uwagi na art. 170 P.p.s.a. jest związany prawomocnym wyrokiem Sądu z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 833/17 i także nie oceniał skargi w zakresie naruszenia prawa materialnego.
Ponadto w tej sprawie zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2018 r., a samo postępowanie zostało wszczęte w dniu 5 sierpnia 2016 r. Wprawdzie z dniem 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), tym niemniej zgodnie z jej art. 545 ust. 4 do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie Prawa wodnego z 2017 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania nie uzasadniają uchylenia zaskarżonego wyroku.
W pełni uzasadnionym było przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu wiążącego wyroku z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 833/17. Postępowanie to dotyczyły wyjaśnienia oznaczenia rzędnej gruntu, którą skarżący miałby przywrócić. Organ ten ustalając rzędną oparł się na mapach zasadniczych z 2012 r. pobranych z Powiatowego Ośrodka Geodezyjnego dla Powiatu [...]. Dane wynikające z tych map znalazły swoje potwierdzenie w profilach podłużnych wykonanych na podstawie numerycznego modelu terenu. Na tej podstawie ustalono rzędne działki nr [...] i porównano je z rzędnymi tej działki z 2017 r. Trafnie ustalenia te w tej sprawie przyjął Sąd pierwszej instancji za prawidłowe. Jak wynika z akt sprawy roboty na działce nr [...] były wykonywane w okresie od lutego 2016 r. do lipca 2016 r. Skoro z akt sprawy nie wynika, aby roboty były prowadzone przed tą datą i aby skutkowały one podniesieniem poziomu terenu tej działki, to okoliczność posłużenia się rzędnymi z map sporządzonych w 2012 r. nie stanowi żadnego naruszenia prawa.
Na okoliczność wskazującą na podwyższenie poziomi terenu tej działki przez skarżącego przemawiają nie tylko rzędne z map zgromadzonych w aktach sprawy, ale także bogaty materiał zdjęciowy obrazujący pracę maszyn budowlanych podwyższających teren tej działki oraz same wyjaśnienia skarżącego z dnia 18 sierpnia 2016 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 9) w których wprost stwierdził, że po zakupie w lutym 2016 r. na działce tej były nierówności (doły, zapadliska) i w związku tym celem jej wyrównania nawiózł ziemię.
Tym samym podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność braku ustalenia rzędnych działki nr [...] w 2015 r. lub na początku 2016 r. stanowi zarzut nie mający żadnego uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym i należy go ocenić tylko jako próbę obrony zarzutu naruszenia przez organ administracyjny art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Na potrzeby tej sprawy, w zakresie objętym prawomocnym wyrokiem uzupełnienie postępowania dowodowego zostało przeprowadzone prawidłowo zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., a zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja spełnia w pełni wymagania wynikające z art. 107 § 3 K.p.a., tzn. zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne w szczególności ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł ustalając w uzupełniającym zakresie stan faktyczny sprawy.
Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niedostrzeżenie uchybienia jakim było niezawiadomienie strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Wprawdzie organ odwoławczy nie zawiadomił pełnomocniczki strony skarżącej kasacyjnie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, tym niemniej w okolicznościach tej sprawy uchybienie to nie miało istotnego znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. O tym, że na skarżącego należy nałożyć obowiązek wynikający z art. 88o P.w. prawomocnie zdecydował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 833/17 i taką wiedzę powinien posiąść sam skarżący. Zakres uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2018 r. także nie miał istotniejszego znaczenia w tej sprawie, ponieważ Sąd w wyroku uchylającym wcześniejszą decyzję nie wskazał, że wyrok uchylający został wydany na skutek błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy lub innych istotnych naruszeń przepisów postępowania przez organy administracyjne. Jedyną podstawą uchylenia wcześniejszej decyzji było nieprawidłowe sformułowanie obowiązku (nakazu) wynikającego z art. 88o P.w. Jedynie tylko uzupełniająco Sąd wskazał, że wystarczającym będzie, jak organ odwoławczy wyjaśni oznaczenie rzędnej gruntu tej działki, którą skarżący miałby przywrócić.
W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, zgodnie z którym dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a samo naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2022 r., sygn. akt I OSK 841/19; wyrok NSA z 13 grudnia 2021 r., sygn. akt II GSK 636/21; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt II OSK 688/21).
Tym samym skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wskazuje, aby została pozbawiona możliwości zgłoszenia w toku postępowania odwoławczego konkretnego wniosku lub dowodu, który mógłby mieć istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy, to naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. należy ocenić jako wadliwość procedury administracyjnej nie mającej jednak istotnego wpływu na wynik samej sprawy. Dodatkowo należy podnieść, że wskazana w zakresie tego zarzutu argumentacja, jakoby ustalenie podniesienia poziomu terenu działki nr [...] o 1 metr dokonano dopiero w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nie znajduje uzasadnienia, ponieważ podniesienie poziomu tej działki o 1 metr ustaliły organy w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., w którym to postępowaniu skarżącemu zagwarantowano prawo czynnego udziału o którym stanowi art. 10 § 1 K.p.a.
Nie może odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z nieuwzględnieniem zarzutu skarżącego obejmującym naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 K.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej.
Naruszenie zakazu reformationis in peius ma miejsce wówczas, gdy organ odwoławczy rozstrzygając sprawę wydaje decyzję na niekorzyść strony w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, od której ta strona wniosła odwołanie lub inny środek zaskarżenia. Organ odwoławczy co do zasady nie może pogarszać określonej decyzją organu pierwszej instancji sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia (por. A. Wróbel, [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel , LEX/el. 2022, teza nr 1 do art. 139).
Do wydania decyzji na niekorzyść strony dochodzi wówczas, gdy sytuacja materialnoprawna strony ujmowana obiektywnie, ulegnie pogorszeniu i stanie się mniej korzystna w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy (P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, teza nr 9 do art. 139).
Wprawdzie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał na możliwość przyjęcia naruszenia zasady reformationis in peius, to jednak pogląd ten nie jest zasadny. Przede wszystkim podstawą do ustalenia naruszenia tej zasady powinno być porównanie obu decyzji wydanych w postepowaniu administracyjnych: decyzji organu pierwszej instancji i decyzji organu odwoławczego. Dopiero porównanie takich administracyjnych rozstrzygnięć pozwoli na ustalenie, że sytuacja materialnoprawna strony uległa lub nie uległa pogorszeniu. Przy czym pod pojęciem "pogorszenie" sytuacji strony należy przede wszystkim rozumieć zakres obowiązków nakładanych na stronę lub też zmianę warunków ich wykonywania bądź też zakres ograniczeń w korzyściach (uprawnieniach) dla strony wynikających z obu wydanych decyzji.
W decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2016 r. został na skarżącego nałożony obowiązek przywrócenia na własny koszt stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na działce nr [...] poprzez (1) usunięcie wykonanego nasypu w granicach działki nr [...] i obniżenie powierzchni terenu tej działki o minimum 1 metr co najmniej do rzędnej 117,40 m.n.p.m. ze spadkiem zapewniającym spływ wód w kierunku rzeki [...] oraz (2) przywrócenie pierwotnego rolnego zagospodarowania działki nr [...] (łąka) poprzez zahumusowanie powierzchni działki warstwą 10 cm humusu i obsiew trawą w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Termin wykonania tych obowiązków organ pierwszej instancji ustalił na 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.
Natomiast w decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]uchylono obowiązki określone decyzją pierwszoinstancyjną i zobowiązano skarżącego do przywrócenia na własny koszt stanu nieutrudniającego ochrony przed powodzią na działce nr [...] poprzez jedynie usunięcie wykonanego nasypu w granicach działki nr [...] i obniżenie powierzchni terenu tej działki do rzędnych w zakresie 117,00 m.n.p.m. - 117,70 m.n.p.m. ze spadkiem zapewniającym spływ wód w kierunku rzeki [...], z terminem wykonania tego obowiązku do dnia 31 lipca 2018 r. Ponieważ decyzja organu odwoławczego jest ostateczna, to termin na wykonanie obowiązku określonego decyzją z [...] kwietnia 2018 r. wynosił ponad 3 miesiące.
Porównanie obowiązków wynikających z obu ww. decyzji prowadzi do wniosku, ze w decyzji organu pierwszej instancji na skarżącego nałożono dwa obowiązki: usunięcie nasypu na działce nr [...] oraz przywrócenie pierwotnego rolnego zagospodarowania tej działki. Zakres zaś obowiązku wynikającego z decyzji odwoławczej jest znacząco węższy, ponieważ dotyczy jedynie usunięcia nasypu z działki nr [...] bez jej przywrócenia do pierwotnego rolnego zagospodarowania w postaci łąki i zahumusowanie powierzchni tej działki warstwą 10 cm humusu oraz jej obsiew trawą. Ponadto należy stwierdzić, że także pierwszy z tych obowiązków powtarzający się w każdej z obu decyzji nie został identycznie określony. W decyzji organu pierwszej instancji z [...] października 2016 r. nałożono na skarżącego obowiązek obniżenia powierzchni terenu działki nr [...] co najmniej do rzędnej 117,40 m.n.p.m.; natomiast w decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. obowiązek obniżenia powierzchni tej działki dotyczy rzędnych w zakresie 117,00 m.n.p.m. - 117,70 m.n.p.m. Oznacza to, że ilość ziemi konieczna do usunięcia na podstawie każdej z tych decyzji może być odmienna.
W związku z tym należy stwierdzić, że strona skarżąca kasacyjnie upatrując jedynie odmiennych terminów wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. i z dnia [...] października 2016 r. niezasadnie twierdzi, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest decyzją na jej niekorzyść. Odmienny jest bowiem zakres obowiązków wynikających z obu ww. decyzji prowadzi do nie budzących wątpliwości, że obowiązek nałożony decyzją z [...] kwietnia 2017 r. jest mniejszy niż obowiązki wynikające z poprzedzającej ją decyzji organu odwoławczego. Mogło to uzasadniać także skrócenie terminu jej wykonania zwłaszcza, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] wyjaśnił, dlaczego termin jej wykonania ustalono na okres ponad 3 miesięcy, a nie 6 miesięcy. Podniesione w tej decyzji takie okoliczności jak zapewnienie ochrony przeciwpowodziowej zabudowań, pól uprawnych, konieczność przeciwdziałania dodatkowemu zagrożeniu powodziowemu dla tych terenów w związku z tzw. cofką dynamiczną powstającą w trakcie przerzutu wód powodziowych z rzeki [...] do rzeki [...] kanałem ulgi oraz zbliżający się okres zagrożenia powodzią. Okoliczności te pozwalały na skrócenie terminu w stosunku do określonego decyzją organu pierwszej instancji, ponieważ znacznemu zredukowaniu uległ również zakres obowiązków.
Kolejny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 P.p.s.a. nie jest zasadny. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" o jakim mowa w art. 133 § 1 P.p.s.a. oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jego wydania. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są zarówno akta sądowe jak i przestawione sadowi akta administracyjne (M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wydanie 3, Warszawa 2015, str. 567-569). Naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 P.p.s.a. może stanowić w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 1957/15; wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2970/15). Żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie nie zachodzi. Strona wnosząca skargę kasacyjną powyższych okoliczności nie wykazała. Sąd przestawił w uzasadnieniu wyroku wszystkie okoliczności istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które znajdujące potwierdzenie w aktach sprawy.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.
Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera sprzeczności.
W tym stanie sprawy nie budzi również wątpliwości prawidłowość zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd pierwszej instancji ma obowiązek jej oddalenia.
Nie znajduje także potwierdzenia argumentacja strony skarżącej kasacyjnie o pominięciu zgłaszanych na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zarzutów. Znajdujący się w aktach sprawy protokół posiedzenia jawnego (rozprawy), znajdujący się na karcie nr 41 akt sądowych sprawy nie zawiera jakiejkolwiek informacji o zgłoszonych zarzutach. Ponadto skarżący był na rozprawie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i gdyby protokół nie odzwierciedlał rzeczywistego przebiegu rozprawy, to nic nie stało na przeszkodzie zażądać w trybie art. 103 P.p.s.a. uzupełnienia protokołu lub też złożyć, stosownie do art. 104 P.p.s.a., załącznik do protokołu. Skoro jednak żadnych takich czynności nie podjęto w tej sprawie, a sam protokół nie zawiera jakichkolwiek informacji o zgłoszonych zarzutach, a jedynie o popieraniu skargi, to nie można uznać za zasadnym twierdzenie skarżącego kasacyjnie o pominięciu zarzutów zgłoszonych na rozprawie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok jest zgodny z prawem za zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił tę skargę.