III OSK 1216/25

III OSK 1216/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Sz 53/25 - Postanowienie WSA w Szczecinie z 2025-03-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 37 § 1, § 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Gminy i Miasta S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 53/25 o odrzuceniu skargi Burmistrza Gminy i Miasta S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 11 grudnia 2024 r., nr SKO.4170.2391.2024 w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 10 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Sz 53/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę Burmistrza Gminy i Miasta S. (dalej: Burmistrz) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie (dalej: SKO, organ, Kolegium) z 11 grudnia 2024 r., nr SKO.4170.2391.2024 w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia.
W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z 11 grudnia 2024 r., nr SKO.4170.2391.2024, wydanym na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., po rozpoznaniu ponaglenia A.C., na przewlekłość postępowania Burmistrza Gminy i Miasta S., w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, na wniosek z 19 sierpnia 2019 r., organ orzekł, że Burmistrz Gminy i Miasta S. dopuścił się przewlekłości (pkt 1), stwierdził, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wyznaczył do 31 stycznia 2025 r. termin na załatwienie sprawy (pkt 3) i zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości (pkt 4).
Burmistrz wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powołane wyżej postanowienie.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Organ wskazał, że na postanowienie w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Ponadto Kolegium zauważyło, że Burmistrz jako organ prowadzący sprawę nie legitymuje się przymiotem strony tego postępowania, zatem nie posiada legitymacji skargowej.
Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., które ma charakter incydentalny, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia wydawanego przez organ, do którego wniesiono ponaglenie. Strona nie ma uprawnień do podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Postanowienie wydane na skutek wniesienia ponaglenia, nie należy do katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej.
Ponadto Sąd I instancji zauważył, że na gruncie badanej sprawy, skarżącym jest Burmistrz Miasta i Gminy S., a więc organ samorządu terytorialnego, który działa jedynie w granicach i na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie. Burmistrz nie posiada zatem legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zaskarżone postanowienie, wydane przez organ wyższego stopnia, w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia. Tym samym skarga, wniesiona w przedmiotowej sprawie przez Burmistrza jest również niedopuszczalna z braku legitymacji tego podmiotu do wniesienia skargi i w konsekwencji winna być odrzucona (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).
Mając na względzie, powyższe ustalenia ujęte łącznie, WSA skargę odrzucił, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.
Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się Gmina i Miasto S. reprezentowana przez Burmistrza Gminy i Miasta S. (dalej: strona skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 50 § 1 i § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że skarżącym jest organ Burmistrz Gminy i Miasta S., gdy faktycznie stroną skarżącą w sprawie jest Gmina S. jako wspólnota samorządowa, której interesy realizuje kwestionując możliwość niekończącego się uchylania z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. przez organ II instancji decyzji środowiskowej wydawanych przez organ skarżącej dla inwestycji wnioskodawcy polegającej na zwiększeniu obsady zwierząt w istniejącym budynku na działce o nr ewid. gr. [...] obręb [...], gmina S.
Wobec powyższego, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W ocenie strony skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie, jak i w odpowiedzi na skargę organ administracji uznał, że skarżącym w tym postępowaniu jest Burmistrz Gminy i Miasta S., a nie jak wynikało z intencji skarżącego Gmina S. będąca reprezentantem wspólnoty samorządowej mieszkańców Gminy S., którzy konsekwentnie sprzeciwiają się inwestycji planowanej przez wnioskodawcę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy określone w art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. o oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).
Tak określona właściwość rzeczowa sądów administracyjnych oznacza, że w przypadku braku w tym zakresie szczególnych uregulowań ustawowych, sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania w sprawach, które nie zostały wymienione w przytoczonych regulacjach i wynikają z innych niż administracyjny stosunków prawnych.
Oś sporu w niniejszej sprawie stanowi zatem ustalenie, czy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 grudnia 2024 r. służy stronie skarga do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Stosownie do treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: k.p.a.), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność) oraz jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie zawiera uzasadnienie i wnosi się je do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie albo do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ właściwy do rozpatrzenia ponaglenia rozpatruje je w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania i wydaje w tym celu postanowienie. Zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym:
1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości:
a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone,
b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
Opisana wyżej procedura załatwienia ponaglenia wskazuje na formalizm tego środka zaskarżenia, niemniej jednak nie można wywodzić z tego faktu, że stanowi ona tryb instancyjny, jak ma to miejsce w wypadku zażalenia lub odwołania. W przypadku bowiem zażalenia lub odwołania warunkiem dopuszczalności skargi jest rozpoznanie sprawy przez organ II instancji. Sprawa, zgodnie z art. 15 k.p.a. musi zostać rozpatrzona przez dwie instancje. W przypadku natomiast rozpatrzenia ponaglenia, wydanie przez organ postanowienia na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. nie oznacza możliwości zaskarżenia tego postanowienia do sądu administracyjnego. Skardze bowiem podlega zaniechanie przez organ wykonania obowiązku procesowego, nie zaś rozstrzygnięcie załatwiające ponaglenie.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał już, że postanowienie wydane w związku z rozpoznaniem wniesionego przez stronę ponaglenia nie należy do postanowień kończących postępowanie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1350/10 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak zatem słusznie wskazał Sąd I instancji, przedmiotem skargi było postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 6 k.p.a., które ma charakter incydentalny, nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie kończy postępowania w sprawie. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości zaskarżenia postanowienia wydawanego przez organ, do którego wniesiono ponaglenie. Strona nie ma uprawnień do podważenia tego postanowienia w trybie procesowym. Prawidłowa jest konkluzja WSA, że postanowienie wydane na skutek wniesienia ponaglenia nie należy do katalogu postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie mieści się w katalogu spraw podlegających kontroli sądowej.
Nie ma również racji strona skarżąca kasacyjnie wskazując na istnienie własnego interesu prawnego pozwalającego na wywiedzenie przez organ I instancji skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu II instancji stwierdzające przewlekłość postępowania administracyjnego.
W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115 przyjęto, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Stanowisko to zostało podtrzymane w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warto w tym zakresie zwrócić uwagę na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54, w której NSA wskazał, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy. Dalej NSA podkreślił, że realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej, jakim jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela.
W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania własnego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Sytuacji tej nie zmienia fakt, iż przedmiot zaskarżenia odnosi się do sytuacji prawnej organu jednostki samorządu terytorialnego i w konsekwencji organ ten dysponuje interesem prawnym, a nie wyłącznie interesem faktycznym. Z woli ustawodawcy realizacja przez ww. kategorię podmiotów władztwa państwowego wyklucza podejmowanie przezeń czynności zmierzających do ochrony przysługujących im interesów na zasadach właściwych jednostce (obywatelowi czy osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego).
W tej sprawie stronie skarżącej kasacyjnie powierzona została rola organu pierwszej instancji, co spowodowało, że Burmistrz nie może być stroną tego postępowania i skutecznie kwestionować postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Bez znaczenia pozostają również twierdzenia autora skargi kasacyjnej wskazujące, że skarżącym w postępowaniu sądowoadministracyjnym była Gmina S. będąca reprezentantem wspólnoty samorządowej mieszkańców Gminy S., którzy konsekwentnie sprzeciwiają się inwestycji planowanej przez wnioskodawcę.
Innymi słowy, generalnie, jeżeli skarga jest wnoszona przez podmiot, który z istoty nie może posiadać legitymacji skargowej, wówczas podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna. Takim podmiotem, który nie może wykazać w postępowaniu swej legitymacji, jest organ administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji (vide uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 4, poz. 62). Dalej, również żaden przepis nie przyznaje uprawnienia organowi pierwszej instancji do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcie w podmiot kwestionujący to rozstrzygnięcie poprzez złożenie skargi, czy też sprzeciwu (vide postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 60/19).
Uznanie zatem za słuszne stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, prowadzi do konkluzji, że Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę, co czyni nieskutecznymi sformułowane przez autora skargi kasacyjnej zarzuty.
Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, jej okoliczności oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniały przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.