III OSK 1234/23

III OSK 1234/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
IV SA/Po 51/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-03-15
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 par 4, 147 par 1, 152 par 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Związku Międzygminnego [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 51/23 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę [...] Związku Międzygminnego [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego [...] 1. uchyla punkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Związku Międzygminnego [...] z siedzibą w [...] kwotę 407 (czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 15 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 51/23, po rozpoznaniu skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/54/2020 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin - uczestników Związku Międzygminnego "[...]" (zwanego dalej Regulaminem) odrzucił skargę w części obejmującej § 3 ust. 4 zaskarżonego Regulaminu (punkt 1), stwierdził nieważność zaskarżonego Regulaminu w pozostałej części (punkt 2) oraz zasądził od Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (punkt 3).
W motywach orzeczenia Sąd podniósł w pierwszej kolejności, że w punkcie 1 wyroku odrzucił skargę w zakresie dotyczącym § 3 ust. 4 zaskarżonego Regulaminu z uwagi na fakt, iż legalność tej regulacji była już oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 827/22, w którym stwierdzono nieważność tej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 4. Tym samym uchwała w ww. zakresie została nieprawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego (poprzez stwierdzenie nieważności) i przedmiot zaskarżenia w tym zakresie aktualnie nie istnieje.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Sąd wskazał, że z mocy art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439) zwanej dalej u.c.p.g., gmina jest obowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. W sytuacjach, w których dochodzi do pozbywania się odpadów przez właściciela nieruchomości poprzez ich oddanie w punkcie selektywnego zbierania odpadów lub przyjmowania przez gminę w inny sposób, ustawodawca posługuje się terminem "przyjmowanie" odpadów (m.in. art. 3 ust. 2 pkt 6, art. 3 ust. 9 lit. d tiret pierwsze, art. 6r ust. 2d u.c.p.g.). Z analizy treści przepisów Regulaminu wynika, że zarówno szkło, w tym szkło bezbarwne oraz szkło kolorowe, jak i bioodpady są tymi rodzajami odpadów komunalnych, które podlegają obowiązkowi selektywnego zbierania przez właścicieli nieruchomości (§ 3 ust. 2 pkt 3 i pkt 5). Podstawowym sposobem pozbywania się bioodpadów, określonym w Regulaminie, było ich przekazywanie "do najbliższego PSZOK-u" i to tylko w sytuacji "o ile na nieruchomości nie jest prowadzone kompostowanie" (regulował to nieważny już na skutek wyroku o sygn. akt. IV SA/Po 827/22 - § 3 ust. 4 Regulaminu). W Regulaminie nie przewidziano wprost odbierania bioodpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości, na których zostały wytworzone (tj. u źródła). Z treści § 3 ust. 3 Regulaminu wynika, że jedynie odpady, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 (tj. papier, tworzywa sztuczne, metale, szkło, w tym szkło bezbarwne oraz szkło kolorowe, odpady opakowaniowe wielomateriałowe) właściciele nieruchomości zobowiązani są przekazać podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru. § 6 Regulaminu, przewidujący możliwość "gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w gniazdach ich selektywnego zbierania" nie precyzuje, czy chodzi o gniazda usytuowane na terenie nieruchomości, na której powstają dane odpady komunalne, czy też gniazda ogólnodostępne, zlokalizowane na terenie działania Związku. Przy czym zwrócono uwagę, że przepis ten dotyczy jedynie "budownictwa wielolokalowego oraz nieruchomości mieszanych i niezamieszkałych", nie ma natomiast zastosowania do nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi.
W świetle powyższych ustaleń bezsporne w ocenie Sądu jest, że przynajmniej właścicielom nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi nie zapewniono w Regulaminie odbierania bioodpadów bezpośrednio z terenu nieruchomości, co stoi w istotnej sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 w związku z art. 6c ust. 1 i art. 6r ust. 2d u.c.p.g. W przepisach tych ustawodawca wyraźnie zalicza bioodpady do tych rodzajów odpadów komunalnych, które winny być zbierane selektywnie i odbierane bezpośrednio z terenu nieruchomości, co prawodawca miejscowy winien uwzględnić przy uszczegóławianiu zasad w tym zakresie określanych w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (związku międzygminnego) w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a pkt 3 ustawy. Tymczasem na gruncie zaskarżonego Regulaminu właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi mieli możliwość jedynie albo kompostowania tego rodzaju odpadów komunalnych, albo ich przekazywania "do najbliższego PSZOK-u". Istotne jest podkreślenie przeszłej formy tych możliwości, ponieważ w obecnej formie (po stwierdzeniu nieważności § 3 ust. 4) uchwała w ogóle nie reguluje tych kwestii.
Biorąc pod uwagę powyższe regulacje Regulaminu Sąd stwierdził, że norma kompetencyjna wynikająca z art. 6r ust. 3b u.c.p.g. nie daje podstaw do uchwalenia zwolnienia ze stosowania podstawowej formy pozbywania się bioodpadów przez właścicieli nieruchomości, polegającej na ich odbiorze bezpośrednio z nieruchomości. Wobec powyższego § 3 ust. 3 (poprzez pominięcie odpadów, o których mowa w pkt 5, tj. bioodpadów) Regulaminu został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit b oraz pkt 3 ustawy, przy czym pominięcie normotwórcze w zakresie określenia zasad odbierania zbieranych selektywnie bioodpadów z terenu nieruchomości jako podstawowego i obligatoryjnego sposobu pozbywania się tego rodzaju odpadów komunalnych przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Nie da się stwierdzić nieważności takiej uchwały w części, ponieważ naruszenie dotyczy braku zawarcia odpowiednich uregulowań w uchwale. Błędna realizacja i niewypełnienie dyspozycji ustawowej w zakresie określenia szczegółowego sposobu i zakresu odbioru bioodpadów z terenu nieruchomości, na której one powstały skutkuje istotnym naruszeniem prawa.
Za zasadne uznano również zarzuty Wojewody w zakresie dotyczącym odbioru szkła. Podkreślono, że Regulamin nie zawiera przepisu, który przewidywałby wprost odbieranie z terenu nieruchomości zebranego selektywnie szkła jako podstawowego i zarazem obligatoryjnego sposobu pozbywania się tego rodzaju odpadów komunalnych (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 6c ust. 1 u.c.p.g.). Określonym w Regulaminie sposobem pozbywania się selektywnie zbieranego szkła, w tym szkła bezbarwnego oraz szkła kolorowego, jest przekazanie przez właściciela nieruchomości "podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru w terminach wyznaczonych harmonogramem odbioru" (§ 3 ust. 3), a w sytuacji, gdy przekazanie w terminie wyznaczonym harmonogramem nie jest możliwe, właściciel nieruchomości zobowiązany jest je przekazać do najbliższego PSZOK-u (§ 3 ust. 5). W ocenie Sądu z treści § 3 ust. 3 Regulaminu nie sposób jednak przyjąć jednoznacznie, że odbiór selektywnie zebranego szkła nastąpi bezpośrednio z terenu nieruchomości, na którym odpady te zostały wytworzone. § 6 Regulaminu przewidujący możliwość "gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w gniazdach ich selektywnego zbierania" dotyczy wyłącznie "budownictwa wielolokalowego oraz nieruchomości mieszanych i niezamieszkałych"; nie ma zatem zastosowania do budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Sytuację dodatkowo komplikuje § 7 Regulaminu, stanowiący, że szkło bezbarwne i kolorowe zbierane jest do ogólnodostępnych pojemników, zlokalizowanych w gniazdach recyklingowych na obszarze działania Związku. Wzajemna relacja wskazanych przepisów Regulaminu (tj. § 3 ust. 3, § 6 i § 7) nie jest jasna. Trudno w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy np. § 7 wyłącza zastosowanie § 6 i § 3 ust. 3 Regulaminu, czy też je uzupełnia, wyznaczając dodatkowy ("inny" w rozumieniu art. 6r ust. 2d ustawy) sposób pozbywania się zbieranego selektywnie szkła.
Sąd wskazał nadto, że stwierdzenie nieważności uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" z dnia 7 grudnia 2020 r. nr XII/55/2020 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi składającej się - m.in. wraz z Regulaminem - na jeden system prawny normujący gospodarowanie odpadów komunalnych na terenie Związku Międzygminnego "[...]", co nastąpiło wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 49/23 – kompletnie zaburza możliwości interpretacyjne w zakresie prawidłowego odczytania norm zawartych w § 3 ust. 3, § 6 i § 7 Regulaminu i w obecnej sytuacji prawnej (brak uchwały w zakresie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych) należy tym przepisom postawić co najmniej zarzut ich istotnej sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji. Z przepisów tych nie sposób jednoznacznie odczytać, czy ustalone w nich zasady zapewniają odbieranie selektywnie zbieranego szkła bezpośrednio z terenu nieruchomości (w szczególności z budynków mieszkalnych jednorodzinnych), tak jak wymaga tego ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 u.c.p.g. Są to uchybienia na tyle istotne, że zasadnym jest, zdaniem Sądu, stwierdzenie ich nieważności jako sprzecznych nie tylko z § 6 i § 25 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) zwanego dalej ZTP, ale również z art. 2 Konstytucji RP. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w pozostałej części (punkt 2 sentencji wyroku).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Zgromadzenie Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w [...], zaskarżając go w części, to jest zakresie punktów 2 i 3, obejmujących stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której skarga nie została odrzucona oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa procesowego:
a) art. 141 § 4 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej uzasadnienia punktu 2 sentencji orzeczenia w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wykazanie podstaw stwierdzenia nieważności większości przepisów zaskarżonej uchwały, co mogło mieć istotny wpływ na treść wyroku, ponieważ nie są znane motywy takiego rozstrzygnięcia i nie sposób ocenić czy przemawiała za tym prawidłowa ocena przepisów przez Sąd;
b) art. 141 § 4 w związku z art. 147 § 1 w związku z art. 152 § 1 P.p.s.a. poprzez przedstawienie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie, że § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały oraz całość uchwały nr XII/55/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" z dnia 7 grudnia 2020 r. są nieważne w sytuacji, gdy nie odpowiada to prawdzie, bowiem nie istnieje żaden prawomocny wyrok to stwierdzający, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
c) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a poprzez czynienie za uzasadnione stwierdzenie nieważności uchwały w rozpoznanym zakresie opierając się na analizie i ocenie prawnej § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały, tj. części uchwały objętej kontrolą w innym postępowaniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
d) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z § 6, § 25 i § 143 ZTP w związku z art. 152 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że § 3 ust. 3, § 6 i § 7 zaskarżonej uchwały są istotnie sprzeczne z zasadami prawidłowej legislacji w związku z tym, że Sąd uznaje, iż stwierdzenie nieważności uchwały nr XII/55/2020 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi kompletnie zaburza możliwości interpretacyjne w zakresie prawidłowości odczytania norm z nich płynących, w sytuacji, gdy poczynienie takiej interpretacji nie mogło zostać poczynione w sytuacji braku prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego wskazanej kompatybilnej uchwały nr XII/55/2020, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
e) art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) zwanej dalej u.s.g. poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien on znaleźć zastosowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wobec niespełnienia się określonych w nim przesłanek, w konsekwencji nie powinno dojść do stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały, w sytuacji w której są one zgodne z przepisami prawa (nie naruszały prawa w sposób istotny uzasadniający stwierdzenie ich nieważności) - ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;
2) przepisów prawa materialnego:
a) art. 6r ust. 3 u.c.p.g. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżona uchwała stanowi uchwałę o szczegółowym sposobie i zakresie świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę, a w konsekwencji badanie zgodności zaskarżonej uchwały w świetle wymogów stawianych uchwale o szczegółowym sposobie, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała została wydane na podstawie przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i stanowi o regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Związku;
b) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 w związku z art. 6c ust. 1 i art. 6r ust. 2d u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Zgromadzenie Związku musi w treści zaskarżonego Regulaminu ustanowić normy stanowiące o obowiązku odbioru przez przedsiębiorców bioodpadów z nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała traktuje jedynie o obowiązkach stawianych właścicielom nieruchomości;
c) art. 6r ust. 3b u.c.p.g. przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że stanowił on podstawę kompetencyjną do wydania zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy normą kompetencyjną do uchwalenia zaskarżonej uchwały był przepis art. 4 ust. 1, 2 i 2a u.c.p.g.;
d) art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 6c ust. 1 u.c.p.g. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że przepisy zaskarżonej uchwały nie realizują ich wymogów w zakresie wskazania właścicielom obowiązku pozbywania się odpadów komunalnych;
e) art. 6c ust. 1, art. 6r ust. 2d oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że odbiór odpadów musi odbywać się zawsze bezpośrednio z terenu nieruchomości;
f) art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. przez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że niedopuszczalne jest w zaskarżonej uchwale ograniczenie rodzajów odpadów, które podlegają odbiorowi poza PSZOK dla m.in. nieruchomości niezamieszkałych w sytuacji, gdy art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g. wprost wskazuje na taką możliwość;
g) § 143 w związku z § 6 i § 25 ZTP przez ich błędną wykładnię i uznanie, że mogą stanowić samodzielną podstawę do uchylenia aktu prawa miejscowego, w sytuacji gdy są wyłącznie dyrektywami w zakresie tworzenia projektów aktów prawnych.
W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała jej przeprowadzenia.
Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
W tej sprawie sama strona skarżąca kasacyjnie objęła skargą kasacyjną tylko punkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, a tym samym tylko w tych granicach skargi kasacyjnej nastąpi kontrola zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w części dotyczącej uzasadnienia punktu 2 sentencji orzeczenia w sposób niezgodny z ww. przepisem, a w szczególności poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak wykazania podstaw stwierdzenia nieważności większości przepisów zaskarżonej uchwały.
Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Jeżeli któregoś z wymienionych elementów uzasadnienie orzeczenia nie zawiera i na tej podstawie nie ma możliwości prawidłowego zrekonstruowania argumentacji sądu pierwszej instancji pozwalającej na kontrolę tego orzeczenia, to jest to zasadniczo istotna wada przepisu postępowania uzasadniająca uchylenie tak wydanego wyroku.
Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39).
W tej sprawie opisane powyżej wady zaistniały i już ta okoliczność powoduje, że zaskarżony wyrok powinien być uchylony. Trafnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał podstaw prawnych uzasadniających unieważnienie całej zaskarżonej uchwały za wyjątkiem nie objętym w tej sprawie skargą kasacyjną § 3 ust. 4 Regulaminu. Regulamin ten zawiera 29 paragrafów, a przy tym niektóre z nich dzielą się na ustępy, punkty i litery. W Regulaminie tym zawarto szereg różnorodnych norm prawnych, co do których Sąd pierwszej instancji zaniechał jakiejkolwiek ich oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał na dwa uchybienia, które w jego ocenie uzasadniały unieważnienie całej obowiązującej uchwały. Pierwszą wadą było wadliwie określenie zasad odbioru jednego rodzaju odpadów komunalnych, jakim było szkło (w tym szkło bezbarwne i kolorowe) - § 3 ust. 2 pkt 3 Regulaminu. W ocenie Sądu pierwszej instancji regulacja zasad gromadzenia i odbierana odpadów ze szkła jest wadliwa i wada ta obejmuje treść § 3 ust. 3, § 6 i § 7 Regulaminu. Zgodnie z § 3 ust. 3 Regulaminu obowiązkiem właściciela nieruchomości jest przekazywanie zbieranych m.in. selektywnie odpadów szklanych podmiotowi uprawnionemu do ich odbioru w terminach wyznaczonych harmonogramem odbioru. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, na czym miałaby polegać wadliwość tej regulacji, a ponadto wbrew argumentacji Sądu ani ten przepis, ani inne przepisy ww. Regulaminu nie określały harmonogramu odbioru odpadów. Taki harmonogram ustalany jest odrębną uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g., co zresztą trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że odrębnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały nr XII/55/2020 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczaną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. przez Związek Międzygminny "[...]" - nie oznacza nieważności uchwały będącej przedmiotem oceny tego Sądu w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał pełną zależność obu tych uchwał, co miało stanowić drugie istotne uchybienie uzasadniające unieważnienie zaskarżonej uchwały w zakresie objętym punktem drugim zaskarżonego wyroku.
Ta druga wadliwość została przez Sąd pierwszej instancji błędne podniesiona. Obie te uchwały tworzyły prawny system odbioru odpadów, ale nawet unieważnienie jednej z nich nie oznacza ex lege nieważności drugiej, a jedynie zobowiązuje organ stanowiący gminy lub związku międzygminnego do jej ponownego uchwalenia. Ponadto zgodnie z art. 151 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego, taki wyrok nie wywołuje skutków prawnych do chwili jego uprawomocnienia się.
Natomiast trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że treść § 6 Regulaminu zawiera istotne naruszenie prawa. Zgodnie z jego treścią w przypadku budownictwa wielolokalowego oraz nieruchomości mieszanych i niezamieszkałych dopuszcza się możliwość gromadzenia odpadów z selektywnej zbiórki w gniazdach ich selektywnego gromadzenia. Nie oznacza to, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, braku regulacji podstawowego sposobu odbioru posegregowanych odpadów, ponieważ stosownie do treści § 3 ust. 1 Regulaminu każdy właściciel miał obowiązek wyposażenia nieruchomości na swój koszt w pojemniki do niesegregowanego i segregowanego zbierania odpadów. Tym samym także i odpady ze szkła, zgodnie z § 8 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu miały być zbierane w worki o odpowiednich kolorach. § 6 Regulaminu dlatego zawierał istotną wadę, ponieważ przedmiotowa uchwała nie definiowała pojęcia "gniazdo selektywnego zbierania", co trafnie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w zaskarżonym wyroku. W szczególności nie wiadomo, czy to "gniazdo" miałoby być zlokalizowane na terenie nieruchomości na której powstają odpady, czy poza tym terenem w miejscu ogólnodostępnym. Ponieważ przywołany § 6 Regulaminu dotyczył dodatkowej (poprzez zwrot "ponadto") formy zbierania odpadów, to wymagało uzasadnienia wskazanie, że wadliwa treść tego paragrafu uzasadniania unieważnienie pozostałej części uchwały. Tego zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie ma. Rację ma także Sąd pierwszej instancji wskazując na wadliwość § 7 Regulaminu zawierającego nieprecyzyjną treść w związku z § 6. Zgodnie z powołanym § 7 szkło bezbarwne i kolorowe zbierane jest do ogólnodostępnych pojemników, zlokalizowanych w gniazdach recyklingowych na obszarze działania Związku Międzygminnego "[...]". Tym samym przepis ten mógłby być interpretowany jako nakazujący gromadzenie szklanych odpadów tylko w ogólnodostępnych pojemnikach, a § 3 ust. 1 nakazuje wyposażanie każdej nieruchomości w pojemniki do m.in. zbiórki takiego szkła. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że odkodowana norma prawna określająca zasady zbierania odpadów ze szkła nie pozwala na precyzyjne ustalenie, gdzie te odpady miałyby być gromadzone – w pojemnikach na nieruchomościach poszczególnych właścicieli, czy w pojemnikach znajdujących się w miejscach ogólnodostępnych lub w niezdefiniowanych gniazdach ich selektywnego zbierania.
Zawarty w tym zakresie zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z § 6, § 25 i § 143 ZTP jest jedynie częściowo zasadny. Zgodnie z § 6 ZTP przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, a poprzez odesłanie w treści § 143 ZTP zasada da dotyczy także aktów prawa miejscowego. Tym samym brak dokładności i wymaganej precyzji w redagowaniu treści § 6 i § 7 Regulaminu nie spełniał ww. wymogu objętego § 6 w związku z § 143 ZTP. Natomiast § 25 ZTP dzieli się na dwa ustępy, a ustęp drugi tego przepisu dodatkowo na trzy odrębne punkty. Brak doprecyzowania w zarzucie skargi kasacyjnej przepisu, którego naruszenia zarzuca się Sądowi pierwszej instancji, uniemożliwia przeprowadzenie kontroli co do jego naruszenia w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.
Tym samym przyjmując, że zasady zbierania jednego rodzaju odpadów (z kilkunastu rodzajów objętych § 3 ust. 2 Regulaminu) budzą uzasadnione wątpliwości, to obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było wykazanie, że ta wadliwość nie uzasadnia jedyne częściowego unieważnienia uchwały tylko całej uchwały. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brakuje takiej argumentacji, a tym samym wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego częściowo wyroku podstawy prawnej uzasadniającej unieważnienie całej uchwały i wyjaśnienia tej podstawy.
Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest częściowo wewnętrznie sprzeczne, na co trafnie w zarzutach skargi kasacyjnej wskazała strona skarżąca kasacyjnie.
Sąd w tej sprawie uznał, że nie obejmuje swoją kontrolą § 3 ust. 4 Regulaminu, ponieważ przepis ten został unieważniony odrębnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W tym zakresie skarga została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje legalności wyroku Sądu pierwszej instancji w tym zakresie, ponieważ nie został on objęty w tej sprawie skargą kasacyjną.
Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że skoro Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę w zakresie ww. przepisu, to nie mógł dokonywać kontroli jego legalności w pozostałym zakresie orzekania w tej sprawie. Taka zaś sytuacja miała miejsce w tej sprawie, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji kilkakrotnie powoływał się na treść § 3 ust. 4 Regulaminu wskazując jak powinny być bioodpady odbierane z nieruchomości (§ 3 ust. 4 Regulaminu regulował sposoby pozbywania się bioodpadów). Sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku polegająca na tym, że Sąd pierwszej instancji uznał brak swojej właściwości w zakresie kontroli legalności § 3 ust. 4 Regulaminu, a jednocześnie oceniał zgodność z prawem tego przepisu i sposobów pozbywania się bioodpadów objętych tym przepisem.
Trafnie też podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 152 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy polegające na przyjęciu, że § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały oraz całość uchwały nr XII/55/2020 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "[...]" z dnia 7 grudnia 2020 r. są nieważne w sytuacji, gdy na datę wyrokowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie istniał w obrocie prawnym żaden prawomocny wyrok to stwierdzający, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 152 § 1 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, ten akt lub czynność nie wywołuje skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Norma ta - jak już zostało to wyjaśnione - nie dotyczy aktów prawa miejscowego, co wprost wynika z treści art. 152 § 2 P.p.s.a. Tym samym nieprawomocny wyrok Sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę na konkretny przepis aktu prawa miejscowego nie wstrzymuje skutków prawnych tego przepisu do chwili uprawomocnienia się wyroku (por. wyrok NSA z 10 października 2023 r. sygn. akt III FSK 734/23). Tym samym wadliwie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazywał na datę swojego wyrokowania nieważność § 3 ust. 4 Regulaminu.
Mając powyższe należy stwierdzić także zasadność zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie objętym punktem drugim zaskarżonego wyroku, a w szczególności brakiem wyjaśnienia, czy stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji uchybienia mają istotny charakter i czy uzasadniają lub nie uzasadniają unieważnienia tej uchwały w części.
Uwzględniając dotychczasowe ustalenia w tej sprawie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie 2 i 3 i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Uchylenie punktu 3 zaskarżonego wyroku wynika stąd, że reguluje on jedynie wysokość kosztów zasądzonych w przypadku uwzględnienia skargi. Skoro zostaje uchylony punkt 2 zaskarżonego wyroku uwzględniający skargę, to także zostaje uchylony punkt 3 tego wyroku zasądzający koszty od strony przeciwnej na rzecz strony wnoszącej skargę.
W związku z powyższym, skoro ponownie sprawę ma rozpoznać Sąd pierwszej instancji w zakresie, w jakim został uchylony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 51/23, to przedwczesnym byłaby ocena zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego. Taki tryb procedowania w pełni akceptowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r. sygn. akt III OSK 6577/21; wyrok NSA z 8 grudnia 2023 r. sygn. akt III FSK 3207/21; wyrok NSA z 23 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 3880/21).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany do zastosowana się do stanowiska zajętego w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej stronie, która wniosła tę skargę należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie należało od Wojewody Wielkopolskiego zasądzić na rzecz Związku Międzygminnego "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 407 złotych stanowiących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują kwotę 150 złotych stanowiącą zwrot wpisu od skargi kasacyjnej, kwotę 17 złotych uiszczoną tytułem opłaty za sporządzenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa oraz kwotę 240 złotych stanowiącą wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).