III OSK 1226/24

III OSK 1226/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Kwiecińska
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia NSA Ewa Kwiecińska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 203/23 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z 17 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części w jakiej oddala skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania punktu 1 wniosku P. K. z 17 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 listopada
2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 203/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania wniosku z 17 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji podał, że skarżący wnioskiem
z 17 stycznia 2023 r. (data wpływu do organu: 24 stycznia 2023 r.) zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z następującymi pytaniami:
1. czy pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości, sądu, prokuratury oraz Służby Więziennej opłacają zryczałtowaną opłatę za korzystanie z czajników elektrycznych w pracy?;
2. "dlaczego korespondencja do sądów, Europejskiego Trybunału Praw Człowieka nie jest wolna od opłat, chociaż do ETPC w Strasburgu korespondencja jest wolna od opłat?";
3. dlaczego jako osoba niepełnosprawna, niemogąca podjąć pracy zarobkowej jestem dyskryminowany poprzez wprowadzone przepisy związane z opłatami, chociaż jak zapadał wyrok sąd nie nakazał mi w wyroku wnosić opłat za korzystanie z prądu, wody itp.?
Pismem z 7 lutego 2023 r. poinformowano skarżącego, że zgodnie z art. 105 § 6a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks kamy wykonawczy (Dz.U. z 2023 r., poz. 127), skazany ponosi koszty prowadzenia korespondencji, w tym korespondencji urzędowej, jednak w szczególnie uzasadnionych wypadkach skazany, który nie posiada środków pieniężnych, może otrzymać od administracji zakładu karnego znaczki pocztowe na korespondencję. Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 110b ww. ustawy, jeżeli po uzyskaniu zezwolenia dyrektora zakładu karnego cela mieszkalna została wyposażona w dodatkowy sprzęt elektroniczny lub elektryczny, każdy skazany przebywający w tej celi jest zobowiązany do uiszczania zryczałtowanej miesięcznej opłaty w związku z użytkowaniem tego sprzętu. W szczególnie uzasadnionych wypadkach, zwłaszcza gdy skazany nie posiada środków finansowych i zatrudniony jest nieodpłatnie w zakładzie karnym, dyrektor może zwolnić go od uiszczania opłaty. Uzyskanie zezwolenia dyrektora zakładu karnego na posiadanie w celi dodatkowego sprzętu elektronicznego lub elektrycznego, niestanowiącego standardowego wyposażenia celi mieszkalnej, wiąże się z koniecznością ponoszenia przez zakład karny dodatkowych kosztów. W społeczeństwie każdy obywatel musi ponosić we własnym zakresie koszty użytkowania tego rodzaju sprzętów i uiszczać za to należne opłaty. W tej sytuacji, w szczególności zważywszy na dążenie do stałego zwiększania odpłatnego zatrudnienia wśród skazanych, uzasadnionym było wprowadzenie zryczałtowanej opłaty uwzględniającej uśrednioną wysokość kosztów ponoszonych przez zakład kamy w związku z użytkowaniem przez skazanych dodatkowych sprzętów elektronicznych i elektrycznych.
Odpowiedź przesłana pocztą została doręczona skarżącemu 14 lutego 2023 r.
Skarżący wniósł skargę na bezczynność organu do WSA w Warszawie.
Organ wniósł o jej oddalenie, a w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał m.in., że skargę złożono w trakcie biegu terminu na rozpatrzenie wniosku przez organ. Skarga została przesłana bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który przekazał ją organowi. Odpowiedź na swój wniosek skarżący odebrał 14 lutego 2023 r., skarga wpłynęła do organu 13 marca 2023 r.
W piśmie procesowym z 24 kwietnia 2023 r. skarżący podniósł, że dostał odpowiedź na pytania nr 2 i 3, natomiast nie uzyskał odpowiedzi na pytanie nr 1 wniosku z 17 stycznia 2023 r.
WSA w Warszawie uznając, że skarga podlega oddaleniu, stwierdził, iż analiza wniosku z 17 stycznia 2023 r. prowadzi do konkluzji, że przedmiotem żądania skarżącego nie były informacje związane ze sprawą publiczną. W pytaniu nr 1 skarżący domaga się informacji dotyczącej środków wydatkowanych przez pracowników Ministerstwa, sądów, prokuratur i służby więziennej, które nie stanowią środków publicznych. Według Sądu, skarżący mając na uwadze treść art. 110b Kodeksu karnego wykonawczego, usiłuje uzyskać informację czy także pracownicy wskazanych instytucji zobowiązani są do stosowanej opłaty (ze środków prywatnych). Taka treść żądania, zdaniem Sądu, nie odnosi się do spraw publicznych, ponieważ "sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu), przy czym w doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Jak wyjaśnił Sąd, taka sytuacją nie wystąpiła w rozpoznanej sprawie.
Ponadto Sąd wyprowadził wniosek, że sformułowanie omawianego pytania może sugerować, iż skarżący domaga się w istocie informacji w zakresie obowiązującego stanu prawnego w poruszonej kwestii. Tymczasem przewidziany
w ustawie z dnia 6 września 2002 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") tryb nie ma zastosowania do udzielania informacji o przepisach prawa lub informacji o przepisach prawa zastosowanych w indywidualnej sprawie. W kategorii informacji publicznej nie mieści się także ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa.
Według Sądu, również i informacje żądane przez skarżącego w pytaniu nr 2 oraz w pytaniu nr 3 należy uznać za informacje pozbawione waloru informacji publicznej, ponieważ skarżący w swoim wniosku z 17 stycznia 2023 r. domagał się w istocie wyjaśnienia treści przepisów, czy też dokonania ich wykładni, ewentualnie wskazania przyczyn podjęcia określonych inicjatyw ustawodawczych bądź ich zaniechania.
W rezultacie WSA w Warszawie stwierdził, że co prawda Minister udzielił skarżącemu odpowiedzi w piśmie z 7 lutego 2023 r. jednakże
z uwagi na brak przesłanki przedmiotowej dla uznania żądanej informacji za informację publiczną, przyjąć należało, że odpowiedź ta ma walor jedynie informacyjny/wyjaśniający i udzielona została poza ramami ustawy o dostępie do informacji publicznej. To oznacza, że w sprawie nie znajduje zastosowania u.d.i.p..
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, zaskarżając wyrok w całości.
Skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Alternatywnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (zrzeka się rozprawy).
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wystąpił też o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej. Zamieścił oświadczenie, że wynagrodzenie za pomoc prawną z urzędu nie zostało uiszczone ani w całości ani w części.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. ww. wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja, z uwagi na brak przesłanki przedmiotowej, nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, podczas gdy żądana informacja odnosząca się do ustalenia czy pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości, sądu, prokuratury oraz Służby Więziennej opłacają zryczałtowaną opłatę za korzystanie z czajników elektrycznych w pracy, jest informacją publiczną o działalności organów władzy publicznej, a zatem powinna zostać udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ww. wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., przez niestwierdzenie, że w sprawie doszło do bezczynności organu, mimo że organ nie podjął działań, do których był zobowiązany w oparciu o przepisy u.d.i.p., co skutkowało oddaleniem skargi na bezczynność we wskazanym zakresie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Organ powołał się na dotychczasowe stanowisko zajęte w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz stanowisko uprzednio wyrażone w odpowiedzi na wniosek skarżącego o dostęp do informacji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej zasadnie zarzucono naruszenie prawa materialnego w postaci naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Trafnie podniesiono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że informacja żądana w punkcie 1 wniosku skarżącego z 17 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie stanowi informacji publicznej.
Skarżący w punkcie 1 wniosku z 17 stycznia 2023 r. (data wpływu do organu: 24 stycznia 2023 r.) zwrócił się do Ministra Sprawiedliwości z następującym pytaniem: "czy pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości, sądu, prokuratury oraz Służby Więziennej opłacają zryczałtowaną opłatę za korzystanie z czajników elektrycznych w pracy?"
Sąd I instancji prawidłowo zdefiniował pojęcie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Za Sądem I instancji należy zatem powtórzyć, że zgodnie z tymi przepisami, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów. "Sprawa publiczna" o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Przyjąć zatem należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.
Zdaniem Sądu I instancji skarżący domaga się informacji dotyczącej środków wydatkowanych przez pracowników Ministerstwa, sądów, prokuratur i służby więziennej, które nie stanowią środków publicznych. Skarżący według tego Sądu usiłuje uzyskać informację czy pracownicy wskazanych instytucji zobowiązani są do opłaty za korzystanie z czajników elektrycznych w pracy (ze środków prywatnych). Zdaniem Sądu I instancji tak sformułowane pytanie nie odnosi się do spraw publicznych.
Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza punktu 1 wniosku z 17 stycznia 2023 r. prowadzi do przyjęcia, że przedmiotem żądania skarżącego była informacja związana ze sprawą publiczną a tym samym żądana w punktu 1 wniosku informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak to trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Omawiane pytanie zmierza do ustalenia czy wskazane we wniosku podmioty publiczne ponoszą koszty energii związane z korzystaniem przez swoich pracowników z czajników elektrycznych. Zatem pytanie z punktu 1 wniosku dotyczy działalności organów władzy publicznej. Kwestia ustalenia obowiązku pokrywania przez pracowników instytucji publicznych opłaty za korzystanie z czajników elektrycznych, to informacja o tym czy organy władzy publicznej ponoszą wydatki związane z zużyciem energii elektrycznej na ten cel. Jest to zatem sprawa publiczna w rozumieniu zdefiniowanym przez Sąd I instancji, dotycząca faktów. Zatem pytanie te nie dotyczy bezpośrednio spraw prywatnych (indywidualnych) pracowników związanych z ponoszonymi przez nich wydatkami.
Informacja ta nie jest informacją powszechnie dostępną i powszechnie wiadomą, nie wynika wprost z treści aktów prawnych lub wewnętrznych regulaminów. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, skarżący w omawianym pytaniu nie domaga się informacji w zakresie obowiązującego stanu prawnego w poruszanej kwestii. W pytaniu nie zawarto prośby o podanie jakichkolwiek przepisów, wyjaśnienia charakteru i istoty przepisów prawnych, w szczególności mających zastosowanie w indywidualnej sprawie. Załatwienie tej części wniosku sprowadza się do odpowiedzi "tak lub nie". Z treści tego pytania nie wynika też, jak to przyjął Sąd I instancji, aby skarżący wnosił o udzielenie mu jakiejkolwiek porady prawnej, czy wskazania przyczyn podjęcia określonych inicjatyw ustawodawczych, bądź ich zaniechania. Analiza całego wniosku wskazuje, że skarżący jako osoba osadzona w zakładzie karnym pragnie ustalić, czy wskazane instytucje publiczne nakładają na pracowników obowiązek zryczałtowanej opłaty za korzystanie z czajników elektrycznych.
Wbrew twierdzeniom Ministra Sprawiedliwości w piśmie z 7 lutego 2023 r., stanowiącym reakcję na wniosek nie udzielono odpowiedzi na pytanie nr 1 wniosku. W sytuacji prostego pytania jakim jest te pytanie, organ nie powinien doszukiwać się intencji wnioskodawcy, lecz prosto na nie odpowiedzieć. Za odpowiedź na te pytanie nie można uznać, zdania zawartego w piśmie z 7 lutego 2023 r. - "Należy podkreślić, że powyższe uregulowanie nie dotyczy pracowników Ministerstwa Sprawiedliwości ani wymiaru sprawiedliwości.", bowiem kwestia opłat może być uregulowana przez wskazane we wniosku podmioty w swoich regulacjach. Takiej odpowiedzi nie stanowi też zdanie zawarte w tym piśmie, że "w społeczeństwie każdy obywatel musi ponosić we własnym zakresie koszty użytkowania tego rodzaju sprzętów i uiszczać za to należne opłaty.". Odpowiedź ta niejako sugeruje, że także pracownicy instytucji wskazanych we wniosku ponoszą opłaty za korzystanie z czajników elektrycznych. Jednak są to tylko sugestie adresata wniosku niemające waloru konkretnej odpowiedzi na zadane pytanie. Wbrew twierdzeniu zawartemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną, z zacytowanych zdań z pisma z 7 lutego 2023 r. nie wynika, że pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości oraz wymiaru sprawiedliwości nie opłacają zryczałtowanej opłaty za korzystanie z czajników elektrycznych. Wywody autora odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazującego na to, że pracownicy Ministerstwa Sprawiedliwości oraz wymiaru sprawiedliwości nie opłacają zryczałtowanej opłaty za korzystanie z czajników elektrycznych a także dotyczące odsyłania skarżącego do Prokuratury Krajowej oraz Centralnego Zarządu Służby Więziennej, są irrelewantne dla oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Ponadto, odesłanie wnioskodawcy żądającego udostępnienie informacji publicznej do innego podmiotu, uwalnia adresata tego wniosku od zarzutu bezczynności tylko wówczas gdy nie posiada żądanej informacji publicznej. Minister Sprawiedliwości takiej jednoznacznej deklaracji nie złożył.
Pomijając już niedostatki konstrukcyjne zarzutu naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., którego skarżący kasacyjnie upatruje w niestwierdzeniu bezczynności organu, mimo że nie podjął działań, do których był zobowiązany – stwierdzić należy, że ze wskazanych wyżej powodów i we wskazanych wyżej okolicznościach, ocena tego zarzutu byłaby przedwczesna.
Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, dlatego w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok w części w jakiej Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie rozpoznania punktu 1 wniosku skarżącego z 17 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Co prawda w skardze kasacyjnej wyrok zaskarżono w całości, jednak podniesiono tylko zarzuty dotyczące bezczynności Ministra Sprawiedliwości w rozpoznaniu punktu 1 wniosku skarżącego z 17 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Również argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczy bezczynności Ministra Sprawiedliwości w rozpoznaniu punktu 1 wniosku z 17 stycznia 2023 r. Dodatkowo skarżący przyznaje, że organ udostępnił mu informacje żądane w punktach 2 i 3 wniosku. W rezultacie, skargę kasacyjną w części, w której Sąd I instancji oddalił skargę na bezczynność w przedmiocie rozpoznania punktów 2 i 3 wniosku skarżącego z 17 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił, jako że skarga kasacyjna nie ma co do tej części zaskarżonego wyroku usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.