III OSK 1221/22

III OSK 1221/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 1605/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-02
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1219
art.298 ust.1 pkt 2, art.299must.1 pkt.2, art.305 ust.1-4. art.305a ust.1 pkt 2 lit.a
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X S.A. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1605/21 w sprawie ze skargi X S.A. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1605/21, oddalił skargę X S.A. z siedzibą w P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 sierpnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Marszałek Województwa Wielkopolskiego decyzją z dnia 4 lipca 2014 r., sprostowaną własnym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r., udzielił X S.A. - dalej: "Spółka" pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków przemysłowych i wód opadowych lub roztopowych do rzeki W. W punkcie 11.1 pozwolenia strona została zobowiązana do wykonywania zgodnie z przepisami szczególnymi, pomiaru stężeń wskaźników zanieczyszczeń określonych w punkcie 1.3. pozwolenia. W uzasadnieniu wskazano, że Spółka jest zobowiązana, zgodnie z przepisami szczególnymi, do przeprowadzania w regularnych odstępach czasu badań kontrolnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego wprowadzanych do wód, z częstotliwością nie mniejszą niż raz na dwa miesiące, w celu oceny spełnienia przez ww. ścieki przemysłowe wymagań określonych w pkt I.3 pozwolenia.
Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska – dalej: "WWIOŚ" dokonał oceny spełniania warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym w okresie od dnia 4 lipca 2014 r. do dnia 3 lipca 2015 r., tj. uwzględniając termin jego obowiązywania wskazany w pozwoleniu i stwierdził przekroczenie jego warunków. W analizowanym okresie pobrano do badań w sposób nienależyty 4 próbki ścieków w 2014 r., natomiast przesłane protokoły poboru 3 próbek ścieków z 2015 r. świadczą o poborze prób uśrednionych z 2 godzin, które stanowią zaledwie 1/12 doby. W związku z powyższym zgodnie z art. 305 ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) – dalej: "Poś", organ pierwszej instancji uznał, że przedłożone wyniki pomiarów nasuwają zastrzeżenia, ponieważ nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. W świetle ww. przepisów, dla 7 pomiarów (wykonanych w ciągu 12 miesięcy) należało przyjąć, że wskaźniki zanieczyszczeń zostały przekroczone o 80% względem ustalonych w pozwoleniu. W związku z tym decyzją z dnia 29 grudnia 2020 r. WWIOŚ wymierzył karę pieniężną w wysokości [...] zł za wielkość przekroczenia, która wystąpiła w 2014 r.
Od powyższej decyzji Spółka odwołała się, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania pierwszej instancji.
Rozpatrując odwołanie Główny Inspektor Ochrony Środowiska - dalej: "GIOŚ" wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy po ponownym przeprowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie stwierdził, że nie znalazł przesłanek do uwzględnienia żądania strony, dotyczącego uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny zobowiązuje organy Inspekcji Ochrony Środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Sąd ten podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że w niniejszej sprawie zobowiązanie strony w pkt 11.1 pozwolenia wodnoprawnego do wykonywania zgodnie z przepisami szczególnymi pomiaru stężeń wskaźników zanieczyszczeń określonych w punkcie 1.3 pozwolenia, oznacza obowiązek zastosowania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2006 r. poz. 984 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie z 2006 r.". W rozporządzeniu tym zostały określone nie tylko warunki, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, w tym najwyższe dopuszczalne wartości zanieczyszczeń, miejsce i minimalną częstotliwość pobierania próbek ścieków, metodyki referencyjne analizy ale także sposób oceny, czy ścieki odpowiadają wymaganym warunkom. Dla ścieków przemysłowych sposób oceny dla składu ścieków zawarty jest w § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2006 r. Ocena ta, w zakresie składu ścieków, może być dokonana tylko na podstawie pomiarów i to co do zasady nie jednego a kilku - co najmniej 6 kolejnych. Zatem w rozpatrywanej sprawie, w ocenie Sądu meriti, zasadnie GIOŚ stwierdził, że dopuszczalne wartości stężeń zanieczyszczeń zostały ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym dla wyników badań, które powinny być wykonane w próbkach średnich dobowych, proporcjonalnych do przepływu.
Sąd pierwszej instancji nie uznał również, że w sprawie nastąpiło przedawnienie. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 Poś.). Mając na względzie brzmienie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej należy zauważyć, że obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie warunków odprowadzania ścieków ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek stanowiący podstawę naliczenia kary.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego słusznie przyjął organ, że w odniesieniu do zarzutu uwzględnienia przy naliczeniu kary za 2014 r. pomiarów, które wykonano w 2015 r. przy obliczaniu wielkości kary, jeżeli rok kontroli nie pokrywa się z rokiem kalendarzowym – to należy wymierzyć karę dla danego roku kalendarzowego, przyjmując tylko te części roku, które wchodzą w dany rok kalendarzowy. Zdaniem tego Sądu organ prawidłowo dokonał oceny spełniania wymagań w okresie oceny od 4 lipca 2014 r. do 3 lipca 2015 r. - co było zgodne z § 9 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wysokości jednostkowych stawek kar za przekroczenia warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. poz. 2177) - zaś wymiar kary ustalił za przekroczenie stwierdzone w roku kalendarzowym 2014, tj. za faktyczną liczbę dni - od 4 lipca 2014 r. do 31 grudnia 2014 r., co z kolei było zgodne z art. 305 ust. 4 Poś.
W ocenie Sądu pierwszej instancji całkowicie nieuzasadnione są twierdzenia skarżącej o istnieniu uzasadnionych podstaw prawnych aby uznać, że doręczenie decyzji organu pierwszej instancji było nieskuteczne, co oznacza, że decyzja WWIOŚ nie powinna wywoływać żadnych skutków prawnych. Sąd meriti wskazał, że osoba, której doręczono decyzję WWIOŚ, stawiła się w dniu 5 listopada 2020 r. w siedzibie WIOŚ w Poznaniu celem skorzystania z prawa wglądu w akta 4 spraw administracyjnych w przedmiocie wymierzenia Spółce administracyjnych kar pieniężnych za odprowadzanie w latach kalendarzowych: 2014, 2015, 2016 i 2017 ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Okazała pełnomocnictwo z dnia 20 lipca 2020 r. do reprezentowania Spółki w zakresie składania oświadczeń woli i podpisywania w imieniu Spółki dokumentów w sprawach dotyczących ochrony środowiska naturalnego i środowiska pracy. Została poinformowana, o treści art. 40 § 2 K.p.a. Przedstawiciel Spółki wskazał jako pełnomocnika do doręczeń siebie i podał jako adres do doręczeń adres siedziby Spółki.
Z uwagi na powyższe, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X S.A. z siedzibą w P. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 128 ust. 1 pkt 9 i art. 45 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 147 Poś, oraz w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody oraz § 8 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, w zakresie w jakim dotyczą one prowadzenia pomiarów, tj. sposobu poboru prób dla badania jakości ścieków przemysłowych odprowadzanych do wód" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie próbki ścieków powinny być pobierane w oparciu o przepisy rozporządzenia z 2006 r. nie w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, podczas gdy taki wniosek nie wynika z tych przepisów i warunków samego pozwolenia wodnoprawnego, co konsekwentnie doprowadziło do uznania przez WSA, że nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji ścieków i tym samym są spełnione przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r. w zakresie w jakim stanowi definicję terminu: "próbka średnia dobowa", poprzez niewłaściwą wykładnię tego terminu "próbka średnia dobowa", tj. przyjęcie, że dla uznania że dla spełnienia warunku tej definicji próbki muszą być pobierane przez całą dobę (24 godziny), podczas gdy taki wniosek nie wynika z tej normy, co konsekwentnie doprowadziło do uznania przez WSA, że Spółka nie przestrzegała zasad pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji ścieków i tym samym są spełnione przesłanki do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1 - 4 oraz art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. (a) Poś, w zakresie w jakim odnoszą się one do określenia terminu (okresu) jaki należy uwzględnić przy ocenie spełniania warunków pozwolenia wodnoprawnego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię tj. przyjęcie, że takim rokiem jest pierwszy rok (i kolejne lata) obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy z prawidłowej wykładni wynika, że jest to rok kalendarzowy, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów i dokonania błędnej oceny w zakresie spełniania przez Spółkę warunków pozwolenia wodnoprawnego i wyliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o wzór (algorytm) inny niż ten, który jest określony w przepisach prawa, i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 281 ust. 1 i art. 149 ust. 1 Poś oraz w zw. z art. 68 § 1 i art. 68 § 2 pkt 2 i art. 21 § 1 pkt 2 oraz art. 4 ustawy Ordynacja podatkowa, w zakresie w jakim odnoszą się one do terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej w związku z odprowadzaniem ścieków do wód, poprzez ich niewłaściwą wykładnię, tj. przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie znajdzie zastosowanie 5 - letni okres przedawnienia do wydania decyzji wymiarowej, podczas gdy z prawidłowej analizy wynika, że w przedmiotowej sprawie jest to termin 3 - letni, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania przez WSA normy art. 68 § 2 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1, art. 110 § 1 oraz art. 40 § 2 K.p.a. w zakresie w jakim dotyczą one przesłanki doręczenia decyzji administracyjnej osobie prawnej jako przesłanki skutecznego wejścia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy nastąpiło doręczenie decyzji stronie (Spółce) pomimo, że ze stanu faktycznego wynika, że takie doręczenie nie miało miejsca, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez WSA że w sprawie nie ma podstaw do uchylenia wadliwej decyzji GIOŚ i co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia i oddalenia skargi.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w tym zakresie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania.
Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie po wniesieniu skargi kasacyjnej zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zdaniem skarżącej Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni prawa i niewłaściwie zastosował przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, obowiązującej w dacie wydawania pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z którą strona była uprawniona do prowadzenia pomiarów ścieków zgodnie z wymogami prawa i na warunkach jakie nakładała na Spółkę decyzja z dnia 4 lipca 2014 r. udzielająca pozwolenia wodnoprawnego, a nie w oparciu o warunki rozporządzenia z 2006 r. dokonując wyliczenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej za rok 2014. Zastrzeżenia skarżącej budzi również sam sposób wyliczenia wysokości kary za 2014 rok z uwzględnieniem nie tylko pomiarów wykonanych w 2014 r., ale pomiarów wykonanych w okresie od 4 lipca 2014 r. do 3 lipca 2015 r. Ponadto skarżąca podnosi, że Sąd wadliwie uznał, że organ, wymierzając karę, działał zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1325, ze zm.), stosowanej w tej sprawie w związku z przepisami ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i prawidłowo nie uwzględnił okoliczności, że w tej sprawie nastąpiło przedawnienie prawa do wydania decyzji nakładającej administracyjną karę. Zdaniem Strony istotne wątpliwości budzi kwestia doręczenia samej decyzji na adres Spółki do jej pracownika, który nie był upoważniony do reprezentowania Spółki w przedmiotowym postepowaniu.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję, w sposób właściwy zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego, jak też zasadnie stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyjaśniono w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy.
Sąd Wojewódzki trafnie uznał, że nie było podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy w sposób szczegółowy opisał, z jakich względów zakwestionował wyniki pobranych próbek, wskazując że nie tylko, że nie została pobrana właściwa ilość próbek, ale także że próbki te były pobierane całodobowo proporcjonalnie do czasu, a nie do przepływu. Zgodnie zaś z § 2 pkt 1 rozporządzenia z 2006 r., do którego przestrzegania strona została zobowiązana w pozwoleniu wodnoprawnym, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o wartości wskaźnika w próbce średniej dobowej rozumie się przez to wartość zmierzoną w próbce powstałej ze zmieszania próbek pobieranych ręcznie lub automatycznie w okresie doby, w odstępach co najwyżej dwugodzinnych, proporcjonalnych do przepływu, z wyłączeniem pH i temperatury.
Skarżąca posiadała pozwolenie wodnoprawne na wprowadzanie ścieków przemysłowych i wód opadowych lub roztopowych do rzeki W. udzielone decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia 4 lipca 2014 r. (sprostowaną własnym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2016 r.). W punkcie 11.1 pozwolenia strona została zobowiązana do wykonywania zgodnie z przepisami szczególnymi, pomiaru stężeń wskaźników zanieczyszczeń określonych w punkcie 1.3. pozwolenia.
WWIOŚ dokonał oceny spełniania warunków określonych w ww. pozwoleniu wodnoprawnym w okresie od dnia 4 lipca 2014 r. do dnia 3 lipca 2015 r., tj. uwzględniając termin jego obowiązywania wskazany w pozwoleniu i stwierdził przekroczenie jego warunków. W analizowanym okresie pobrano do badań w sposób nienależyty 4 próbki ścieków w 2014 r., natomiast przesłane protokoły poboru 3 próbek ścieków z 2015 r. świadczą o poborze prób uśrednionych z 2 godzin, które stanowią zaledwie 1/12 doby. WWIOŚ uznał, że przedłożone wyniki pomiarów nasuwają zastrzeżenia, ponieważ nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Dla 7 wykonanych pomiarów należało przyjąć, że wskaźniki zostały przekroczone o 80% względem ustalonych w pozwoleniu.
Dla ścieków przemysłowych sposób oceny dla składu ścieków zawarty jest w postanowieniach § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2006 r. Ocena ta, w zakresie składu ścieków, może być dokonana tylko na podstawie pomiarów i to co do zasady nie jednego a kilku - co najmniej 6 kolejnych. Zatem w rozpatrywanej sprawie, dopuszczalne wartości stężeń zanieczyszczeń zostały ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym dla wyników badań, które powinny być wykonane w próbkach średnich dobowych, proporcjonalnych do przepływu.
Sąd Wojewódzki zasadnie podzielił stanowisko organów orzekających w sprawie, że w niniejszej sprawie zobowiązanie strony w pkt 11.1 pozwolenia wodnoprawnego do wykonywania zgodnie z przepisami szczególnymi pomiaru stężeń wskaźników zanieczyszczeń określonych w punkcie 1.3 pozwolenia, oznacza obowiązek zastosowania przepisów rozporządzenia z 2006 r. Trafnie przyjął, że dopuszczalne wartości stężeń zanieczyszczeń zostały ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym dla wyników badań, które powinny być wykonane w próbkach średnich dobowych, proporcjonalnych do przepływu. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że w jej przypadku odpływ ścieków oczyszczonych do rzeki nie ma charakteru ciągłego przepływu, lecz jest przeprowadzany tylko w określonych godzinach, poprzez okresowe zrzuty, zatem brak jest możliwości próbki średniej dobowej, Sąd zasadnie zaaprobował stanowisko GIOŚ, że jeżeli Spółka była niezadowolona z treści udzielonego jej pozwolenia (w tym do sposobu prowadzenia badań i zakresu wskaźników dla których określono wartości dopuszczalne), mogła skorzystać z trybu odwołania od decyzji.
Należy zaznaczyć, że w myśl art. 305 ust. 2 P.o.ś. wojewódzki inspektor ochrony środowiska może nie uznać przedkładanych mu wyników wymaganych pomiarów wielkości emisji, jeżeli pomiary te nasuwają zastrzeżenia. Zgodnie zaś z art. 305 ust. 3 pkt 3 P.o.ś. wyniki pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska nasuwają zastrzeżenia, jeżeli w szczególności nie były przestrzegane zasady pobierania próbek, przez co wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7042/21, (LEX nr 3505324), że użyty w art. 305 ust. 2 P.o.ś. zwrot "przez co" nie stanowi o równoważności części zdania: "nie były przestrzegane zasady pobierania próbek" z drugą jego częścią "wyniki analiz nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji". Zwrot "przez co" stanowi synonim "z powodu czego", "skutkiem czego" lub "wobec czego". Tym samym ustawodawca w dyspozycji normy prawnej zawartej w art. 305 ust. 3 pkt 3 P.o.ś. wskazuje, że zakazanym zachowaniem dla jej adresata (tj. podmiotu korzystającego ze środowiska) jest takie postępowanie, które polega na nieprzestrzeganiu zasad pobierania próbek. Z tego powodu, że dany podmiot nie przestrzega zasad pobierania próbek, wyniki analiz oparte na tak pobranych próbkach, nie są miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. Nieprawidłowo pobrane próbki nie mogą w ogóle być oceniane jako miarodajne dla ustalenia wielkości emisji. W orzecznictwie sądowadministracyjnym wskazuje się bowiem, że to w rozporządzeniu z 2006 r. prawodawca określił sposób pobierania próbek, aby na tej podstawie poddać je analizie i dokonać prawidłowej ich interpretacji. Gdyby sposób pobierania próbek był nieistotny, to nie byłby on przedmiotem normowania. Niewątpliwie dowolność pobierania próbek umożliwiałaby nieprawidłowe ustalenia co do zakresu i wielkości emisji do środowiska (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2023 r., sygn. III OSK 602/23, LEX nr 3629644).
Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie. Przepis art. 281 ust. 1 Poś stanowi, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Na tle powołanego przepisu pojawiły się rozbieżności w orzecznictwie odnośnie do możliwości zastosowania terminu przedawnienia określonego w art. 68 § 1 1 Ordynacji podatkowej z uwagi na użycie sformułowania "stosuje się odpowiednio". Dominuje jednak stanowisko, że skoro obowiązek zapłaty administracyjnej kary pieniężnej powstaje z momentem doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość, to odpowiada to trybowi określonemu w art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 199/21, LEX nr 3313774). Ponadto należy podnieść, że zastosowana interpretacja przepisów musi uwzględniać wykładnię funkcjonalną i systemową. W tym kontekście za przyjęciem w przedmiotowej sprawie odpowiedniego zastosowania art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, a co za tym idzie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej przemawia także okoliczność, że w art. 545 ust. 3d ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624) sam ustawodawca przyjął 36 miesięczny, a zatem 3-letni, liczony od dnia wejścia w życie ustawy Prawo wodne, tj. od dnia 1 stycznia 2018 r., na wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za przekroczenie określonych w pozwoleniach wodnoprawnych oraz pozwoleniach zintegrowanych warunków, które wystąpiło do dnia 31 grudnia 2017 r. Przepis ten wyraźnie wskazuje na intencje ustawodawcy. Zgodnie bowiem z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ustalenie, czy zachowane są warunki pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić dopiero po upływie pełnego rocznego okresu trwania takiego pozwolenia, gdyż dopiero po upływie tego okresu można stwierdzić ewentualne naruszenie warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 199/21), termin ten ulegnie w niektórych wypadkach skróceniu, ale w ocenie NSA jest to zwykłe niedopatrzenie ustawodawcy. Nie zmienia to jednak twierdzenia, że wolą ustawodawcy było przyjęcie 3 letniego terminu możliwości wymierzenia kary, czyli terminu odpowiadającego terminowi określonemu w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Bieg przedawnienia prawa organu do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną należy odnosić do każdego okresu oceny (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 3325/17, LEX nr 2761233). Zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej - tak liczony bieg terminów przedawnienia jest prawidłowy w sytuacji, w której strona zgodnie z art. 149 ust. 1 Poś przedkłada wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wyniki pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1, 2 i 4 Poś. Natomiast, gdy strona nie wywiązuje się z obowiązku przedkładania tych wyników, to zobowiązanie do zapłaty kary nie powstaje, pod warunkiem że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania zostaje doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek.
W niniejszej sprawie okres oceny spełniania warunków pozwolenia upływał z dniem 3 lipca 2015 r., a więc dopiero po tej dacie organ mógł dokonać oceny czy w tym okresie ścieki spełniały wymagania. Ocena spełniania wymagań dla ścieków przemysłowych jest dokonywana na podstawie co najmniej 6 kolejnych pomiarów wykonywanych w odstępach co najmniej dwumiesięcznych, (czyli w ciągu 12 miesięcy). Licząc więc od końca roku 2015 oraz biorąc pod uwagę odpowiednio stosowany art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, w tej sprawie nie doszło do przedawnienia prawa organu do wydania decyzji ustalającej wymiar kary, doręczonej stronie przed końcem 2020 r., a więc przed upływem pięcioletniego okresu przedawnienia
Skarżąca Spółka podnosi zarzut wadliwego doręczenia decyzji WWIOŚ z dnia 29 grudnia 2020 r., ponieważ została ona doręczona pracownikowi Spółki, który nie był upoważniony do jej reprezentowania. Skarżąca podkreśliła, że osoba, do której zaadresowana była decyzja to pracownik Spółki, posiadający w niniejszym postępowaniu pełnomocnictwo, które upoważnia go do niektórych czynności szczegółowo określonych w złożonym do akt pełnomocnictwie, natomiast nie jest on uprawniony do występowania w imieniu Spółki podczas toczących się postępowań administracyjnych. Z pełnomocnictwa nie wynika także aby korespondencja takiego postepowania, w tym w szczególności doręczenia decyzji administracyjnych, których stroną jest skarżąca mogła być kierowana do pracownika. Zdaniem skarżącej takie doręczenie nie było skuteczne, co oznacza, że decyzja nie powinna wywoływać żadnych skutków prawnych.
Sąd Wojewódzki, na podstawie akt sprawy trafnie ocenił, że osoba, której doręczono decyzję WWIOŚ, stawiła się w dniu 5 listopada 2020 r. w siedzibie WWIOŚ w Poznaniu w celu skorzystania z prawa wglądu w akta 4 spraw administracyjnych w przedmiocie wymierzenia Spółce administracyjnych kar pieniężnych za odprowadzanie w latach kalendarzowych: 2014, 2015, 2016 i 2017, ścieków do środowiska z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Osoba ta okazała pełnomocnictwo do reprezentowania Spółki w zakresie składania oświadczeń woli i podpisywania w imieniu Spółki dokumentów w sprawach dotyczących ochrony środowiska naturalnego i środowiska pracy. Przy czym, co istotne wskazała siebie jako pełnomocnika do doręczeń i podała, jako adres do doręczeń, adres siedziby Spółki. Notatka urzędowa zawierające powyższe informacje, została podpisana zarówno przez urzędnika WWIOŚ, jak i pracownika Spółki. Decyzja została zatem doręczona na adres Spółki osobie upoważnionej do odbioru korespondencji; Spółka zresztą wniosła w terminie odwołanie od decyzji I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.