III OSK 1219/21

III OSK 1219/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Chaciński
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Stasikowski
Symbol z opisem
6340 Potwierdzenie represji
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2201/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-12-18
Skarżony organ
Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 690
art. 4
Ustawa z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych - tekst  jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 20 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2201/18 w sprawie ze skargi Z. W. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 7 czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia spełnienia warunków do ubiegania się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2201/18, oddalił skargę Z. W. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 7 czerwca 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia spełnienia warunków do ubiegania się o status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 13 listopada 2017 r. Z. W. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 690 ze zm.) - dalej: "ustawa o działaczach opozycji". W wyniku przeprowadzonej kwerendy archiwalnej odnaleziono dokumenty dotyczące wnioskodawcy, a następnie wydano decyzję nr [...] z dnia 26 kwietnia 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że wnioskodawca spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w okresie od 1 lipca 1952 r. do 30 kwietnia 1954 r. wnioskodawca pełnił służbę w organach bezpieczeństwa państwa i nie udokumentował, że w trakcie jej pełnienia, bez wiedzy przełożonych, czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce.
Wobec złożenia przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia 7 czerwca 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 26 kwietnia 2018 r. o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W uzasadnieniu wskazano, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono akta osobowe b. funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa dotyczące wnioskodawcy o sygn. IPN [...] z których wynika, że wnioskodawca w okresie od 1 lipca 1952 r. do 30 kwietnia 1954 r. był funkcjonariuszem Bezpieczeństwa Publicznego. Z "Charakterystyki służbowej" znajdującej się w ww. aktach wynika, że wnioskodawca pracował na stanowisku technicznym w Referacie Remontowym w Służbie Kwat.-Bud., gdzie pełnił funkcję [...]. Odnaleziono również kartę P-12 tj. kartę ewidencyjną funkcjonariusza Bezpieczeństwa Publicznego z kartoteki funkcjonariuszy WUBP w R., sygn. IPN [...] wraz z opisanym przebiegiem służby wnioskodawcy, z której wynika że wnioskodawca był zatrudniony na stanowisku w Referacie remontowym i konserwatorskim ruchom. Ref. Kwater. Eksploat. Sł. Kwat. Budowlanej Kwaterm. WUBP w R. Z uwagi na powyższe organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wnioskodawca nie udokumentował, iż w trakcie pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa tj. w okresie od 1 lipca 1952 r. do 30 kwietnia 1954 r. bez wiedzy przełożonych czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący. W jej treści podniósł przede wszystkim, że organ administracji błędnie przyjął, iż w okresie od 1 lipca 1952 r. do dnia 30 kwietnia 1954 r. był funkcjonariuszem SB, podczas gdy skarżący pracował jedynie na stanowisku technicznym w Referacie Remontowym, gdzie pełnił funkcję [...]. Funkcjonariuszami SB byli formalnie funkcjonariusze MO, którzy wykonywali czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-prawne, tymczasem skarżący nigdy nie podejmował pracy w MO. Skarżący jest z zawodu inżynierem budownictwa i pełnienie przez niego funkcji dla nadzoru budowlanego nie miało nic wspólnego ze współpracą z organami Bezpieczeństwa Państwa, lecz wiązało się z wykonywaniem konkretnego zawodu. Co więcej, podjęcie tego zlecenia wynikało jedynie z zasad funkcjonowania ówczesnego systemu, czyli z nakazu pracy na konkretnych budowach w R., a w sytuacji gdy nie zostały odnalezione jakiekolwiek dokumenty spełniające kryterium "wytworzenia" przez wnioskodawcę lub przy jego udziale w ramach czynności tajnego informatora lub pełnomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy Bezpieczeństwa Państwa, nie było żadnych podstaw, aby odmówić skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Sądu dokumenty, na których opierał się organ administracji wydając zaskarżoną decyzję stanowią wystarczającą podstawę do oceny, że skarżący pełnił służbę funkcjonariusza organu bezpieczeństwa. W ocenie Sądu meriti nie ma racji skarżący twierdząc, że spełnia przesłanki do wydania pozytywnej decyzji, gdyż pracował jedynie w ekipie remontowej, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby istniały jakiekolwiek ślady jego współpracy z organami bezpieczeństwa w postaci wytworzonych przez niego lub przy jego udziale dokumentów w charakterze tajnego współpracownika. Jak wskazał Sąd Wojewódzki skarżący nie musiał być tajnym współpracownikiem, aby nie spełnić wymogów określonych w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W przepisie określono odrębne przesłanki, gdyż pkt 2 przepisu nie dotyczy jawnych pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa. Wystarczy, że skarżącego dotyczy przesłanka określona w art. 4 pkt 1 ustawy, którą potwierdzają dokumenty tworzące akta personalne funkcjonariusza służby bezpieczeństwa. Zawarta w nich ankieta specjalna, charakterystyka służbowa i wniosek personalny, w których oceniano jego potencjał i przydatność do służby potwierdzają zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza tej służby. Także pochodzący z 1984 r. dokument znajdujący się w materiale dowodowym, pochodzący z okresu, gdy próbowano analizować możliwość pozyskania skarżącego do współpracy ze służbą bezpieczeństwa wskazuje, że funkcjonariusz SB trzydzieści lat później nie miał wątpliwości, że skarżący był w przeszłości funkcjonariuszem służby bezpieczeństwa (pismo z dnia 28 grudnia 1984 r. zatytułowane "[...]"). Argumentacja skarżącego nie mogła wpłynąć na ocenę organu, gdyż taki sam negatywny skutek powoduje służba w charakterze funkcjonariusza, jak też zatrudnienie w charakterze pracownika w organie bezpieczeństwa państwa. Jedynym wyjątkiem, który w takiej sytuacji, (a więc przeszłości związanej ze służbą bezpieczeństwa) pozwala na uzyskanie pozytywnej decyzji, jest wykazanie przez wnioskodawcę, że w okresie służby w organach bezpieczeństwa państwa, bez wiedzy przełożonych czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania niepodległości i suwerenności. W art. 4 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji wprost zawarto wymóg, że przedłożone dowody mają dotyczyć okresu przed dniem 31 lipca 1990 r. Jednocześnie przez użycie sformułowania "bez wiedzy przełożonych" określono, że oczekiwana aktywność polegająca na czynnym wspieraniu działań tak dalece przeciwnych celom organu służby bezpieczeństwa musi obejmować okres służby lub zatrudnienia w tym organie. Tak więc mimo, że organ nie kwestionuje podejmowanej przez skarżącego w późniejszych latach i przed dniem 31 lipca 1990 r. aktywności w środowisku opozycyjnym, a także prób inwigilowania skarżącego przez służbę bezpieczeństwa, to prawidłowo ocenił, że dowody te nie uzasadniają wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ nie naruszył także art. 78 § 2 K.p.a. nie podejmując czynności dotyczących przeprowadzenia innych dowodów wskazanych przez stronę, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a wnioskowane dowody nie mogły wpłynąć na jej wynik. Niewydanie zaś postanowienia w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodów nie było naruszeniem istotnym. Organ nie naruszył art. 16 K.p.a., gdyż przywołane przez skarżącego decyzje wydane przez Prezesa IPN w 2007 i 2008 r. wbrew zarzutowi skargi, nie potwierdzały statusu osoby represjonowanej (status ten potwierdza decyzją Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych), a dotyczyły dostępu skarżącego do informacji i dokumentów znajdujących się w zasobach IPN. W ocenie Sądu meriti nie doszło także do naruszenia art. 9 K.p.a., w sytuacji, gdy skarżący od początku był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a organ miał wiedzę o znajomości przez skarżącego znajdujących się w zasobach IPN dokumentów potwierdzających jego służbę w WUBP w R. Z kolei art. 81a K.p.a. nie znajdował zastosowania w przedmiotowym postępowaniu, gdyż jego przedmiotem nie było nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł o oddaleniu skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 4 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący w okresie od 1 lipca 1952 r. do dnia 30 kwietnia 1954 r. był funkcjonariuszem SB, podczas gdy skarżący pracował jedynie na stanowisku technicznym w Referacie Remontowym w Służbie Kwat.- Bud., gdzie pełnił funkcję [...]. Naprowadzić należy, iż funkcjonariuszami SB byli formalnie funkcjonariusze MO, którzy wykonywali czynności: operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-prawne, tymczasem skarżący nigdy nie pracował w MO, zatem nie przeszedł "ścieżki kariery zawodowej" umożliwiającej uznanie za funkcjonariusza SB. Skarżący w swojej całej działalności zawodowej zajmował się budownictwem i jako osoba z wykształceniem zawodowym, technicznym i budowlanym, trudnił się wykonywaniem nadzorów podczas inwestycji budowlanych.
2) art. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie wydania względem skarżącego decyzji potwierdzającej, że spełnia on warunki do uzyskania statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, podczas gdy skarżący nigdy nie był pracownikiem, funkcjonariuszem, ani żołnierzem organów bezpieczeństwa państwa. Co więcej, w archiwum IPN nie zostały odnalezione jakiekolwiek dokumenty spełniające kryterium "wytworzenia" przez skarżącego lub przy jego udziale w ramach czynności tajnego informatora lub pełnomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy SB, które to dopiero uzasadniałyby wydanie zaskarżonej decyzji.
II. przepisów postępowania, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a polegających na przyjęciu, że:
1) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi oraz bezpodstawne jej pominięcie w części w jakiej zachodziły przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia, że skarżący spełnia warunki o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Powyższe uchybienie doprowadziło również do naruszenia trwałości wcześniejszych ustaleń faktycznych ostatecznych i prawomocnych decyzji Prezesa IPN z dnia 21 stycznia 2008 r., w sprawie [...], [...] oraz [...], w których stwierdzono, że skarżący był osobą represjonowaną przez aparat bezpieczeństwa PRL, a nie pracownikiem służb. Decyzje te zostały wydane w związku z odwołaniem skarżącego od decyzji Dyrektora Oddziału IPN w R., który uznał go za współpracownika SB z powodu pracy na stanowisku technicznym dla nadzoru budowlanego przy remoncie Zamku w R., znajdującego się wówczas w trwałym zarządzie SB (wcześniej znajdowało się tam więzienie polityczne a budynek był przebudowywany na potrzeby Sądu, obecnie mieści się w tym budynku Sąd Okręgowy w R.) na podstawie tych samych dokumentów, które zostały wykorzystane za dowody w niniejszym postępowaniu. Powyższa kwestia została więc już prawomocnie rozstrzygnięta, a Prezes IPN w powyższych decyzjach uznał, iż w/w zatrudnienie nie oznaczało współpracy z organami bezpieczeństwa w myśl przepisów ustawy, a jedynie polegało na wykonywaniu czynności technicznych.
2) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości skargi i bezpodstawnie pominięcie jej w części dotyczącej braku poinformowania skarżącego o odnalezieniu dowodów w postaci akt personalnych funkcjonariusza SB o sygn. IPN [...], podczas gdy obowiązkiem organów administracji jest należyte i wyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego umożliwienia stronie udziału w postępowaniu, a także poprzez brak odniesienia się do stawianych w niej zarzutów w zakresie nie rozważenia w całości zebranego materiału w sprawie, brak podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz brak wnikliwego uzasadnienia swojego stanowiska;
3) art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 P.p.s.a. w zw. art. 9 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo istotnych błędów proceduralnych, w tym zaniechania poinformowania skarżącego o rzekomym odnalezieniu dowodów w postaci akt personalnych funkcjonariusza SB o sygn. IPN [...], dotyczących skarżącego, podczas gdy organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że pismem z dnia 20 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego został poinformowany jedynie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W piśmie tym nie było żadnych informacji na temat odnalezienia jakichkolwiek nowych dowodów na rzekomą współpracę skarżącego z organami SB, zaś akta personalne na które powołuje się organ zawierają "charakterystykę służbową", z której wynika, że skarżący pracował na stanowisku technicznym dla nadzoru budowlanego przy pracach remontowych budynku, będącego w trwałym zarządzie organów SB. Z powyższego nie można automatycznie wyprowadzać wniosku, że skarżący był funkcjonariuszem SB.
4) art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 80 K.p.a. w zw. z art. 81a K.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżącego i brak należytego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia, gdyż z jednej strony sąd wskazuje, że odnaleziono akta personalne funkcjonariusza SB, dotyczące rzekomo skarżącego, podczas gdy "charakterystyka służbowa" wskazuje, że jedynie pracował na stanowisku technicznym dla nadzoru budowlanego. W ocenie skarżącego niedopuszczalne jest automatycznie wyprowadzanie z powyższego wniosku, że skarżący był funkcjonariuszem SB skoro nie ma żadnych innych dowodów wskazujących na chociażby cień współpracy skarżącego z organami SB. Samo wykonywanie prac remontowo - budowlanych, na podstawie nakazu pracy, w budynku Zamku w R., znajdującym się w trwałym zarządzie SB, nie może być automatycznie uznane za współprace z organami SB;
5) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w toku prowadzonego postępowania i w konsekwencji oddalenie skargi i brak uchylenia decyzji o odmowie potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 w/w ustawy. Organ odnalazł akta personalne funkcjonariusza SB, które rzekomo miałyby dotyczyć skarżącego, przy czym "charakterystyka służbowa" wskazuje jedynie na pracę na stanowisku technicznym. Skoro organ zrezygnował z zasady wyrażonej w art. 81a K.p.a., to powinien z urzędu podjąć czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Wbrew twierdzeniom organu I instancji, w sprawie nie dołożono wszelkich niezbędnych starań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz przeanalizowania sprawy we wszelkich jej aspektach, bowiem dopiero podjęcie przez organ zawnioskowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy czynności pozwoliłoby prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy.
6) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy nieuwzględnione zostały wnioski dowodowe zgłoszone przez pełnomocnika skarżącego pismem z dnia 5 stycznia 2018 r., jeszcze przed organem I instancji potwierdzające, że zarówno skarżący, jak i osoby najbliższe dla skarżącego, byli inwigilowani przez wielu pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa. Zgłoszone wnioski dowodowe, pomimo że dotyczą działalności opozycyjnej prowadzonej w latach 80-tych, istotnie przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, bowiem skoro nie ma dowodów na współpracę skarżącego z organami bezpieczeństwa państwa, a z kolei są dowody na to, że skarżący był działaczem opozycji antykomunistycznej i osobą represjonowaną, to organ w myśl zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony, nie powinien wydać decyzji o odmowie potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej. Ponadto zarówno Sąd jak i organ I instancji nie podjął żadnego rozstrzygnięcia (postanowienia - art. 77 § K.p.a.) w przedmiocie zgłoszonych wniosków dowodowych;
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi na decyzję Prezesa IPN z dnia 7 czerwca 2018 r., poprzez stwierdzenie, że skarżący spełnia warunki określone w art. 4 ustawy o działaczach opozycji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty dodatkowo umotywowano.
Pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych pism z Przedsiębiorstwa Produkcji Pomocniczej Budownictwa Terenowego w R. z dnia 3 lipca 1962 r. oraz 31 lipca 1962 r. na okoliczność, że skarżący był pracownikiem w/w przedsiębiorstwa, a stosunek pracy ze skarżącym został rozwiązany na prośbę skarżącego, a co za tym idzie, że wykonywania przez niego praca nie była w żaden sposób powiązana z organami SB. Skarżący nie podlegał służbowo tym organom i nie był funkcjonariuszem SB, a zwykłym pracownikiem, wykonującym obowiązki, związane z posiadanym wykształceniem, tj. technikiem budownictwa, co więcej, nie miał pojęcia, że PPPBT w R. to jednostka organizacyjna podlegająca pod Służby Bezpieczeństwa.
Odpowiadając na zarządzenie Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2022 r. zarówno skarżący kasacyjnie jak i organ wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19" w brzmieniu od dnia 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawę za zgodą stron rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że we Wstępie do Konstytucji ustrojodawca akcentuje, że Rzeczypospolita Polska: "odzyskawszy w 1989 r. możliwość suwerennego i demokratycznego stanowienia" o swoim losie winna wdzięczność: "przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ofiarami". Te wartości stanowią wzorzec dla ustawodawcy do formułowania ocen wydarzeń z lat 1956-1989, jak też do stworzenia systemu zadośćuczynienia i pomocy osobom, które w wyniku działalności na rzecz niepodległości i suwerenności Polski były narażone na represje.
U podstaw obowiązujących unormowań ustawowych dotyczących uhonorowania i zadośćuczynienia działaczom opozycji antykomunistycznej oraz osobom represjonowanym z przyczyn politycznych w latach 1956-1989, legła dezaprobata dla totalitarnych metod i praktyk działania komunistycznego aparatu bezpieczeństwa. Analiza celów i założeń ustawy o działaczach opozycji pozwala przyjąć, że ustawodawca dąży do stanu, w którym osoby świadomie i tajnie współpracujące z organami bezpieczeństwa totalitarnego państwa nie będą miały statusu działacza opozycji antykomunistycznej, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych (por. wyrok TK z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99, OTK 1999, nr 4, poz. 73).
Zarzuty skargi, wskazujące na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli zostanie nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.
Najistotniejszym z ustaleń w niniejszej sprawie jest fakt, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym Instytutu Pamięci Narodowej odnaleziono akta osobowe b. funkcjonariusza organów bezpieczeństwa państwa dotyczące Z. W. o sygn. IPN [...] z których wynika, że Z. W. w okresie od 1 lipca 1952 r. do 30 kwietnia 1954 r. był funkcjonariuszem Bezpieczeństwa Publicznego. Z "Charakterystyki służbowej" znajdującej się w ww. aktach wynika, że wnioskodawca pracował na stanowisku technicznym w Referacie Remontowym w Służbie Kwat.-Bud., gdzie pełnił funkcję [...]. Odnaleziono również kartę P-12 tj. kartę ewidencyjną funkcjonariusza Bezpieczeństwa Publicznego z kartoteki funkcjonariuszy WUBP w R., sygn. IPN [...] wraz z opisanym przebiegiem służby wnioskodawcy, z której wynika że wnioskodawca był zatrudniony na stanowisku w Referacie remontowym i konserwatorskim ruchom. Ref. Kwater. Eksploat. Sł. Kwat. Budowlanej Kwaterm. WUBP w R. Osią sporu jest natomiast, czy pełnienie służby w tej jednostce organizacyjnej należy uznać jako służbę w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu przepisów ustawy o IPN.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w związku z brakiem w ustawie o działaczach opozycji definicji pojęcia organów bezpieczeństwa należy odwołać się w tym zakresie do przepisów ustawy o IPN, a konkretnie do przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym organami bezpieczeństwa państwa, w rozumieniu ustawy, są jednostki organizacyjne podległe organom, o których mowa w pkt 1-3, a w szczególności jednostki Milicji Obywatelskiej w okresie do dnia 14 grudnia 1954 r. Według ust. 3 tego przepisu jednostkami Służby Bezpieczeństwa, w rozumieniu ustawy, są te jednostki Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, które z mocy prawa podlegały rozwiązaniu w chwili zorganizowania Urzędu Ochrony Państwa, oraz te jednostki, które były ich poprzedniczkami. Wojewódzki Urząd Bezpieczeństwa Publicznego w R., w którym skarżący pełnił służbę od 1 lipca 1952 r. do 30 kwietnia 1956 r., był niewątpliwie jednostką podległą organizacyjnie Ministerstwu Bezpieczeństwa Publicznego.
Należy jednoznacznie podkreślić, że ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji nie posłużył się pojęciem pracownika lub funkcjonariusza SB, co samo w sobie świadczy, że nie było zamiarem ustawodawcy objęcia dyspozycją ww. przepisu wyłącznie osób pełniących służbę bezpośrednio i wyłącznie jako funkcjonariusz pionu SB. Przepis ten całkowicie abstrahuje od podstaw podjęcia zatrudnienia, czy służby w takich organach, czy też oceny charakteru wykonywanych w ramach takiej współpracy zadań i obowiązków.
Skoro więc Wojewódzkie Urzędy Bezpieczeństwa Publicznego były jednostkami podległymi Służbie Bezpieczeństwa to na gruncie przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o działaczach opozycji w zakresie ustaleń dotyczących pełnienia służby w organach bezpieczeństwa państwa nie ma znaczenia czy ktoś pełnił w nich służbę jako funkcjonariusz MO, SB, czy też był zatrudniony jako pracownik cywilny (por. wyrok NSA z dnia 31 maja 2022 r., sygn. III OSK 1032/21, LEX nr 3354042).
Podkreślić również należy, że sam fakt, że np. dana osoba nie została uznana za kłamcę lustracyjnego nie implikuje jednocześnie stwierdzenia jej statusu jako działacza opozycji czy osoby represjonowanej z powodów politycznych. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawodawca w ustawie o działaczach opozycji nadał inne znaczenie pojęciu: "organy bezpieczeństwa państwa" niż ww. aktach prawnych również rangi ustawowej. Takiemu stanowisku sprzeciwia się bowiem konieczność traktowania systemu prawnego jako spójnej całości.
Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, jedynym wyjątkiem, który w takiej sytuacji, (a więc przeszłości związanej ze służbą bezpieczeństwa) pozwala na uzyskanie pozytywnej decyzji, jest wykazanie przez wnioskodawcę, że w okresie służby w organach bezpieczeństwa państwa, bez wiedzy przełożonych czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz odzyskania niepodległości i suwerenności. Takich okoliczności skarżący w niniejszej sprawie nie przedstawił.
Nie doszło również do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 986/09, LEX nr 597986; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, LEX nr 1675977). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast z treści zarzutu i jego uzasadnienia wynika, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej w istocie próbuje zwalczać prawidłowość przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, czego podnosząc zarzut naruszenia tego przepisu uczynić nie można (zob. stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 2012/11, LEX nr 1225725). Tym samym polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.
Jak zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji organ oceniając dowody przedstawione przez stronę, prawidłowo uznał, że nie potwierdzają one spełnienia warunku, który mógłby skutkować wydaniem pozytywnej dla skarżącego decyzji. Nie naruszył także art. 78 § 2 K.p.a. nie podejmując czynności dotyczących przeprowadzenia innych dowodów wskazanych przez stronę, w sytuacji, gdy zgromadzony materiał był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a wnioskowane dowody nie mogły wpłynąć na jej wynik. Przywołane natomiast przez skarżącego decyzje wydane przez Prezesa IPN w 2007 i 2008 r., jak trafnie podniósł Sąd Wojewódzki, nie potwierdzały statusu osoby represjonowanej (status ten potwierdza decyzją Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych), a dotyczyły dostępu skarżącego do informacji i dokumentów znajdujących się w zasobach IPN. Nadto skarżący od początku był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a organ miał wiedzę o znajomości przez skarżącego znajdujących się w zasobach IPN dokumentów potwierdzających jego służbę w WUBP w R.
Końcowo wskazać również należy, że postępowanie objęte art. 4 i art. 5 ustawy o działaczach opozycji ma za swój przedmiot w pierwszej kolejności ustalenie, czy dana osoba spełnia lub nie spełnia przesłanek wynikających z art. 4 pkt 1 i 2 ustawy. Dopiero ustalenie, że dana osoba nie podlega wyłączeniu spod przesłanek objętych ww. przepisem pozwala organowi na ustalanie, czy jest to osoba represjonowana z powodów politycznych w rozumieniu art. 3 ustawy o działaczach opozycji lub czy jest działaczem opozycji antydemokratycznej w rozumieniu art. 2 tej ustawy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 820/18, (LEX nr 2632855), obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu było wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa państwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie, czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach, czy skarżący wywiązywał się ze swego zobowiązania, czy w tamtej rzeczywistości działania jego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Ustawa upoważnia organ wyłącznie do przedstawienia zawartości zasobów archiwalnych według ściśle określonych kryteriów.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak jest dostatecznych podstaw, aby potwierdzić, że skarżący posiada status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych, w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów ustawy.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.