III OSK 1233/23

III OSK 1233/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Maciej Kobak /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Sygn. powiązane
III SA/Po 656/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-01-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. sp. z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 656/22 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 16 maja 2022 r. nr SKO.OŚ.405.49.2022 w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zobowiązania do zniwelowania i ukształtowania powierzchni działki oraz wykonania urządzeń wodnych zabezpieczających działkę przed zalewami wód i umorzenia postępowania pierwszej instancji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 656/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi A. P. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu (dalej: "organ") z dnia 16 maja 2022 r. nr SKO.OŚ.405.49.2022 w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej zobowiązania do zniwelowania i ukształtowania powierzchni działki oraz wykonania urządzeń wodnych zabezpieczających działkę przed zalewami wód i umorzenia postępowania pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Skarżąca będąca właścicielką działki numer [...] obręb [...], w dniu 10 czerwca 2019 r. zgłosiła Wójtowi R., że w wyniku nawożenia ziemi na sąsiedniej działce nr [...] doszło do podwyższenia tego terenu, na skutek czego woda spływa na działkę skarżącej i powoduje niszczenie drzew.
Wójt R. w dniu 26 czerwca 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na postawie art. 26 ustawy o odpadach. W wyniku przeprowadzonych oględzin terenu z 23 sierpnia 2019 r. i 3 września 2019 r. stwierdzono zalanie działki nr [...] i dokonanie przez właściciela działki nr [...] niewielkiej niwelacji terenu przy granicy z działką nr [...].
Odnosząc się do powyższych ustaleń skarżąca wniosła o wydanie na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm., dalej; "u.P.w.") decyzji o nałożeniu na właściciela działki nr [...] obowiązku obniżenia terenu tak, aby wody opadowe nie spływały na działkę nr [...].
Wójt R. 14 listopada 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania na podstawie art. 234 ust. 3 u.P.w. i wezwał skarżącą do wskazania dowodów.
W odpowiedzi na powyższe załączono 3 zdjęcia terenu i podano, że nie ma obowiązku przedstawienia dalszych dowodów, gdyż ciężar ustalenia stanu faktycznego spoczywa na organie.
W dniu 10 lutego 2020 r. organ przeprowadził oględziny terenu z udziałem biegłego M. N., który dokonał odwiertu i pobrania próbek gleby do badań. Następnie do akt załączono dokumenty archiwalne z lat 2001-2014 dotyczące pozwoleń na budowę i nawożenia mas ziemnych na działce nr [...]. Biegli M. N. i D. D. przedłożyli opinię geologiczna z 12 marca 2020 r.
Wójt R. decyzją z 25 maja 2020 r. zobowiązał N. sp. z o.o. (dalej: "spółka") do wykonania drenażu francuskiego według technologii opisanej w ww. opinii geologicznej, wzdłuż płn-wsch. granicy z działką nr [...].
Wskutek odwołania A. P. SKO decyzją z 24 sierpnia 2020 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Organ podał, że Wójt nie uzyskał opinii z zakresu hydrologii i nie odebrał zeznań świadków wskazanych przez stronę.
W wyniku powyższego organ I instancji przesłuchał świadków. Następnie powołano biegłego - K. P. - specjalistę z zakresu gospodarki wodnej i przeprowadzono z jego udziałem oraz stron dwukrotnie oględziny terenu (19 października 2021 r. i 9 listopada 2021 r.).
Biegły 30 listopada 2021 r. sporządził opinię dotyczącą zmiany stosunków wodnych na działce nr [...], w której stwierdził, że w wyniku dokonanych w okresie 2001-2019 zmian ukształtowania powierzchni działki nr [...] nastąpiła trwała niekorzystna zmiana warunków lokalnego naturalnego kierunku i natężenia odpływu wód opadowych, co powoduje zalewanie, podtapianie i stagnowanie wód opadowych na działce nr [...].
Wójt Rokietnicy decyzją z 1 lutego 2022 r. zobowiązał spółkę do wykonania drenażu wg technologii opisanej przez biegłego, wykonania studni zbiorczej, rurociągu tłoczonego o dł. 50 mb połączonego z agregatem pompowym - w terminie do 30 kwietnia 2022 r.
W wyniku wniesionego przez spółkę odwołania SKO w Poznaniu uchyliło
w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w sprawie. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 234 ust. 3-5 u.P.w. kluczową przesłanką warunkującą odpowiedzialność właściciela gruntu za zmianę stanu wody jest wywołanie szkody na gruntach sąsiednich. Brak szkody determinuje rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Kolegium ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynikało, aby powstała szkoda na działce nr [...] w znaczeniu przyjętym w art. 234 u.P.w.
Kolegium uznało, że oprócz kwestii szkody istotne znaczenie ma okoliczność, że obecna sytuacja na działce [...] jest wynikiem działań trwających z przerwami od 2001 r. Przytaczając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że zgodnie z art. 234 ust. 5 u.P.w. postępowania w sprawie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub zapobieganie szkodom, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Stwierdził, że od czasu kiedy właścicielka działki [...] stwierdziła szkodliwe skutki zmian na działce [...] do czasu złożenia wniosku z 3 czerwca 2019 r. upłynęło znacznie więcej niż 5 lat.
Skarżąca zakwestionowała decyzję SKO wnosząc skargę do WSA. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu uwzględnił skargę. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu, który uzasadnia jej uchylenie.
Sąd uznał za wadliwe stanowisko organu odwoławczego, uznające na gruncie przepisu art. 234 ust. 5 i ust. 3 u.P.w., że skoro skarżąca jako właścicielka działki
nr [...] dopiero 3 czerwca 2019 r. skierowała do Wójta R. wniosek
o interwencję w celu usunięcia podwyższenia wysokości działki nr [...], o czym wiedziała od 2001 r. (pierwsza niekorzystna zmiana - wykopanie stawu i podniesienie poziomu działki), to należało uznać, że od czasu, kiedy stwierdziła pierwsze szkodliwe skutki zmian stosunków wodnych na jej działce do czasu złożenia wniosku upłynęło znacznie więcej niż 5 lat co wyłącza możliwość merytorycznego badania sprawy z uwagi na upływ czasu, a zatem zachodzi przeszkoda przedmiotowa w dalszym prowadzeniu postępowania i jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm., dalej: "K.p.a.") należało je umorzyć.
Uznanie przez organ, że w momencie złożenia przez skarżącą w 2019 r. wniosku, termin o którym mowa w art. 234 ust. 5 u.P.w. upłynął, co uzasadniało umorzenie postępowania administracyjnego, w ocenie WSA jest sprzeczne z art. 7 i art. 8 K.p.a., a także z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Sąd wziął pod uwagę, że brak jest przepisów przejściowych normujących kwestię zastosowania art. 234 ust. 5 u.P.w. do stanów faktycznych (naruszeń), które miały miejsce przed jego wejściem w życie. Wzmiankowany przepis należy odczytywać mając na uwadze obowiązujący wcześniej stan prawny, zwłaszcza w aspekcie rozwiązań intertemporalnych.
Przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia art. 234 ust. 5 u.P.w. zdaniem WSA jest skrajnie niekorzystna dla skarżącej, a ponadto nie uwzględnia potrzeby ochrony praw obywatela (strony) zarówno z perspektywy jej konstytucyjnych podstaw, ale i norm procesowych, jakie organ winien był brać pod uwagę. Tym samym należało uznać, że złożenie przez skarżącą wniosku w czerwcu 2019 r. na podstawie art. 234 ust. 3 u.P.w. było skuteczne i otwierało jej drogę do ubiegania się o ochronę swoich praw.
Stwierdzenie w tych okolicznościach, że stronie nie przysługuje możliwość ubiegania się o skuteczną ochronę przed niekorzystnym oddziaływaniem z gruntów sąsiednich jest skrajnie niekorzystne dla skarżącej i tym samym jawnie narusza zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i zasadę praworządności (art. 7 K.p.a.).
Skład orzekający zważył, że szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 u.P.w. z 2001 r. nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia (por. wyrok NSA z 29 marca 2011 r., sygn. II OSK 546/10). Już sam fakt pojawienia się wody stojącej tam, gdzie jej wcześniej nie było na działce, pozostający w związku przyczynowo - skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej, jest już szkodą. Spowodowanie zaś przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 u.P.w.(uw. Sądu: z 2001 r.), to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi, czy też hydrologicznymi. Szkodliwe oddziaływanie zmiany stanu wody na grunty sąsiednie może więc mieć charakter zarówno aktualny, jak i potencjalny, z tym jednak zastrzeżeniem, że potencjalność ta musi wykazywać cechę prawdopodobieństwa realnej (chociaż odroczonej) aktualizacji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka, kwestionując go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego tj.:
1) art. 234 ust. 5 w zw. z art. 234 ust. 3 u.P.w. poprzez jego rozszerzającą wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, w której właściciel gruntu dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na swój grunt wynikającym ze zmiany stanu wód przed dniem wejścia w życie u.P.w., okres 5 lat który limituje możliwość wszczęcia przez organ postępowania określonego w art. 234 ust. 3 u.P.w. należy liczyć od dnia wejścia w życie u.P.w., a nie od dnia, w którym właściciel dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego nieruchomość spowodowaną zmianą stanu wód; naruszenie to spowodowało błędne uznanie przez Sąd II instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji organu II instancji;
2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "P.p.s.a.") polegające na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie, wskutek czego zdaniem Sądu organ II instancji bezpodstawnie umorzył postępowanie, podczas, gdy organ II instancji prawidłowo zastosował powyższy przepis;
3) naruszenie art. 234 ust. 3 u.P.w. poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że dla nałożenia na właściciela gruntu, który dokonał zmiany stanu wód, obowiązków określonych w art. 234 ust. 3 u.P.w., wystarczające jest powstanie jakiegokolwiek wpływ na gruncie sąsiednim wynikającym ze zmiany stanu wód, a nie wpływu, który ma charakter szkodliwy dla nieruchomości sąsiedniej.
W oparciu o powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczyła o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec oświadczenia skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do postanowień art. 182 § 2 P.p.s.a.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183
§ 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
W pierwszej kolejności weryfikacji podlega zarzut błędnej wykładni art. 234 ust. 5 u.P.w., albowiem jego uwzględnienie przesądzałoby o bezprzedmiotowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, a tym samym o niecelowości odnoszenia się do kwestii merytorycznych, do których nawiązują pozostałe zarzuty kasacyjne.
Stosownie do postanowień art. 234 ust. 5 u.P.w. postępowania w sprawie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom "nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt." Z treści cytowanego przepisu wynika więc, że ustawodawca zdecydował o czasowości ochrony prawnej przysługującej właścicielowi gruntu, na który w sposób szkodliwy oddziałuje zmiana stanu wody spowodowana przez właściciela gruntu sąsiedniego. Przewidziana w art. 234 ust. 3 u.P.w. ochrona zostaje wyłączona, jeżeli właściciel gruntu, na którym wystąpiły szkodliwe następstwa wywołane zmianą stanu wody na gruncie sąsiednim, mimo świadomości tego szkodliwego oddziaływania, nie podejmował działań restytucyjnych przez odpowiednio długi okres czasu – 5 lat.
Unormowanie wprowadzone przez ustawodawcę treścią art. 234 ust. 5 u.P.w. generuje szereg wątpliwości interpretacyjnych, które nie zostały dotychczas dostrzeżone w orzecznictwie, a ich wyjaśnienie niewątpliwie pozwoli na właściwe stosowanie tego przepisu.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 234 ust. 5 u.P.w. organ nie wszczyna postępowania w sprawie "zmiany stosunków wodnych" (taką skróconą nazwą Naczelny Sąd Administracyjny określa postępowanie prowadzone na podstawie art. 234 ust. 3 u.P.w.), jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Tym samym ustawodawca założył, że może zaistnieć taka konfiguracja, w której organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego będzie dysponował pewnymi informacjami co do tego, w jakim dniu właściciel gruntu objętego szkodą spowodowaną zmianą stosunków wodnych powziął wiadomość o tej szkodzie. Należy zatem przyjąć, że powodem odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 234 ust. 5 u.P.w. jest układ, w którym w dyspozycji organu pozostają wiadomości pozwalające na ustalenie upływu 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu dowiedział się o szkodach spowodowanych zmianą stosunków wodnych na gruncie sąsiednim. Ustawodawca nie wskazuje źródeł takich informacji, niemniej można założyć, że zasadniczo chodzi o fakty powołane we wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 234 ust. 3 u.P.w. Okolicznością istotną w tej przestrzeni analizy art. 234 ust. 5 u.P.w. jest fakt, że postępowanie w trybie art. 234 ust. 5 u.P.w. może zostać wszczęte tak z urzędu, jaki na wniosek. Kategoryczna treść tego przepisu nakazuje przyjąć, że wyłączenie możliwości wszczęcia postępowania w trybie art. 234 ust. 3 u.P.w. z uwagi na upływ pięcioletniego okresu pozostawania w świadomości szkód powstałych wskutek zmiany stosunków wodnych odnosi się do obu trybów jego inicjowania, a więc tak z urzędu, jak i na wniosek. Zakres stosowania art. 234 ust. 5 u.P.w. przy jego literalnym brzmieniu byłby bardzo wąski. Obejmowałby bowiem wyłącznie takie układy, w których nie ma potrzeby prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego celem ustalenia, kiedy właściciel gruntu dowiedział się o szkodach spowodowanych zmianą stosunków wodnych na gruncie sąsiednim. W zasadniczej większości układów faktycznych, wyjaśnienie czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 234 ust. 5 u.P.w. będzie wymagało poczynienia stosownych ustaleń w ramach dowodowych czynności procesowych, które można podjąć wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Z tego względu trzeba przyjąć, że art. 234 ust. 5 u.P.w. mutatis mutandis znajduje zastosowanie również w sytuacji, gdy do ustalenia upływu przedmiotowego terminu dojdzie w toku postępowania administracyjnego. Skutkiem procesowym takiego ustalenia powinno być umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 234 ust. 5 u.P.w. Zaznaczyć przy tym należy, że w takim układzie momentem miarodajnym dla ustalenia upływu okresu, o którym mowa w art. 234 ust. 5 u.P.w. będzie dzień wszczęcia postępowania.
Znacznie poważniejsze wątpliwości interpretacyjne powoduje ta część treści
art. 234 ust. 5 u.P.w., która określa początkowy bieg pięcioletniego terminu, którego upływ wyłącza możliwość wydania decyzji w oparciu o art. 234 ust. 3 u.P.w. Prawodawca przyjął bowiem, że należy go liczyć "od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt." Z powyższego wynika więc, że momentem konstytutywnym dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 234 ust. 5 u.P.w. jest uzyskanie świadomości przez właściciela gruntu, na którym wystąpiła szkoda, że jej źródłem jest zmiana stanu wody na gruncie sąsiednim. Problem dotyczący zakresu stosowania art. 234 ust. 5 u.P.w. polega na tym, że właściciel gruntu, szukający ochrony w trybie art. 234 ust. 3 u.P.w. z założenia nie ma pewności, a zatem i wiedzy, co do tego, że na gruncie sąsiednim doszło do zmiany stanu wody i że zmiana ta szkodliwie oddziałuje na jego grunt. Ustalenia w tym zakresie stanowią okoliczności istotne w postępowaniu o zmianę stosunków wodnych i czynione są w jego ramach, na podstawie zgromadzonych przez organ dowodów. W istocie więc art. 234 ust. 5 u.P.w. powinien znaleźć zastosowanie wówczas, gdy właściciel gruntu, na którym wystąpiły szkody, od pięciu lat posiada wiedzę co do wystąpienia podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 u.P.w.; ma więc świadomość, że na gruncie sąsiednim doszło do zmiany stanu wody spowodowanej działalnością właściciela tego gruntu i że w związku przyczynowym z tą zmianą pozostają szkody, które wystąpiły na jego gruncie. Problem w tym, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, powstałą jeszcze na gruncie art. 29 ustawy Prawo wodne z 2001 r., ustalenie tego związku wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W postępowaniu takim konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi bowiem materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem - por. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 2983/20, z 7 kwietnia 2022 r., III OSK 4782/21.
Zachowując spójność systemową nie można przyjąć, że zakresy stosowania
art. 234 ust. 3 i art. 234 ust. 5 u.P.w. w odniesieniu do podstawy faktycznej obejmującej zmianę stanu wody na gruncie i wywołaniu przez nią szkodliwych zmian na gruntach sąsiednich są odmienne. Stanowisko przeciwne musiałoby prowadzić do absurdalnego wniosku, że do wydania decyzji w trybie art. 234 ust. 3 u.P.w. konieczne jest pozyskanie przez organ wiadomości specjalnych, których źródło stanowi opinia biegłego, a do wyłączenia możliwości wydania decyzji na tej podstawie – stosownie do postanowień art. 234 ust. 5 u.P.w. - wystarczające jest, że właściciel gruntu, na którym wystąpiły szkody, we własnym zakresie ustali, że pozostają one w związku przyczynowym ze zmianą stanu wody na gruncie sąsiednim i przez pięć lat nie zażąda wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany stosunków wodnych. Akceptacja podanego założenia byłaby równoznaczna z przyzwoleniem na niedopuszczalną nierówność procesową stron postępowania. Do obciążenia właściciela gruntu, na którym doszło do zmiany stanu wody obowiązkami wynikającymi z decyzji wydanej w trybie art. 234 ust. 3 u.P.w. dochodziłoby bowiem jedynie na podstawie ustaleń poczynionych w oparciu o wiedzę specjalistyczną, a wyłączenie ochrony właściciela gruntu, na którym wystąpiły szkody spowodowane tą zmianą (art. 234 ust. 5 u.P.w.) uzasadnione byłoby już samym jego przekonaniem, iż ma on do niej prawo.
Należy przy tym zaznaczyć, iż wadliwe jest założenie, że na gruncie stosowania art. 234 ust. 5 u.P.w. dopuszczalne jest jedynie prawdopodobieństwo wystąpienia przesłanek uzasadniających skorzystanie z ochrony w trybie art. 234 ust. 3 u.P.w. Postanowienia art. 234 ust. 5 u.P.w. należy postrzegać, jako sui generis sankcję za nieskorzystanie przez zbyt długi czas z przewidzianych przez przepisy prawa instrumentów ochrony. Aby ta sankcja wystąpiła konieczne jest przesądzenie, że podmiot żądający wydania decyzji na podstawie art. 234 ust. 3 u.P.w., faktycznie miał podstawy, aby z tej ochrony skorzystać, a więc, że rzeczywiście na gruntach sąsiednich doszło do zmiany stanu wody, która miała szkodliwy wpływ na grunty stanowiące własność tego podmiotu. Brak wystąpienia zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, podobnie jak brak pozostających z tą zmianą w związku przyczynowym szkodliwych następstw, wyłączają możliwość zastosowania art. 234 ust. 5 u.P.w., uzasadniają natomiast merytoryczną odmowę wydania nakazów, o których mowa w art. 234 ust. 3 u.P.w.
Przedstawione uwagi pozwalają na ogólną konkluzję dotyczącą zakresu stosowania art. 234 ust. 5 u.P.w. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego znajdzie on zastosowanie w takich układach faktycznych, w których zmiana stanu wody na gruncie oraz wywołane nią szkodliwe odziaływanie na grunt sąsiedni, z uwagi na ich charakter, zakres i intensywność są oczywiste, a zatem dają się zweryfikować, bez konieczności sięgania po wiedzę specjalistyczną. Podstawy uzasadniające zastosowanie art. 234 ust. 5 u.P.w. powinny być ustalane przez organ ad casum, a więc zawsze z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy.
Przedstawione uwagi o charakterze interpretacyjnym znajdują istotne przełożenia na realia niniejszej sprawy. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że na potrzeby niniejszej sprawy klika razy przeprowadzano oględziny, wydano opinię geologiczną z 12.03.2020 r. oraz opinię hydrologiczną z 30.11.2021 r. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy obu instancji doszły do odmiennych wniosków merytorycznych wobec okoliczności relewantnych z perspektywy wystąpienia podstaw do zastosowania art. 234 ust. 3 u.P.w. Jeżeli zatem działające
w sprawie organy, po dwukrotnym skorzystaniu z opinii biegłych i przeprowadzeniu innych dowodów, nie były w stanie spójnie ustalić, czy na działce [...] doszło do zmiany stanu wody i czy zmiany te spowodowały szkody na działce nr [...], to nie można zasadnie twierdzić, że skarżąca już na więcej niż 5 lat przed wszczęciem postępowania mogła sama przesądzić te kwestie pozytywnie.
Zwraca uwagę również to, że organ w swojej argumentacji jest wewnętrznie sprzeczny. Z jednej strony SKO twierdzi bowiem, że skarżąca na więcej niż 5 lat przed wszczęciem postępowania wiedziała o szkodliwych następstwach, jakie na jej działce – nr [...] – wywołała zmiana stanu wody na działce nr [...], z drugiej zaś wywodzi, że takie szkodliwe następstwa w ogóle nie wystąpiły. Jeżeli w ocenie SKO na działce skarżącej nie wystąpiły żadne szkody, to należało wydać decyzję o odmowie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W kwestii zasadniczej, dotyczącej możliwości stosowania art. 234 ust. 5 u.P.w. w sytuacji, gdy do wszczęcia postępowania doszło już po wejściu w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r., a więc po 1 stycznia 2018 roku, natomiast sama zmiana stanu wody na gruncie sąsiednim i spowodowane nią szkody na gruntach sąsiednich wystąpiły przed tą datą, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji.
Unormowania aktualnie obowiązującej u.P.w. z 2017 r. nie dają podstaw do wstecznego stosowania jej przepisów, a w każdym razie, do uznania, że stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie będą miały wpływ na ocenę biegu terminu, o którym mowa w art. 234 ust. 5 tej ustawy. Argumentacja SKO, oparta na stricte leksykalnej wykładni omawianego przepisu przeczy fundamentalnym regułom prawa, w tym jednej z najważniejszych - lex retro non agit. Jakkolwiek zasada ta nie została wprost wyrażona w Konstytucji, to jednak orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest w tej materii ugruntowane i wywodzi ją z zasady praworządności materialnej oraz zasady zaufania obywateli do Państwa (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 30 listopada 1988 r., K 1/88; z 29 stycznia 1992 r., K 15/91). Podstawową regułą prawa międzyczasowego jest reguła tempus regit actum, oznaczająca, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. uzasadnienie uchwały SN z 18 października 1995 r., I AZP 29/95; uzasadnienie wyroku TK z 15 września 1999 r., K 11/99; uzasadnienie uchwały NSA z 21 lutego 2000 r., OPS 6/99; uzasadnienie uchwały NSA z 12 marca 2001 r., OPS 14/00; wyrok TK z 10 grudnia 2007 r., P 43/07, wyrok NSA z 10 lipca 2008 r., I OSK 511/07; wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r., II 408/18).
Sam ustawodawca co prawda dopuścił możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, niemniej jednak jest to możliwe tylko wtedy, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Trybunał Konstytucyjny dopuścił również, w pewnych szczególnych przypadkach, możliwość działania prawa wstecz, pod tym wszakże warunkiem, że sytuacja prawna adresatów takich norm nie ulegnie pogorszeniu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 września 2000 r., K 26/99). Sam fakt odwołania się do reguł wykładni językowej nie stanowi naruszenia prawa, jako że jest rzeczą naturalną, iż proces dekodowania przepisu, sporządzonego w konkretnym języku, rozpoczyna się od ustalenia jego leksykalnego znaczenia. Niemniej jednak błędem organu było oparcie się wyłącznie na tej metodzie wykładni.
Przyjęte przez SKO rozumienie art. 234 ust. 5 u.P.w. jest skrajnie niekorzystne dla strony skarżącej, a ponadto nie uwzględnia potrzeby ochrony praw obywatela lub innego podmiotu prawa (strony) zarówno z perspektywy powołanych wcześniej, jej konstytucyjnych podstaw lecz również norm procesowych, jakie organ winien był brać pod uwagę. W wyniku ograniczenia się przez organ wyłącznie do najbardziej podstawowej metody wykładni, doszło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia ochrony przysługującego jej prawa podmiotowego, bez wskazania wyraźnej podstawy do takiego zabiegu. Tymczasem, sięgniecie do innych metod wykładni (np. celowościowej lub logicznej) pozwoliłoby stwierdzić, że samo leksykalne odczytanie wspomnianego przepisu, w tych konkretnych okolicznościach faktycznych i przy braku przepisów przejściowych, godzi bezpośrednio tak w art. 31 ust. 3 jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wobec braku jednoznacznej, normatywnej wskazówki, określającej moment, od którego należy liczyć bieg terminu przedawnienia roszczenia, należało przyjąć, że najwcześniej rozpoczął się on w momencie wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r. Logika, a także powołana wyżej reguła lex retro non agit podpowiadają bowiem, że wobec braku wyraźnej, odmiennej regulacji, niedopuszczalnym było uznanie, że fakty zaistniałe przed wejściem w życie przepisu będą mogły stanowić podstawę jego zastosowania – podobnie NSA w wyroku z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 2839/22, WSA w Krakowie w wyroku 31 stycznia 2023 r., II SA/Kr 1484/22, WSA w Gliwicach w wyroku z 8 lipca 2021 r., II SA/Gl 279/21.
Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu błędnej wykładni art. 234 ust. 3 u.P.w. w zakresie w jakim zakwestionowano przyjęty przez WSA sposób rozumienia zwrotu "szkodliwy wpływ". Zarzut ten właściwie nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej. Należy podzielić stanowisko Sądu meriti, że pojęcia "szkodliwego wpływu", jaki stosownie do postanowień art. 234 ust. 3 u.P.w. ma wywołać zmiana stanu wody na gruncie sąsiednim nie należy utożsamiać
z wystąpieniem szkody w ujęciu cywilistycznym. Szkodliwe oddziaływanie
w rozumieniu art. 234 ust. 3 u.P.w. nie musi konotować ze szkodą majątkową. Może sprowadzać się również do spotencjalizowanego niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Sam fakt pojawienia się wody stojącej tam, gdzie jej wcześniej nie było na działce, pozostający w związku przyczynowo-skutkowym ze zmianą stosunków wodnych na działce sąsiedniej, jest szkodą - por. wyrok NSA z 29 marca 2011 r., II OSK 546/10.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 września 2009 r., II OSK 1026/07, pojęcie "szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie" nie może być ujmowane wyłącznie w oparciu o cywilnoprawne pojęcie szkody rozumianej jako uszczerbek majątkowy. Dla zastosowania tych przepisów nie jest więc konieczne wykazanie, że szkoda już wystąpiła (a tym bardziej ustalenie jej wysokości). Wystarczy, że na podstawie logicznego wnioskowania opartego o zwykłe doświadczenie życiowe można przyjąć, iż skutkiem zmiany kierunku spływu wody będzie powstawanie szkód.
W sprawie nie doszło do błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Zarzut naruszenia przedmiotowego przepisu powołano wyłącznie, jako konsekwencję wadliwej wykładni art. 234 ust. 3 i ust. 5 u.P.w. Ponieważ wzmiankowane zarzuty zweryfikowano negatywnie, nie było logicznych podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Uwzględniając całość przedstawionych ocen prawnych Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.