III OSK 1227/23

III OSK 1227/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Kuś /przewodniczący/
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/
Tadeusz Kiełkowski
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
II SA/Wr 655/22 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2023-01-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 655/22 w sprawie ze skargi E. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 4 lipca 2022 r. nr SKO 4136/14/22 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia budowy zakładu odzysku energii z odpadów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 31 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Wr 655/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi E. S.A. z/s w Z. (dalej: "skarżąca", "Spółka", "skarżąca kasacyjnie") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: "SKO we Wrocławiu") z 4 lipca 2022 r. nr SKO 4136/14/22 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia budowy zakładu odzysku energii z odpadów, oddalił skargę w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej: "Burmistrz") decyzją z 17 marca 2022 r. (GOS.6220.34.2021) odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, z uwagi na jego niezgodność z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca podniosła, że decyzja ta w sposób rażący narusza art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przytaczając orzecznictwo Spółka wywodziła, że niezasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że planowane przedsięwzięcie jest w istocie instalacją do przetwarzania odpadów, a produkcja energii jest tylko skutkiem ubocznym tego przetwarzania (spalania) i na tej podstawie uznał, że inwestycja nie może zostać zrealizowana na terenie oznaczonym w planie jako P (produkcja), bowiem mogłaby zostać zrealizowana wyłącznie na terenie oznaczonym jako O (odpady).
Decyzją z 4 lipca 2022 r. SKO we Wrocławiu, utrzymało decyzję odmowną w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, choć wykładnia dokonana przez Kolegium jest w pewnych - choć nie wszystkich - aspektach nieco odmienna od przyjętej przez organ pierwszej instancji (szczególnie w zakresie używania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolu O). Rozstrzygnięcie decyzji Burmistrza, wydane na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy i część argumentacji organu pierwszej instancji Kolegium uznało za prawidłowe. Dalej Kolegium wywodziło, że warunkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia jest bezwzględnie jego zgodność z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy, o ile plan taki nie został uchwalony.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła skargę do WSA we Wrocławiu, domagając się jego uchylenia. W skardze zarzuciła Kolegium ogólną ocenę "zapisów" obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbytnią analizę planowanego przedsięwzięcia, w celu wykazania że stanowi ono spalarnie odpadów, a nie zakład do produkcji energii z odzysku.
W odpowiedzi na skargę SKO we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w skarżonym rozstrzygnięciu.
Na rozprawie w dniu 31 stycznia 2023 r. strona skarżąca podtrzymała w całości prezentowaną w skardze argumentację.
Sąd I instancji oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że spór w sprawie sprowadzał się do kwestii, czy przedsięwzięcie zaplanowane przez stronę możliwe jest do zrealizowania na terenie oznaczonym w planie jako tereny produkcji, magazynowania i składu (P). Sąd I instancji w całości podzielił stanowisko przedstawione przez SKO we Wrocławiu w niniejszej sprawie, że pomimo odmiennej nazwy, przedsięwzięcie nie polega na produkcji energii, a jest to w istocie spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych, w tym niebezpiecznych, natomiast odzysk energii ze spalania jest wyłącznie produktem ubocznym podstawowej działalności jaką jest spalanie odpadów.
W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez adw., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) zarzucono WSA we Wrocławiu:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.; dalej: "u.u.i.ś.") w zw. z § 34 ust. 1 uchwały z [...] marca 2018 r. Rady Miejskiej w S. nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie "tereny obiektów produkcyjnych, składowych i magazynowych" wyklucza możliwość realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu odzysku energii z odpadów;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w związku z § 34 ust. 1 uchwały z [...] marca 2018 r. Rady Miejskiej w S. nr [...] przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że określenie "tereny obiektów produkcyjnych, składowych i magazynowych" umożliwia wyodrębnienie "podstawowej" oraz "ubocznej" działalności produkcyjnej w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie zakładu odzysku energii z odpadów;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w związku z § 34 ust. 1 uchwały z [...] marca 2018 r. Rady Miejskiej w S. nr [...] przez błędną wykładnię polegającą na uwzględnieniu jedynie wyniku wykładni językowej i to w zakresie zawężającym podczas gdy kompleksowa wykładnia wszystkich postanowień planu miejscowego prowadzi do wniosku przeciwnego;
4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z § 34 ust. 1 uchwały z [...] marca 2018 r. Rady Miejskiej w S. nr [...] przez błędne ich zastosowanie polegające na odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
5) naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nie rozpoznanie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia z 1 sierpnia 2022 r. dotyczącego ilości energii która powstaje ze spalenia 9,6 ton/dobę odpadów niebezpiecznych (oświadczenie w załączniku do niniejszej skargi), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do oddalenia skargi Spółki na niezgodna z prawem decyzję SKO we Wrocławiu;
6) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 81 oraz art. 63 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) przez oddalenie skargi w sytuacji dokonania błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy polegających na przyjęciu, że zamierzona inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów obu instancji i uznaniu za prawidłowe ustaleń faktycznych dokonanych z naruszeniem zasady oceny całokształtu materiału dowodowego;
7) naruszenie "przepisów postępowania", to jest art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na wadliwym przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji SKO we Wrocławiu w efekcie czego oddalono skargę w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, tj. zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a.;
Mając powyższe na uwadze wniesiono o: rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 5) petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia z 1 sierpnia 2022 r. dotyczącego ilości energii która powstaje ze spalenia 9,6 ton/dobę odpadów niebezpiecznych (oświadczenie w załączniku do niniejszej skargi), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji do oddalenia skargi Spółki na niezgodną z prawem decyzję SKO we Wrocławiu. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że o naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju uchybienia nie zostały wykazane w skardze kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie", podkreślenia wymaga, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 13 lutego 2025 r., III OSK 3074/23, LEX nr 3856552). Podkreślenia przy tym wymaga, w związku z treścią omawianego zarzutu, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. również nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Brak zaś uwzględnienia, odniesienia się, czy też przeprowadzenia dowodów oferowanych przez stronę na etapie postępowania przez Sądem I instancji nie może stanowić uzasadnionej podstawy zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., a co za tym idzie podstawy wniosku o braku zgodności z prawem zaskarżonego wyroku (zob. wyrok NSA z 18 grudnia 2024 r., sygn. akt II GSK 1716/24, LEX nr 3824214).
W uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak było jakiejkolwiek wypowiedzi co do sposobu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku dowodowych strony. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że brak rozpoznania wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z oświadczenia z 1 sierpnia 2022 r. dotyczącego ilości energii, która powstaje ze spalenia 9,6 ton/dobę odpadów niebezpiecznych (oświadczenie w załączniku do niniejszej skargi), stanowiło uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik. Powtórzyć należy, że celem postępowania, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwy w sprawie organ administracji publicznej ustalił ten stan, zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt I GSK 321/21, LEX nr 3863972).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 6) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji dokonania błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy polegających na przyjęciu, że zamierzona inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przy równoczesnym bezkrytycznym przyjęciu ustaleń organów obu instancji i uznaniu za prawidłowe ustaleń faktycznych dokonanych z naruszeniem zasady oceny całokształtu materiału dowodowego. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że naruszenie przywołanego art. 151 p.p.s.a. mogłoby mieć miejsce jedynie wówczas, gdyby sąd - wydając zaskarżone orzeczenie - stwierdził naruszenie prawa, które powinno skutkować uwzględnieniem skargi, a pomimo powyższego ją oddalił. Dopiero ewentualne naruszenie przepisów powiązanych z ww. uregulowaniem decyduje o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. Do naruszenia przepisów powiązanych z art. 151 p.p.s.a. również nie doszło.
Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 81 oraz art. 63 § 2 k.p.a. Odnosząc się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wskazać należy, że stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.)
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji SKO we Wrocławiu z 4 lipca 2022 r. nr SKO 4136/14/22 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia budowy zakładu odzysku energii z odpadów, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Organy prowadzące kontrolowane postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia określonego jako "Budowa zakładu dla odzysku energii z odpadów o wydajności 400 kg/h na działce nr [...], obręb [...], m. S., gmina S.", w której inwestycja miałaby zostać zrealizowana na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznaczonym symbolem 5P i 73 KDD, wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych Sąd I instancji wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski. Trafnie też ocenił, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uzasadniły, z jakich powodów odmówiły wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia budowy zakładu odzysku energii z odpadów. W tych okolicznościach zgodzić należy się z Sądem I instancji, który w całości podzielił ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę prawną stanu faktycznego. Sąd I instancji słusznie zauważył, że organy rozpoznały sprawę w zakresie, który należał do ich kompetencji, gdyż dokonały prawidłowych czynności zmierzających do ustalenia, że w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia budowy zakładu odzysku energii z odpadów.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 63 § 2 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że w myśl art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wymóg zawarcia żądania w podaniu wszczynającym postępowanie nie oznacza jednakże, że organ nie ma obowiązku ustalenia precyzyjnej treści tego żądania. Z analizy akt sprawy wynika, że orzekające w sprawie organy wypełniły prawidłowo obowiązek ustalenia precyzyjnej treści tego żądania zawartego we wniosku skarżącej z 14 lipca 2021 r. wniesionym do Burmistrza o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Inwestycja miałaby zostać zrealizowana na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oznaczonym symbolem 5P i 73 KDD. W złożonym wraz z wnioskiem raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wskazano, że będzie ono sklasyfikowane zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., nr 1893) jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a polegać ono będzie na budowie instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych, w tym medycznym i weterynaryjnych i innych niż niebezpieczne, w funkcjonującej w technologii pieca obrotowego (pkt 3.1.1.1. raportu). Analizując przedmiotowy wniosek Spółki o wydanie decyzji środowiskowej SKO podniosło, że odpady medyczne są źródłem zagrożeń infekcyjnych. Dlatego, przepis art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach ma na celu maksymalne ograniczenie zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego związanego z posiadaniem, a także przetwarzaniem odpadów zakaźnych, dlatego unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych powinno odbywać się w ramach jednego procesu technologicznego i winno się sprowadzać do ich termicznego unieszkodliwienia w spalarniach odpadów niebezpiecznych. Inna interpretacja tego przepisu mogłaby spowodować brak możliwości jego egzekwowania przez organy kontrolne obowiązków wynikających z przepisów prawa ochrony środowiska. Po tak przedstawionym stanie prawnym Kolegium podniosło, że z przedstawionego przez Spółkę raportu jednoznacznie wynika, że planowane przez nią przedsięwzięcie nie będzie tylko spalarnią odpadów, ale będzie spalarnią odpadów niebezpiecznych, nie zaś zakładem produkującym energię, jak podała we wniosku Spółka.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 7) petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegało na wadliwym przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem decyzji SKO we Wrocławiu w efekcie czego oddalono skargę w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, tj. zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Odnosząc się tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż Sąd I instancji przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt I GSK 1145/20, LEX nr 3719494.). Wobec powyższego w niniejszej sprawienie nie mogło dojść do naruszenia norm ustrojowych. W tym miejscu podkreślić należy, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., podobnie jak art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. nie może być samodzielną podstawą kasacyjną. Innymi słowy te przepisy, by były skuteczną podstawą kasacyjną powinny być połączone z właściwym przepisami procesowymi stosowanymi przez organ, bo tylko przy takiej konstrukcji zarzutu można twierdzić, że Sąd I instancji naruszył prawo, gdyż dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji. Brak takiego powiązania przepisów p.u.s.a. i p.p.s.a. z właściwymi przepisami procesowymi skutkuje nieskutecznością zarzutu, co w doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 4 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1597/18, LEX nr 3173093).
W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt.: 1),2),3),4) petitum skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia: przepisów prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w związku z § 34 ust. 1 uchwały z dnia [...] marca 2018 r. Rady Miejskiej w S. nr [...] przez błędną ich wykładnię.
Komplementarny charakter zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego oraz ich uzasadnienie pozwala na łączne odniesienie się do tych zarzutów oraz ich uzasadnienia.
W okolicznościach tej sprawy, zgodnie z § 34 planu miejscowego dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem od 1P do 14P ustala się przeznaczenie podstawowe: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Spór w sprawie sprowadzał się do oceny kwestii, czy przedsięwzięcie zaplanowane przez stronę możliwe jest do zrealizowania na terenie oznaczonym w planie jako tereny produkcji, magazynowania i składu (P). Przypomnieć należy, że we wniosku oraz złożonym wraz z nim raportem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, skarżąca oznaczyła planowane przedsięwzięcie jako "budowa zakładu do odzysku energii z odpadów o wydajności 400kg/k na działce nr [...] obręb [...] w mieście S., gmina S.". Jednocześnie w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego konsekwentnie twierdziła, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest – zgodnie z nazwą – zakładem produkcji energii – i jako taka zgodna jest z zapisami planu miejscowego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że pomimo nazwania przedsięwzięcia zakładem produkującym energię, jest to w istocie spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych, w tym niebezpiecznych, a jako taka nie jest zakładem produkcyjnym (wytwarzana energia jest jedynie ubocznym skutkiem procesu unieszkodliwiania odpadów). Z tego powodu zasadnie stwierdzono o niezgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który na obszarze zainwestowania przewiduje wyłącznie produkcję, magazynowanie i składy.
Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzekającego w tym składzie znane są wyroki NSA z: 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2396/16; 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1553/16; 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3318/21; 5 października 2023 r., sygn. akt II OSK 2723/22, w których przedstawiono odmienną wykładnię przepisów prawa materialnego w tym zakresie.
Zdaniem NSA orzekającego w tym składzie na obszarze zainwestowania, który przewiduje wyłącznie produkcję, magazynowanie i składy nie jest możliwe eksploatowanie instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. w zw. z § 34 ust. 1 uchwały z dnia [...] marca 2018 r. Rady Miejskiej w S. nr [...].
Wyjaśnić należy, że w procesach postępowania z odpadami wyraźnie widoczna jest rola styku regulacji "reglamentacyjnych" związanych z gospodarką odpadami i regulacji dotyczących działalności gospodarczej. Ma to bardzo duże znaczenie dla procesu stosowania i wykładni prawa.
Jak wynika z wykładni systemowej przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (dalej: u.o.), gospodarka odpadami powinna mieć charakter integracyjny. Oznacza to, że czynności podejmowane przez podmioty uczestniczące w gospodarce odpadami powinny w możliwie szerokim stopniu uwzględniać cele gospodarki odpadami wynikające m.in. z zasad ogólnych gospodarki odpadami określonych w u.o. oraz w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: p.o.ś.). Niezbędne w ramach tej gospodarki jest w szczególności ustalenie i następnie przestrzeganie hierarchii potrzeb i celów wynikających z zasad prawnych ochrony środowiska określonych w ustawie p.o.ś. Takie postrzeganie zasad ogólnych prawa ochrony środowiska wymaga też podejścia systemowego, uwzględniającego ekonomikę gospodarki odpadami w ramach wykonywanej działalności gospodarczej głównie przez przedsiębiorców.
W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, według którego "Pojęcie "zamierzony sposób gospodarki odpadami" ma konkretny, a nie abstrakcyjny charakter. Gospodarowanie odpadami zawsze jest związane z określonym terenem. Rozpatrując sprawę dotyczącą wniosku o wydanie pozwolenia na działalność związaną z gospodarką odpadami, organ nie może abstrahować od otoczenia, w którym taka działalność ma być prowadzona. [...] Jeżeli zasadniczym przeznaczeniem terenów jest budownictwo mieszkaniowe, to oczywiste jest, że w tak określonym zakresie nie mieści się prowadzenie działalności związanej z wytwarzaniem odpadów, bo ta ma stopień uciążliwości przekraczający poziom dopuszczalny na obszarze przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe" (zob. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2191/11).
Przypomnieć należy, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie bezpośrednio związane eksploatacją instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych.
Sąd I instancji po analizie przedłożonego raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności po opisie przebiegu technologicznego oraz wskazanych w załącznikach nr 9 i 10 do raportu (wykazu odpadów przewidzianych do przetworzenia w procesie R1 i w procesie D10, z których wynika, że w instalacji będą spalane odpady medyczne i weterynaryjne (narzędzia chirurgiczne i zabiegowe, chemikalia, części ciała i organy, leki itd.), zasadnie uznał stanowisko Kolegium za słuszne.
Nie można Sądowi I instancji zarzucić błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że określenie "tereny obiektów produkcyjnych, składowych i magazynowych" uniemożliwia realizację przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych.
Odnosząc się dalej do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego przedstawionych w pkt.: 1),2),3),4) petitum skargi kasacyjnej oraz opisanych w jej uzasadnieniu wyjaśnić należy, że nie jest sporne w niniejszej sprawie, że planowana przez skarżącą kasacyjnie działalność związana z będzie z odpadami niebezpiecznymi i będzie polegała na odzysku, przetwarzaniu, unieszkodliwianiu, a także tymczasowym magazynowaniu odpadów niebezpiecznych. Eksploatacja instalacji do termicznego przekształcanie odpadów w tym medycznych i weterynaryjnych, będzie polegała na ich termicznym przekształcaniu.
Równie odzysk będzie polegał na wykorzystaniu odpadów. Spalanie odpadów dające energię, później wykorzystywaną, jest odzyskiem energetycznym, ale spalane będą właśnie odpady niebezpieczne. W piśmiennictwie wskazano, że "Odpady spalane pozostają odpadami, ich wstępne przygotowanie do spalania (np. przez rozdrobnienie) i nazwanie ich np. paliwem alternatywnym ma znaczenie wyłącznie propagandowe w tym sensie, że podmiot jej spalający musi mieć zgodę na prowadzenie odzysku odpadów (podmiot przejmujący je do spalania przejmuje je jako odpady, staje się posiadaczem odpadów). Natomiast po wykorzystaniu odpad już odpadem przestaje być (...). W typowym procesie odzysku wykorzystanie odpadu pozbawia go więc cechy odpadu. (...). Nie oznacza to równocześnie, że nie są odpadami odpady powstające w procesach odzysku, czyli niejako »odpady drugiego stopnia», np. popiół powstający w wyniku odzysku energetycznego. Postępowanie z tym odpadami musi dalej odbywać się w zgodzie z przepisami ustawy (...)" (por. odpowiednio: M. Górski, Odpady i gospodarowanie nimi – problemy interpretacji podstawowych pojęć ustawy o odpadach z kwietnia 2001 r. [w:] Techniczne, ekonomiczne i organizacyjne aspekty gospodarki odpadami, Gniezno, Poznań 2003, s. 83).
Spalanie odpadów niebezpiecznych może powodować emisję przenoszonych do powietrza, wody i gleby zanieczyszczeń mających szkodliwy wpływ na zdrowie człowieka. W celu zminimalizowania tych zagrożeń, przepisy prawa nakładają surowe warunki eksploatacji i wymagania techniczne dla spalarni i współspalarni takich odpadów. Przedsięwzięcia w gospodarce odpadami niebezpiecznymi należą do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi lub mogących pogorszyć stan środowiska. Z tego powodu teren lokalizacji instalacji przeznaczonej do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych musi być w sposób jednoznaczny przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla prowadzenia tego typu działalności. Przeznaczenie takie nie może się odbywać niejako na marginesie lub ramach obszaru zainwestowania, który przewiduje wyłącznie produkcję, magazynowanie i składy.
W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "W wyniku termicznego przekształcania niebezpiecznych odpadów medycznych, dochodzi do postania odpadów poprocesowych, zwanych także odpadami wtórnymi. Będą to zatem odpady takie jak: żużle i popioły paleniskowe zawierające substancje niebezpieczne (kod 19 01 11 ⃰ ) lub żużle i popioły paleniskowe inne niż wymienione w 19 01 11 ⃰ (kod 19 01 12); odpady stałe z pirolizy odpadów zawierające substancje niebezpieczne (kod 19 01 17 ⃰ ) lub odpady stałe z pirolizy odpadów inne niż wymienione w 19 01 17 ⃰ (kod 19 01 18 ⃰). Dalej będą to odpady z procesu oczyszczania spalin, takie jak popioły lotne – popioły lotne zawierające substancje niebezpieczne (kod 19 01 03 ⃰) lub popioły lotne inne niż wymienione 19 01 03 ⃰ (kod 19 01 14); pyły – pyły z kotłów zawierające substancje niebezpieczne (kod 19 01 15 ⃰) lub pyły z kotłów inne niż wymienione w 19 01 15 ⃰ (kod 19 01 16); placki filtracyjne, szlamy i inne odpady z oczyszczania spalin- sady filtracyjne z oczyszczania gazów odlotowych (kod 19 01 05 ⃰ ), szlamy i inne odpady uwodnione z oczyszczania gazów odlotowych (kod 19 01 06 ⃰ ), odpady stałe z oczyszczania gazów odlotowych (kod 19 01 07 ⃰ ); zużyte sorbety z oczyszczania spalin- zużyty węgiel aktywny z oczyszczania gazów odlotowych (kod 19 01 10 ⃰ ). Wymienione rodzaje odpadów powstają w komorze spalania oraz instalacji do oczyszczania spalin" (zob. M. Furtak-Niczyporuk, System gospodarki niebezpiecznymi odpadami medycznymi, Lublin 2021, s. 203). J.W. Wandrasz, wskazuje, że "Procesem termicznym w pojęciu naukowym rozumieć należy przemianę lub zbiór przemian określonych parametrami termicznymi (p, t, v). Z procesem tym nierozerwalnie związane jest zjawisko przepływu ciepła co pozwala podzielić procesy termiczne na endo i egzotermiczne, tj. z doprowadzeniem ciepła jak i jego odprowadzeniem. Nie ma i nie może być mowy o wyznaczeniu granicy (temperatury) poniżej której proces nie jest procesem termicznym, a przekroczenie której pozwala uznać proces taki za termiczny". (...). "Tak więc spalanie nie jest termicznym rozkładem substancji organicznej odpadów (proces endotermiczny), utlenianiem produktów rozkładu takiego procesu z wydzielaniem energii (proces egzotermiczny)" (zob. J. W. Wandrasz, Procesy termiczne w zamówieniach publicznych, [w:] Techniczne i społeczne aspekty gospodarki odpadami, Poznań 1999, s. 84, 86).
Powyższa charakterystyka termicznego przekształcania odpadów wskazuje, że nie można zakwalifikować spalarni odpadów, w którym ten proces jest prowadzony do kategorii zakładów ramach obszaru zainwestowania, który przewiduje wyłącznie produkcję, magazynowanie i składy.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 26) ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez spalarnię odpadów – rozumie się "zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do powietrza, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych; jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii ani wytwarzanie produktów materialnych, tylko termiczne przekształcenie odpadów, wówczas instalacja ta uważana jest za spalarnię odpadów". W myśl art. 3 ust. 1 pkt. 29) u.o., przez termiczne przekształcanie odpadów - rozumie się: "a) spalanie odpadów przez ich utlenianie, b) inne niż wskazane w lit. a procesy termicznego przetwarzania odpadów, w tym pirolizę, zgazowanie i proces plazmowy, o ile substancje powstające podczas tych procesów są następnie spalane". Spalarnia odpadów jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt. 6 p.o.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, przez instalację - rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Podmiot prowadzący taką instalację ponosi odpowiedzialność za jej stan techniczny, posiadanie wszystkich wymaganych prawem pozwoleń oraz zezwoleń, ponosi także odpowiedzialność za ewentualne skutki zanieczyszczenia środowiska.
Wybór lokalizacji instalacji, w której będzie prowadzone termiczne przekształcania odpadów niebezpiecznych powinien być dokonywany w szczególności z uwzględnieniem zagrożeń związanych z jej usytuowania w pobliżu obiektów, w stosunku do których oddziaływanie tej instalacji może być źródłem zanieczyszczeń w rozumieniu art. 3 pkt. 49 p.o.ś. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią ważny instrument reglamentacji administracyjnoprawnej, której zasadniczym celem powinno być ograniczenie możliwości lokalizowania tego rodzaju przedsięwzięć, które w sposób niekontrolowany mogą znacząco oddziaływać na środowisko oraz na zdrowie i życie ludzi. Położenie instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może odbywać się na zasadzie analogii z działalnością produkcyjną. Dokonując wyboru lokalizacji instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych i innych należy uwzględnić w szczególności: stosowanie rozwiązań technicznych i technologicznych, których celem jest minimalizacja oddziaływania funkcjonowania tej instalacji na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi. Z podanych powyżej powodów, spalanie odpadów niebezpiecznych w procesie termicznego przekształcania odpadów nie może być traktowane jak każda działalność prowadzona ramach obszaru zainwestowania, który przewiduje wyłącznie produkcję, magazynowanie i składy.
System gospodarki odpadami niebezpiecznymi obejmuje następujące etapy: zbieranie, magazynowanie, transport, transgraniczne przemieszczanie, usuwanie oraz przetwarzanie. Podstawowym celem systemu gospodarki odpadami niebezpiecznymi powinno być ich zagospodarowanie i postępowanie z nimi w sposób zapewniający ochronę środowiska w stopniu uzależnionym od warunków terenowych, w których odbywa się w szczególności proces termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych. Ważne znaczenie mają także oczekiwania społeczne związane z przeznaczeniem terenów na określone cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które powinno uwzględniać wartości i cele planowania przestrzennego. Jedną z takich istotnych wartości z punktu widzenia oddziaływań instalacji do termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych jest ochrona środowiska.
W postępowaniu z odpadami niebezpiecznymi obowiązuje zasada ochrony "od kolebki do grobu". W piśmiennictwie wskazano, że "Oznacza to konieczność ustalania norm bezpiecznego działania w gospodarce odpadami niebezpiecznymi we wszystkich operacjach technologicznych, którym są one poddawane aż do likwidacji ich cech niebezpiecznych dla środowiska lub zabezpieczenia go przed nimi". (zob. Cz. Rosik-Dulewska, Podstawy gospodarki odpadami, Warszawa 2008, s. 297).
Według art. 3 ust. 1 pkt. 2) u.o., przez gospodarowanie odpadami - rozumie się "zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 3 u.o., przez gospodarkę odpadami - rozumie się wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami.
"Gospodarka odpadami" i "gospodarowanie odpadami" – to nierozerwalnie złączone z postępowaniem z odpadami pojęcia. W istocie są to różne nazwy dla wspólnych metod postępowania z odpadami. Instrumenty prawne spełniają tu rolę mechanizmu regulowania gospodarki i gospodarowania odpadami. Interpretacja treści pojęć "gospodarka odpadami" i "gospodarowanie odpadami" przesądziła o tym, że rozpatrujemy je jako uzupełniające się metody zarządzania odpadami, a nie proces produkcji.
Naruszenie wymagań dotyczących gospodarki odpadami może spowodować w szczególności: 1) wstrzymanie prowadzonej działalności; 2) wezwanie do zaniechania naruszeń, a w przypadku niezastosowania się posiadacza odpadów do wezwania – cofnięcie zezwolenia lub wstrzymanie działalności; 3) nakazanie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania; 4) wstrzymanie użytkowania składowiska odpadów oraz 5) odpowiedzialność za wykroczenie lub przestępstwo.
W piśmiennictwie wskazano, że "Końcową metodą unieszkodliwiania niebezpiecznych odpadów medycznych jest spalanie, a inne technologie, jak piroliza, zagazowanie, proces plazmowy, są jedynie etapami pośrednimi prowadzącymi do spalania. (...). Spalanie to zespół szybko przebiegających reakcji utleniania, czyli szybka reakcja chemiczna związana z wyzwoleniem znacznych ilości ciepła i światła. (...). Termicznego unieszkodliwiania niebezpiecznych odpadów medycznych, poprzez ich spalanie, dokonują wyłącznie podmioty upoważnione do prowadzenia spalarni odpadów niebezpiecznych" (zob. M. Furtak-Niczyporuk, System gospodarki niebezpiecznymi odpadami..., s. 186-187). Pomimo stosowania w spalarniach odpadów niebezpiecznych nowoczesnych technologii, nadal istnieje ryzyko emisji szkodliwych substancji, takich jak dioksyny. Z tego powodu rozwijane są inne metody unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, a spalanie traktowane jest jako uzupełnienie, a nie jedyny element systemu gospodarki odpadami niebezpiecznymi.
Zgodnie z art. 115 u.o., "termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, z zastrzeżeniem art. 31".
Termiczne przekształcanie odpadów jest objęte ścisłą reglamentacją prawną uregulowaną w art. 155-163 u.o. Z przepisów tych nie można wyprowadzić tezy, że spalanie odpadów niebezpiecznych w procesie termicznego przekształcania odpadów jest działalnością produkcyjną.
Regulacje prawne dotyczące termicznego przekształcania odpadów funkcjonują na szczeblu unijnym w ramach dwóch grup zagadnień – dotyczących postępowania z odpadami oraz regulujących zasady ochrony środowiska przed zanieczyszczeniem powstającym wskutek emisji. Regulacje ogólne obejmują dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, str. 3 ze zm.), regulacje szczegółowe (w tym dotyczące kwestii emisyjnych) to wcześniej dyrektywa 2000/76/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 4.12.2000 r. w sprawie spalania odpadów (Dz.Urz. UE L 332, s. 91, ze zm.), włączona do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 334, str. 17 ze zm.).
Przepisy u.o. rozstrzygają o kwalifikacji prawnej procesów termicznego przekształcania niektórych kategorii odpadów z punktu widzenia zaliczenia tych procesów do określonych typów działań z zakresu przetwarzania odpadów. Uznano, że termiczne przekształcenie odpadów niebezpiecznych oraz stałych odpadów komunalnych (z pewnym wyjątkiem) stanowi proces unieszkodliwiania D10 (zob. M. Górski, [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 448-449).
Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.