III OSK 1212/21

III OSK 1212/21 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2021-03-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Sławomir Pauter
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SAB/Bd 96/17 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2018-09-04
II OSK 1212/21 - Wyrok NSA z 2024-02-22
IV SA/Wa 1754/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-12-15
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 23 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 96/17 w sprawie ze skargi J.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 września 2018 r. sygn. akt II SAB/Bd 96/17 oddalił skargę J.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z akt sprawy wynika, że młodszy aspirant celny J.J. – [...] Służby Celnej pismem z dnia 30 maja 2017 r., powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "P.w.KAS"), wniosła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do złożenia jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz miejsce zamieszkania.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 30 maja 2017 r. nr [...], doręczonym wyżej wymienionej w dniu 2 czerwca 2017 r., poinformował, że nie składa jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z przepisami P.w.KAS oraz o tym, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy jej stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie organ poinformował o miejscu pełnienia służby do dnia wygaśnięcia stosunku służbowego.
J.J. pismem z dnia 14 czerwca 2017 r., wniesionym za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 19 czerwca 2017 r., wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie jej pisemnej propozycji służby.
Następnie J.J. pismem z dnia 3 lipca 2017 r., na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."), wniosła do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], wyrażające się w braku złożenia jej propozycji służby, pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.KAS.
W tych okolicznościach J.J. pismem z dnia 9 sierpnia 2017 r. (datowanym na dzień 7 sierpnia 2018 r.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na niezłożeniu jej w ustawowym terminie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, w sytuacji, gdy obowiązek ten wynika wprost z przepisów ustawy, bowiem wypełnia ona wszelkie przesłanki ustawowe wymagane dla pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu w przedmiotowej sprawie, zobowiązanie go do złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, gdyż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wskazał, że pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie jest decyzją administracyjną, ani aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), a tym samym bezczynność w przypadku wydania propozycji nie mieści się w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Z ostrożności procesowej wskazał, że podane w skardze merytoryczne zarzuty są niezasadne, albowiem dyrektor izby administracji skarbowej, na mocy art. 165 ust. 7 P.w.KAS, jest uprawniony do przedstawienia pracownikom i funkcjonariuszom propozycji pracy albo pełnienia służby, jak i jej nieprzedstawienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku powołał treść art. 134 § 1 P.p.s.a. i stwierdził, iż rozstrzygając w granicach rozpoznawanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta niniejszą skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Jednocześnie zaznaczył, że nie był związany sprecyzowanym finalnie żądaniem skargi, w którym skarżąca domagała się wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w P.w.KAS pozwala na wskazanie, że ustawodawca odnośnie stosunku służbowego funkcjonariuszy przewidział następujące rozwiązania prawne:
- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 P.w.KAS );
- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 P.w.KAS);
- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 P.w.KAS).
W sprawie jest niesporne, że skarżąca, będąca funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, na mocy art. 165 ust. 3 P.w.KAS z dniem 1 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostce Krajowej Administracji Skarbowej i zachowała ciągłość służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pismem z dnia 30 maja 2017 r. poinformował J.J., że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS, wobec braku przedstawienia jej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Przedmiotowe pismo nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. J.J. nie podano motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić jej ani propozycji określającej warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia dalszej służby. Organ nie poinformował również skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niej działań.
Zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 P.w.KAS, propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie może ona podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazane we wcześniejszych rozważaniach przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi z kolei skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy, podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w rozpoznawanej sprawie należało rozważyć kwestię zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP).
W świetle art. 170 ust. 3 P.w.KAS, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, ze zm., dalej w skrócie "u.KAS"), w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej.
Skoro ustawodawca dla zwolnienia funkcjonariusza przewiduje formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, gdyż tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby, prawo do sądu. Podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 P.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.KAS – interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 P.w.KAS jest uzasadniony także z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków należałoby uznać za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, reasumując powyższą część rozważań stwierdził, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu (art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 P.p.s.a.). W tym zakresie w całości podzielił stanowisko wyrażone m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. III SAB/Gd 31/17.
Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, iż argumentacja J.J. wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby, nie zasługuje na uwzględnienie. Z treści regulacji zawartych w P.w.KAS wprost wynika, że organ funkcjonariuszom celnym mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 P.w.KAS), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Powyższa konstatacja wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 P.w.KAS. Złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS.
Podkreślił, że nieskorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić z art. 165 ust. 3, ani z ust. 7 P.w.KAS. Przepis art. 165 ust. 3 P.w.KAS dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei art. 165 ust. 7 P.w.KAS nie nałożył na organ obowiązku złożenia funkcjonariuszowi albo pracownikowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Wywodzenie z powyższego bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji pozostawałoby w sprzeczności z wykładnią systemową i celem ustawowej reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 P.w.KAS musi być bowiem odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 P.w.KAS determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej winna być złożona, organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 P.w.KAS.
Z kolei uznanie, że określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie mogła być złożona, obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie – jak już wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Przy czym uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status, ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, biorąc pod uwagę wszystkie wyżej wskazane regulacje normatywne za wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie przyjął, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, pełniącego służbę do dnia 31 sierpnia 2017 r., stanowią art. 169 ust. 4 P.w.KAS (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 P.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 2 u.KAS (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby). W związku z powyższym Sąd zobowiązany był ocenić, czy w dacie wniesienia skargi oraz w dniu orzekania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] pozostawał bezczynny co do wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącej.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, treści skargi oraz odpowiedzi na skargę organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem jego pismo z dnia 30 maja 2017 r. nr 0401-IZK1.111.107.2017.95 stanowi w istocie decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia skarżącej J.J. ze służby w rozumieniu art. 276 ust. 2 u.KAS w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS. Jednocześnie wskazał, że kwestia oczywistej wadliwości proceduralnej tej decyzji administracyjnej nie może stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie i byłaby niedopuszczalna. Winna ona podlegać ocenie i możliwej konwalidacji w toku postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.). Dopiero wyczerpanie trybu zaskarżenia odwoławczego otwiera stronie prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję ostateczną.
Ponadto Sąd podał, że uwzględniając okoliczności tej sprawy i treść art. 112 K.p.a., strona nie może ponieść negatywnych konsekwencji braku pouczenia przez organ w decyzji o możliwości jej zaskarżenia. J.J. w piśmie z dnia 6 czerwca 2017 r. (datowanym na dzień 5 czerwca 2017 r.), stanowiącym odpowiedź na pismo organu z dnia 30 maja 2017 r. (w istocie decyzję w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego różnoznaczną z decyzją o zwolnieniu ze służby), wyraziła jednoznacznie niezadowolenie z tego władczego wobec niej rozstrzygnięcia organu administracji, domagając się uzasadnienia tej decyzji. Pismo to należy traktować jako odwołanie od w/w decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Ewentualne wątpliwości w tym zakresie należało wyjaśnić ze stroną dążąc do zachowania jej prawa do odwołania, a w dalszej perspektywie prawa do sądu. Oznacza to, że obowiązkiem organu orzekającego w pierwszej instancji było przekazanie odwołania organowi odwoławczemu, który ewentualnie jest wyłącznie właściwy do oceny jego warunków formalnych, w tym zachowania terminu oraz dopuszczalności odwołania (art.134 K.p.a.). W niniejszej sprawie, jak już podano , stronie przysługiwało odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 30 maja 2017 r. w przedmiocie wygaśnięcia jej stosunku służbowego do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (odpowiednio art.276 ust.2 u.KAS). Ewentualna bezczynność któregokolwiek z organów w zakresie odwołania strony od decyzji wydanej w dniu 30 maja 2017 r. i jej przyczyny nie mogą jednak stanowić przedmiotu sądowej kontroli w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "P.w.KAS"), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wskazany przepis stanowi podstawę do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, który nie otrzymał propozycji pracy bądź służby, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a., art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947, ze zm., dalej w skrócie "u.KAS") oraz art. 170 ust. 1 P.w.KAS, poprzez rozpoznanie sprawy z przekroczeniem jej granic, albowiem skarga dotyczyła bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającej na niezłożeniu skarżącej w ustawowym terminie pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, a Sąd wbrew materiałowi zebranemu w sprawie uznał, że jeśli określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie mogła być złożona, to organ był zobligowany do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby, zaś takowa została w sprawie wydana, a zatem do bezczynności nie doszło,
- art. 3 § 2 pkt 8, art. 3 § 3, art. 5 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art.151 P.p.s.a., poprzez niezasadne uznanie, że art. 170 ust. 3 P.w.KAS w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.KAS, interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, stanowi źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącą bezczynności organu, podczas gdy w sprawie winno nastąpić ustalenie braku właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania określonej sprawy, co jest negatywną przesłanką procesową stanowiącą bezwzględną podstawę do odrzucenia skargi, a nie merytoryczna kontrola działalności administracji publicznej obejmująca orzekanie i w konsekwencji oddalenie skargi,
- art. 58 § 1 pkt 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi zamiast jej odrzucenia, polegające na błędnym uznaniu, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r. nr 0401-IZK1.111.107.2017.95 stanowi w istocie decyzję administracyjną w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby w rozumieniu art. 276 ust. 2 u.KAS w związku z art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., ponieważ w ocenie Sądu zawiera ono minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji.
Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła również J.J., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości z powodu jego rażącej niezgodności z prawem zarzuciła:
I. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji przedmiotowej skargi na bezczynność przy jednoczesnym naruszeniu przez organ pierwszej instancji – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] niżej wymienionych zasad postępowania administracyjnego wskazujących na bezczynność tego organu, w szczególności poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co skutkowało brakiem uwzględnienia skargi na bezczynność, która to bezczynność polegała na braku przekazania decyzji do organu drugiej instancji – Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz na pominięciu przeprowadzenia z urzędu czynności ustalających dowody i materiały przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w celu ustalenia spełnienia przez skarżącą przesłanek do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej albo decyzji o przedstawieniu propozycji pełnienia służby na podstawie art. 169 ust. 4 P.w.KAS, tj. w celu potwierdzenia jej kwalifikacji do pełnienia tej służby, przebiegu dotychczasowej służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania, podczas gdy spełnienie tych przesłanek daje skarżącej możliwość dalszego pełnienia przedmiotowej służby,
2) art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi, mimo naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] przepisów art. 8 § 1, art. 9, art. 12 § 1 i § 2 oraz art. 35 § 1 K.p.a., w wyniku nieuwzględnienia skargi na bezczynność, pomimo naruszenia przez organ wymienionych zasad postępowania administracyjnego wskazujących na zaistnienie bezprzedmiotowości oraz poprzez uznanie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Bydgoszczy nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności i nie przewlekał w sposób bezzasadny postępowania w sytuacji, gdy stan faktyczny niniejszej sprawy ewidentnie wskazuje, że organ dopuścił się bezzasadnej bezczynności w toku postępowania międzyinstancyjnego, gdyż nie przekazał odwołania do organu drugiej instancji – uznając, że decyzja nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas gdy jest ona decyzją administracyjną, co potwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, zaliczaną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych, natomiast z kolei brak przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej albo brak rozpatrzenia odwołania stanowi bezczynność na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.,
3) art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd pierwszej instancji w sytuacji braku przekazania skarżącej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] informacji o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, w wyniku nie przekazania odwołania od decyzji do organu drugiej instancji – Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz poprzez brak podania przyczyny takiej zwłoki, tudzież brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy, przy jednoczesnym braku pouczenia strony – skarżącej o prawie do wniesienia ponaglenia w tej sprawie, które to uchybienia potwierdzają naruszenie art. 36 § 1 oraz art. 133 w zw. art. 132 § 1 K.p.a.,
4) art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 4 K.p.a., poprzez oddalenie skargi na bezczynność oraz wniosku o zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do "złożenia propozycji pełnienia służby w formie decyzji ustalającej warunki pełnienia służby" (na podstawie art. 169 ust. 4 P.w.KAS), w sytuacji, gdy zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ drugiej instancji, znają fakty znane im z urzędu, które nie wymagają dowodu, a które potwierdzają istnienie przesłanek potwierdzających posiadane przez skarżącą kwalifikacje, odpowiedni przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącej, które to przesłanki stanowią podstawę do złożenia propozycji pełnienia służby w formie decyzji ustalającej warunki pełnienia służby, co świadczy o zaistnieniu przedmiotowej bezczynności polegającej na braku wydania decyzji dotyczącej złożenia propozycji pełnienia służby w formie decyzji na podstawie art. 169 ust. 4 P.w.KAS, ustalającej warunki pełnienia służby (tj. wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego),
5) art. 151 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 133 w zw. z art. 132 § 1 K.p.a., w wyniku nieuwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, mimo braku przesłania odwołania (pisma z dnia 6 czerwca 2017 r., datowanego na dzień 5 czerwca 2017 r.) do organu wyższej instancji (do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) wraz z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia, w którym Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] otrzymał odwołanie, w sytuacji, gdy w tym terminie organ ten nie wydał decyzji w świetle art. 132 § 1 K.p.a., podczas gdy pismu stanowiącemu odwołanie od decyzji powinien być nadany tryb odwoławczy, co nie nastąpiło – świadczy to o bezczynności organu pierwszej instancji, której to bezczynności nie uwzględnił Sąd na podstawie z art. 134 § 1 P.p.s.a., czym naruszył ten przepis,
6) art. 149 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem jedynie w granicach zarzutów i wniosków skarżącej oraz poprzez "brak wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby" w związku z art. 169 ust. 4 P.w.KAS, podczas gdy Sąd nie był związany sprecyzowanym żądaniem skarżącej, a mimo to w sposób wadliwy orzekł w granicach skargi na bezczynność, opierając się o art. 3 § 2 pkt 4 i 8 P.p.s.a., w oparciu o zarzut bezczynności polegającej na braku złożenia propozycji pełnienia służby, pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 169 ust. 4 P.w.KAS na podstawie spełnienia przesłanek z art. 165 ust. 7 P.w.KAS, w sytuacji, gdy Sąd, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, winien uwzględnić bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. w sprawach dotyczących innych aktów niż określone w art. 3 § 4 pkt 1-3 P.p.s.a., tj. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie, w tym przedmiotowej czynności materialno-technicznej polegającej na przekazaniu odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej lub polegającej na rozpatrzeniu odwołania albo rozstrzygnięcia niniejszej sprawy poprzez wydanie decyzji z art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 P.w.KAS,
7) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez:
a) bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji, na skutek błędnego uznania, że w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie dopuścił się bezczynności, w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy oraz działanie organu pierwszej instancji, polegające na nieprzekazaniu odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w niniejszej sprawie potwierdza, że organ ten pozostawał i pozostaje w bezczynności, prowadząc postępowanie w sposób przewlekły, co w szczególności przejawia się brakiem przekazania odwołania, a tym samym niedotrzymania terminu załatwienia sprawy z powodu nieuznania odwołania za takie pismo procesowe, nieprzekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej i nierozpoznania wniosku skarżącej, w przypadku, gdy sprawa ta nie była skomplikowana i nie wymagała szerokiego zbierania i przeprowadzenia dowodów, wyjaśnień czy innych informacji, wobec czego podlegała niezwłocznemu rozpoznaniu zgodnie z art. 35 § 2 K.p.a., które to stanowisko potwierdza wyroki: WSA w Opolu z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt I SAB/Op 3/17; WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Po 22/11; WSA w Poznaniu z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 17/18 i WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. II SAB/Bk 12/18,
b) bezzasadne oddalenie skargi przez Sąd pierwszej instancji na skutek pominięcia kwestii zbadania, czy w sprawie nie doszło do nieuzasadnionego przetrzymywania sprawy przez organ – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], zamiast jej rozstrzygnięcia, gdyż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy wprawdzie organ prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności, jak na przykład w przedmiotowej sprawie czynności w postaci przekazania odwołania do organu drugiej instancji i braku wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby na podstawie art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 P.w.KAS – tym samym przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć niniejszą sytuację braku prowadzenia postępowania międzyinstancyjnego i rozpoczęcia postępowania drugoinstancyjnego, tj. niewykonywanie czynności, do których organ pierwszej instancji był zobowiązany na podstawie art. 133 w zw. z art. 132 § 1 K.p.a., co świadczy, że formalnie organ jest bezczynny do chwili obecnej i w sposób przewlekły prowadzi postępowanie. Jeśli Sąd uznał, że organ nie był bezczynny w zakresie wydania decyzji na podstawie art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 P.w.KAS, gdyż wydał decyzję o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 276 ust. 2 u.K.A.S. w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS, to powinien rozpatrzyć wadliwość braku przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, co stanowi jawną bezczynność popartą przywołanymi wyrokami sądów administracyjnych. Tym samym Sąd powinien był dokonać kontroli zaistnienia przewlekłości prowadzenia sprawy w zakresie braku rozpatrzenia odwołania albo przekazania odwołania do organu drugiej instancji, a wówczas, biorąc pod uwagę zarzuty skarżącej oraz nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez skarżącą podstawą prawną, winien uwzględnić bezczynność w tym zakresie,
8) art. 141 § 4 P.p.s.a. w wyniku braku dostatecznego wyjaśnienia przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, a w szczególności naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz poprzez naruszenie obowiązku wnikliwego i szybkiego załatwienia sprawy, posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy i niezwłocznego załatwienia kwestii niewymagającej zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień dotyczących faktów znanych organowi pierwszej instancji z urzędu, wynikających z akt, którymi dysponował Sąd przy wydaniu wyroku, tj. faktów, które potwierdzają, że po stronie skarżącej istnieją przesłanki do pełnienia dalszej służby celnej, wynikające z posiadania przez skarżącą cech wskazanych w art. 165 ust. 7 P.w.KAS, tj.: kwalifikacji zawodowych, przebiegu dotychczasowej pracy lub służby oraz miejsca zamieszkania, co łącznie stanowi podstawę do określenia nowych warunków pełnienia przedmiotowej służby,
9) art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a., w wyniku nieprzeprowadzenia przez Sąd pierwszej instancji dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci dokumentów, świadczących i potwierdzających, że skarżąca spełnia przesłanki do pełnienia dalszej służby, wynikające z posiadanych przez skarżącą kwalifikacji, z przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, z uwzględnieniem dotychczasowego miejsca zamieszkania, co łącznie stanowi podstawę do określenia nowych warunków pełnienia przedmiotowej służby – mimo że dowody z takich dokumentów mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie spowodowałyby nadmiernego przedłużenia postępowania, a brak przeprowadzenia tych dowodów spowodował ustalenie błędnego stanu faktycznego oraz pozbawił skarżącą, jako stronę, możności obrony praw oraz poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego, w sytuacji, gdy nie spowodowałoby to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, tj. dokumentów potwierdzających kwalifikacje skarżącej, które pozwalają na wydanie decyzji określającej warunki pełnienia dalszej służby celnej przez skarżącą, które to dokumenty znajdują się w posiadaniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...].
II. w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 165 ust. 7 P.w.KAS, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie jest zobowiązany złożyć pracownikom oraz funkcjonariuszom KAS, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, która uwzględnia: 1) posiadane kwalifikacje, 2) przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także 3) dotychczasowe miejsce zamieszkania, zwane również "przesłankami", przy przedmiotowym stanie faktycznym sprawy charakteryzującym się brakiem wydania przez organ w prawidłowy sposób, prawidłowej treści oraz w prawidłowym trybie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, mającej za przedmiot wygaśnięcie stosunku służbowego, w sytuacji, gdy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] powinien wydać decyzję zawierającą propozycję pełnienia służby na podstawie związku z art. 169 ust. 4 P.w.KAS, nie zaś decyzję o wygaśnięciu lub zwolnieniu ze służby, gdyż skarżąca spełnia opisane przesłanki; podczas gdy w przedstawionej sytuacji Sąd pierwszej instancji, jak i Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], uznali za prawidłową sytuację braku wydania prawidłowej decyzji dotyczącej jednego z tych alternatywnych rozstrzygnięć, tj. w przypadku skarżącej decyzji zawierającej propozycję służby,
2) art. 169 ust. 4 P.w.KAS, w wyniku jego niewłaściwego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji, wskutek nieuznania istnienia obowiązku wydania decyzji zawierającej propozycję pełnienia służby ustalającej warunki pełnienia służby, zawierającej pouczenie, w świetle którego w terminie 14 dni do dnia przyjęcia przedmiotowej propozycji skarżącej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] był zobowiązany do wydania takiej decyzji, w sytuacji, gdy nie wydał prawidłowej decyzji o zwolnieniu lub wygaśnięciu służby, której nadałby prawidłowy tryb odwoławczy, podczas gdy organ ten powinien dokonać uzasadnionego na podstawie faktów wyboru rozstrzygnięcia, tj. zastosować art. 169 ust. 4 P.w.KAS i wydać decyzję zawierającą propozycję pełnienia przedmiotowej służby, ustalającą warunki pełnienia służby, podczas gdy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zastosował w sposób błędny art. 170 ust. 1 pkt 1 albo pkt 2 w zw. z art. 170 ust. 3 P.w.KAS, poprzez wydanie wadliwej decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego i zwolnieniu ze służby, w przedmiotowej sytuacji braku złożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, podczas gdy skarżąca spełniała przesłanki ku dalszemu kontynuowaniu służby i ma prawo do pełnienia służby, czego zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wyjaśnili, a którym to zaniechaniem naruszyli omawiany przepis,
3) art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.w.KAS, poprzez uznanie w wyroku za skuteczne wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej jako osoby pełniącej służbę w jednostce KAS z dniem 31 sierpnia 2017 r., na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 276 ust. 2 u.K.A.S. w zw. z art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS, podczas gdy decyzja jest wadliwa, tj. została wydana z naruszeniem szeregu przepisów proceduralnych i materialnych określonych powyżej oraz poprzez uznanie tej decyzji za skuteczną przy braku uznania bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającej na nieprzekazaniu odwołania od decyzji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, co umożliwiłoby prawidłową weryfikację kwalifikacji skarżącej pod kątem zaistnienia przesłanek, tj.: kwalifikacji, przebiegu jej służby oraz dotychczasowego miejsca zamieszkania, gdyż istnienia tych przesłanek nie zweryfikowano na etapie postępowania przed Sądem pierwszej instancji, jak i w toku wydania decyzji oraz na zaniechanym etapie odwoławczym.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania,
2. w ramach uwzględnienia skargi kasacyjnej – poprzez zobowiązanie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do:
- wydania decyzji na podstawie art. 169 ust. 4 P.w.KAS w przedmiocie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, ustalającej warunki pełnienia służby,
- stwierdzenia albo uznania uprawnienia do pełnienia tej służby przez skarżącą, wynikającego z przepisu art. 169 ust. 4 w zw. z art. 165 ust. 7 P.w.KAS,
- stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną J.J. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym była niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w skardze kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 134 § 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zasługuje na uwzględnienie. Powyższe stwierdzenie determinuje dalszy kierunek kontroli w rozpoznawanej sprawie.
Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zauważyć należy, iż granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zakres sądowej kontroli wyznacza bowiem przedmiot danej sprawy administracyjnej zdeterminowany prawnymi podstawami wydanego w niej rozstrzygnięcia. Granice orzekania Sądu pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym – tak określony w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd.
W doktrynie przyjmuje się, że na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych, to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa, to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Innymi słowy, granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia, zakreślona konkretnie przez stronę skarżącą w treści skargi.
W tej sprawie J.J. przedmiotem skargi, potwierdzonym w piśmie z dnia 27 lutego 2018 r., uczyniła bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], polegającą na nieprzedstawieniu jej w określonym terminie propozycji pełnienia służby. Konsekwencją nieotrzymania przez nią pisemnej propozycji pełnienia służby albo pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia było wygaśnięcie stosunku służbowego traktowane jak zwolnienie ze służby.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował żądanie skarżącej i przyjął, że skarga dotyczy bezczynności tego organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sposób nieuprawniony zmodyfikował przedmiot sprawy, czym naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. W tym przypadku treść żądania skargi determinowała bowiem sposób rozstrzygnięcia Sądu. Czym innym jest bowiem zarzucanie organowi bezczynności i żądanie zobowiązania go do złożenia skarżącej propozycji służby, a czym innym żądanie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej.
Skoro w tej sprawie przedmiotem skargi J.J. była bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w nieprzedstawieniu jej, na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS, propozycji pełnienia służby, to Sąd pierwszej instancji powinien dokonać analizy i rozstrzygnięcia sprawy tylko w tak zakreślonych granicach przedmiotu zaskarżenia, czego nie uczynił. Skarga nie dotyczyła bowiem bezczynności organu co do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego J.J., a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie mógł uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy niż ta, w której faktycznie wniesiono skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do określonego przez J.J. w skardze do Sądu pierwszej instancji przedmiotu zaskarżenia – potwierdza stanowisko organu, jak i Sądu, że ustawodawca w przepisach P.w.KAS wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 P.w.KAS).
Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.KAS). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 P.w.KAS w związku z art. 276 ust. 1-3 u.KAS.
Z przedstawionych regulacji wynika, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 P.w.KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie niepodjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu, czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby, itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Ustawodawca organom Służby Celno-Skarbowej przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej.
Powyższe oznacza, że na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w [...] nie spoczywał obowiązek przedstawienia J.J. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.KAS. Organ zastosował jedno z podanych wyżej, przewidzianych w przepisach omawianej ustawy, rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. brak złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby lub określającej nowe warunki zatrudnienia. Przy czym prawodawca ten brak powiązał z wygaśnięciem stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. – art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS. Oznacza to, że nieprzedstawienie wyżej wymienionej takiej propozycji nie może być oceniane w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania organu przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w tym przepisie – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego. W niniejszej sprawie skarga J.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie niezłożenia jej pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby jest zatem niedopuszczalna (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18, 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 859/19) i winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w tej sprawie, skoro organ prawidłowo zastosował jedno z trzech podanych wyżej i przewidzianych w przepisach omawianej ustawy rozwiązań prawnych w zakresie stosunku służby, tj. nie złożył J.J. jakiejkolwiek pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby lub określającej nowe warunki zatrudnienia, to w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nieuprawnione jest zakwalifikowanie pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 30 maja 2017 r. nr 0401-IZK1.111.107.2017.110 jako decyzji administracyjnej potwierdzającej, że zostały spełnione ustawowe przesłanki powodujące wygaśnięcie stosunku służbowego wyżej wymienionej jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Pismo to miało jedynie charakter informacyjny i zawiadamiało J.J. o fakcie przyszłego wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.KAS. Nie oznacza to wprawdzie, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy (art. 170 ust. 3 P.w.KAS) jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w określonej formie, jednak kwestia ta – jak już wskazano – nie jest przedmiotem niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż konsekwencją stwierdzenia, że sprawa objęta skargą J.J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie niezłożenia pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby nie należała do właściwości sądu administracyjnego – jest zastosowanie art. 189 P.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Powyższy sposób rozstrzygnięcia sprawy skutkuje tym, że odnoszenie się do wszystkich zarzutów podanych zarówno w skardze kasacyjnej organu, jak i w skardze kasacyjnej J.J., niedotyczących przedmiotu sprawy, jest niecelowe.