III OSK 121/26

III OSK 121/26 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Korzeniowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Sygn. powiązane
II SA/Bk 1507/25 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2025-10-02
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 w zw. z art. 182 § 2a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 § 2, art. 136
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 października 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 1507/25 w sprawie ze sprzeciwu K.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 18 lipca 2025 r. nr 408.103/G-8/VI/2025 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 października 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 1507/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: "Sąd I instancji", "WSA", "Wojewódzki Sąd Administracyjny") po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu K.K. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej: "SKO", "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Kolegium") z 18 lipca 2025 r. nr 408.103/G-8/VI/25 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, oddalił sprzeciw.
Pismem z 8 grudnia 2025 r., skargę kasacyjną od wyroku WSA z 2 października 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 1507/25 wywiódł skarżący, reprezentowany przez adwokata.
Stosownie do art 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a) art. 64e p.p.s.a. w z w. z art. 138 § 2a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024, poz. 572 - dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., czego skutkiem było niezasadne oddalenie sprzeciwu poprzez błędne uznanie, że Wójt Gminy N. naruszył przepisy postępowania, które nakładają obowiązek dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w tym w zakresie dotyczącym odniesienia się do opinii PPIS, odniesienia się czy raport spełnia wymagania ustawowe i dokonanie jego merytorycznej oceny (m.in. w zakresie "wariantowości", odniesienia się do wskazanej przez RDOŚ w Białymstoku niekompletności raportu, do problematyki konfliktów społecznych), podczas gdy decyzja Wójta zawiera szczegółowe odniesienie się do każdej z tych kwestii; wydana została w oparciu o ocenę całego materiału dowodowego oraz zawiera racjonalnie i rzetelnie uzasadnienie rozstrzygnięcia; czego skutkiem jest błędne uznanie przez WSA, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania w stopniu w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. oraz którego ewentualnych braków nie można było wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a.;
b) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., czego skutkiem było niezasadne oddalenie sprzeciwu, poprzez nieprawidłowe uznanie, że w sprawie zachodzą podstawy do wydania decyzji kasatoryjnej, w sytuacji, gdy takowe nie zachodziły, wobec faktu, iż organ drugiej instancji nie uwzględnił i nie ocenił postanowienia uzgadniającego RDOŚ oraz nie podjął nawet próby ewentualnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (w trybie art. 136 k.p.a.), które to czynności uzupełniającego postępowania dowodowego wręcz były postulowane przez jedną ze stron wnoszącą odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, a i rozważania w tym zakresie prowadziło SKO w Białymstoku, a ponadto organ ten nie był związany postanowieniem RDOŚ odmawiającym uzgodnienia i mógł dokonać jego samodzielnej oceny, czego nie uczynił;
c) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 28, 7, 77 §1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., czego skutkiem było niezasadne oddalenie sprzeciwu, poprzez bezzasadne pominięcie braku ustalenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku kręgu stron postępowania odwoławczego, a tym samym nierozpoznaniu jednego z odwołań – [...], a zatem nieuznaniu, że decyzja nie zawierająca oznaczenia jej adresata powinna być uznana za nieistniejącą;
d) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. tj. z2024, poz. 1112; dalej jako o.o.ś.) w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., czego skutkiem było niezasadne oddalenie sprzeciwu, poprzez pominięcie tego, że SKO w Białymstoku bezzasadnie związało organ I instancji interpretacją w zakresie konkretnego - a wydanego niezgodnie z prawem - postanowienia RDOŚ w Białymstoku, uniemożliwiając Wójtowi zastosowanie art. 77 ust. 9 ustawy o.o.ś., bowiem to ten organ jako prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga sprzeczności i uwzględnia to rozstrzygnięcie w decyzji kończącej postępowanie;
e) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., czego skutkiem było niezasadne oddalenie sprzeciwu, poprzez nieuwzględnienie wskazywanych poważnych wad formalnych i merytorycznych opinii, stanowiących podstawę wydania postanowienia RDOŚ odmawiającego uzgodnienia, a jednocześnie przyjęcie istnienia rzekomych braków (wątpliwości co do raportu) w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji;
f) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nie wyjaśnieniu (braku wskazania) w uzasadnieniu wyroku, (co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem uniemożliwia odtworzenie toku rozumowania sądu), następujących kwestii:
- brak wskazania argumentacji prawnej Sądu odnośnie możliwości zastosowania przez Wójta art. 77 ust. 9 ustawy o.o.ś. w sytuacji istnienia dwóch postanowień RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia, na co wskazywał skarżący w sprzeciwie;
- brak wymaganych prawem elementów - oceny prawnej stanu sprawy w kontekście przytaczanych przez skarżącego podstaw prawnych zarzutów w zakresie wypowiedzenia się co do zgodności z prawem dokonanego przez SKO w Białymstoku związania interpretacją konkretnego - a wydanego niezgodnie z prawem (co przyznał w swoim wyroku WSA) - postanowienia RDOŚ w Białymstoku, co w konsekwencji prowadzi do "zalegalizowania" orzeczenia wydanego bez podstawy prawnej;
- niespójne w treści uzasadnienie wyroku, w tym z jednej strony powoływanie się w sposób ogólny na ewentualne braki w raporcie, które zostały zarzucone w wydanym niezgodnie z prawem postanowieniu RDOŚ z 14 stycznia 2025 r., a następnie kwestionowanie w bardzo szerokim zakresie ważności i legalności tego orzeczenia, przy jednoczesnym niezanalizowaniu postanowienia uzgadniającego;
- nierozpoznanie (nieodniesienie się) do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie, w tym dotyczących niezapoznania się (a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia) przez SKO z aktami sprawy i wyciągnięciu przez ten organ błędnych wniosków, nieuwzględnienia poważnych zarzutów co do wad formalnych i merytorycznych opinii, na podstawie których wydał wadliwe prawnie postanowienie RDOŚ.
Na tych podstawach wniesiono o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji,
2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie
3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznanie sprzeciwu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, ponadto:
4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 182a p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Z uwagi na brzmienie art. 182 § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), w świetle którego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.
Zgodnie z art. 64e powołanej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do art. 151a § 1 zdanie pierwsze powołanej ustawy, sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Niezbędne jest jednak wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). W tym kontekście przypomnienia wymaga, że organ odwoławczy może uzupełnić postępowanie dowodowe jedynie w granicach określonych przepisach w art. 136 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym reguła z art. 136 k.p.a. podlega wyłączeniu, gdy postępowanie dowodowe dotyczyłoby ustalenia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2009 r., I OSK 678/08, LEX nr 484872).
Ustawodawca wąsko zakreślił wobec tego zakres uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej. Nie dotyczy ona bowiem zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa (art. 1 § 2 p.p.s.a), lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a. Środkiem odwoławczym przysługującym stronie od wyroku wydanego po rozpoznaniu sprzeciwu jest skarga kasacyjna. Powinna ona odpowiadać wymogom określonym w art. 176 § 1 i § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania (sądowoadministracyjnego). W tej sprawie Sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest zarzutami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w lit. f) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Odnosząc się do tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wskazać należy, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 oraz wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09, z 19 marca 2012 r., II GSK 85/11; z 9 czerwca 2017 r., II GSK 502/17). Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a., co czyni podniesiony zarzut niezasadnym. Z motywów wyroku wynika tok rozumowania Sądu I instancji, pozwalający jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie i tym samym wyrok poddaje się kontroli instancyjnej (zob. wyrok NSA z 22 lipca 2025 r., sygn. akt III FSK 8/25). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji przedstawiono stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia oraz stanowiska stron postępowania. Następnie Sąd I instancji powołał regulacje prawne, pozwalające mu na zrekonstruowanie podstaw do wywiedzenia normy prawnej, stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił motywy podjęcia zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast kwestionować naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania, czy też prawa materialnego. Zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 należało uznać za bezzasadny.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut wskazany w lit. a) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64e p.p.s.a. w z w. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., czego skutkiem było niezasadne oddalenie sprzeciwu poprzez błędne uznanie, że Wójt naruszył przepisy postępowania, które nakładają obowiązek dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w tym w zakresie dotyczącym odniesienia się do opinii PPIS, odniesienia się czy raport spełnia wymagania ustawowe i dokonanie jego merytorycznej oceny (m.in. w zakresie "wariantowości", odniesienia się do wskazanej przez RDOŚ w Białymstoku niekompletności raportu, do problematyki konfliktów społecznych), podczas gdy decyzja Wójta zawiera szczegółowe odniesienie się do każdej z tych kwestii, wydana została w oparciu o ocenę całego materiału dowodowego oraz zawiera racjonalnie i rzetelnie uzasadnienie rozstrzygnięcia, czego skutkiem jest błędne uznanie przez WSA, że miało miejsce naruszenie przepisów postępowania w stopniu w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. oraz którego ewentualnych braków nie można było wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organ I instancji naruszył przepisy postępowania poprzez niewypełnienie obowiązku dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przypomnieć należy, że przedsięwzięcie będące przedmiotem niniejszej sprawy zalicza się do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania jego realizacji obligatoryjnie poprzedza procedura oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień oraz zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko powinna umożliwić organowi podjęcie rozstrzygnięcia w sposób zapewniający realizację wymagań ochrony środowiska (zob. G. Dobrowolski, Uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, RAiP 2021, nr 1, s. 86).
Z art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a–c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.; dalej: "ustawa ocenowa") wynika, że w przypadku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – niezależnie od wymagań wynikających z przepisów k.p.a. – powinno uwzględniać wyniki tej oceny, w tym w szczególności informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę oraz w jakim zakresie zostały uwzględnione: uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także uzgodnienia i opinie organów współdziałających.
Decyzja Wójta z 3 lutego 2025 r. zawiera wprawdzie przedstawienie przebiegu przeprowadzonego postępowania administracyjnego, jednak nie spełnia wskazanych wymogów. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji w zasadzie nie uwzględniono podstawowych rezultatów postępowania wyjaśniającego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzestając jedynie na częściowym zreferowaniu fragmentów jego treści, a ponadto pomijając ocenę wariantów realizacji przedsięwzięcia. Tymczasem opis wariantów przedsięwzięcia stanowi jeden z kluczowych elementów raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wariantowanie przedsięwzięcia powinno obejmować wariant wybrany do realizacji, racjonalny wariant alternatywny oraz racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Decyzja Wójta z 3 lutego 2025 r. nie zawiera natomiast podstawowych ustaleń w zakresie wariantowania przedsięwzięcia. Zakres nieustalonego przez Wójta stanu faktycznego sprawy jest jednak szerszy i obejmuje również uchybienia dotyczące współdziałania organów oraz udziału społeczeństwa w postępowaniu. W sprawie została wydana negatywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska w Sokółce z 10 lipca 2024 r., a także dwa postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Ocena prawidłowości postępowania prowadzonego przez RDOŚ wykracza poza ramy postępowania sądowoadministracyjnego inicjowanego sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej. Ewentualna wadliwość postanowień wydanych w tym zakresie nie uprawnia jednak organu I instancji do całkowitego pominięcia stanowiska w nich wyrażonego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W treści decyzji Wójta brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do treści uzyskanych opinii i uzgodnień. Decyzja Wójta z 3 lutego 2025 r. nie zawiera również informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę oraz w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa. W sprawie nie przeprowadzono analizy ewentualnych konfliktów społecznych.
Mając powyższe na uwadze, prawidłowa jest ocena Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie Wójt naruszył przepisy postępowania nakładające obowiązek dokładnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wydania decyzji w oparciu o ocenę całego materiału dowodowego oraz sporządzenia racjonalnego i rzetelnego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). W tym kontekście zarzut podnoszący naruszenie art. 138 § 2a k.p.a., który stanowi, że "jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.". Tego rodzaju oceny organ odwoławczy w tej sprawie w zakresie naruszenia przepisów postępowania nie formułował, ponieważ cytowany przepis do kwestii naruszenia przepisów postępowania nie ma zastosowania.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 136 k.p.a., zawarty w lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przepis ten składa się z czterech jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów, których treść normatywna jest zróżnicowana. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, lecz składa się z paragrafów, ustępów, punktów lub innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznego wniesienia skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretną jednostkę redakcyjną przepisu naruszoną przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu lub innej właściwej jednostki redakcyjnej. Zarzuty kasacyjne niespełniające tych wymogów uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny ich zasadności. Sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do domniemywania intencji strony ani do samodzielnego uzupełniania bądź konkretyzowania zarzutów kasacyjnych. Odnotowania wymaga przy tym, że w świetle art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. postępowanie dowodowe prowadzone przed organem drugiej instancji powinno mieć charakter uzupełniający względem postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy chodzi o ustalenie okoliczności faktycznych o kluczowym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, dowody dotyczące tych okoliczności powinny być – przynajmniej w ich zasadniczej części – ocenione przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z 11 września 2024 r., II OSK 1157/20). Kluczowe znaczenie dla sprawy w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ma procedura oceny oddziaływania na środowisko, obejmująca w szczególności weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych opinii i uzgodnień oraz zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu. Przeprowadzenie istotnej części tej procedury dopiero na etapie postępowania odwoławczego prowadziłoby w oczywisty sposób do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.
Niezasadny okazał się zrzut oznaczony lit. d) w petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 9 ustawy ocenowej w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., czego skutkiem było niezasadne oddalenie sprzeciwu, poprzez pominięcie tego, że SKO w Białymstoku bezzasadnie związało organ I instancji interpretacją w zakresie konkretnego – a wydanego niezgodnie z prawem - postanowienia RDOŚ w Białymstoku, uniemożliwiając Wójtowi zastosowanie art. 77 ust. 9 ustawy o.o.ś., bowiem to ten organ jako prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga sprzeczności i uwzględnia to rozstrzygnięcie w decyzji kończącej postępowanie. Wyjaśnić należy, że postępowanie uzgodnieniowe ma charakter postępowania akcesoryjnego (por. wyrok NSA z 24.06.2025 r., III OSK 1031/22, LEX nr 3895416). Postępowanie to jest zatem częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej, przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi. Związanie przez Kolegium organu I instancji polegało na wskazaniu, że: "Kolegium – na mocy art. 138 § 2a Kpa – związuje organ I instancji interpretacją, w ramach której "uzgodnienie" – w przeciwieństwie do opinii – jest formą o znaczeniu stanowczym.". Przytoczone stanowisko organu odwoławczego jest jednak utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 4.03.2020 r., II OSK 1115/18, LEX nr 3007301). Ponadto, zgodnie z art. 77 ust. 9 ustawy ocenowej, "w przypadku gdy uzgodnienia organów, o których mowa w ust. 1, są ze sobą sprzeczne, organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rozstrzyga te sprzeczności w terminie 14 dni od dnia otrzymania uzgodnień, po uprzednim porozumieniu z organami, których uzgodnienia były ze sobą sprzeczne, i uwzględnia to rozstrzygnięcie w decyzji kończącej postępowanie, wydanej w terminie 30 dni od dnia otrzymania uzgodnienia organów. Do porozumienia nie stosuje się przepisu art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego." Wskazane wyżej stanowisko organu odwoławczego nie ma żadnego wpływu na możliwość zastosowania przez organ I instancji normy z art. 77 ust. 9 ustawy środowiskowej. Należy jednak zaznaczyć, że w tej sprawie nie mamy do czynienia ze sprzecznymi uzgodnieniami organów, lecz ze sprzecznymi uzgodnieniami jednego organu, co nie mieści się w dyspozycji normy z art. 77 ust. 9 ustawy ocenowej. Brak jest przeszkód procesowych, żeby w toku postępowania administracyjnego, jeden organ wydał dwa sprzeczne ze sobą uzgodnienia lub opinie. W postępowaniu tego rodzaju może dojść bowiem do uzupełnienia raportu, który to uzupełnienie może wpłynąć na stanowisko organu współdziałającego. Tego rodzaju zmiana może wynika również z udziału społeczeństwa w postępowania. Odrębną kwestią jest zastosowana w tej sprawie procedura zmiany postanowienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Białymstoku. Procedura ta, jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji, mogła budzić wątpliwości, co nie ma jednak wpływu na konieczność odniesienia się przez organ I instancji do stanowiska organu współdziałającego.
Niezasadny jest zarzut wskazany w lit. e) petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., czego skutkiem było niezasadne oddalenie sprzeciwu, poprzez nieuwzględnienie wskazywanych poważnych wad formalnych i merytorycznych opinii, stanowiących podstawę wydania postanowienia RDOŚ odmawiającego uzgodnienia, a jednocześnie przyjęcie istnienia rzekomych braków (wątpliwości co do raportu) w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Ocena wad formalnych i merytorycznych opinii, które miały stanowić podstawę wydania postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, wykracza poza ramy postępowania sądowoadministracyjnego inicjowanego sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej. Dla rozpoznania sprzeciwu od takiej decyzji kluczowe znaczenie mają bowiem braki postępowania wyjaśniającego prowadzonego przed organem pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy braki te obejmują w szczególności brak odniesienia się przez Wójta do treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut wskazany w lit. c) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 28, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 151a § 1 p.p.s.a., czego skutkiem było niezasadne oddalenie sprzeciwu, poprzez bezzasadne pominięcie braku ustalenia przez Kolegium kręgu stron postępowania odwoławczego, a tym samym nierozpoznaniu jednego z odwołań, a zatem nieuznaniu, że decyzja nie zawierająca oznaczenia jej adresata powinna być uznana za nieistniejącą.
Sposób sformułowania zarzutu, polegający na zakwalifikowaniu zaskarżonej decyzji jako aktu nieistniejącego, wykluczał możliwość jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcia w sprawach załatwianych w drodze decyzji zachowują charakter decyzji administracyjnych nawet wówczas, gdy nie zawierają wszystkich elementów przewidzianych w art. 107 § 1 k.p.a., o ile obejmują minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako decyzji. Do elementów tych zalicza się w szczególności: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (zob. wyrok NSA w Warszawie z 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, OSP 1982, nr 9–10, poz. 169). W przypadku decyzji nieistniejącej z uwagi na brak wskazania adresata aktu nie chodzi przy tym o sytuację polegającą na braku udziału strony w postępowaniu lub skierowaniu decyzji do osoby niebędącej stroną. Konstrukcja nieistnienia aktu odnosi się do sytuacji określenia sytuacji prawnej podmiotu nieistniejącego. Z nieistnieniem decyzji mamy zatem do czynienia jedynie wówczas, gdy została ona skierowana do podmiotu, który nigdy nie był i nie mógł być stroną postępowania.
Na marginesie należy zauważyć, że ewentualne uchybienia przepisom postępowania przez organ odwoławczy w tym zakresie nie mają charakteru oczywistego. Z treści decyzji kasatoryjnej wynika bowiem, że zarzuty odwołania zostały przez organ uwzględnione, a strony postępowania były zawiadamiane oraz dokonywano wobec nich doręczeń w drodze obwieszczeń. Przypomnieć również należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasatoryjnej ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Z tego względu niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96). Ewentualne pominięcie jednego z odwołań stanowiło niewątpliwie uchybienie, ale nie uzasadniało to uwzględnienia sprzeciwu przez Sąd I instancji. Do argumentów tego odwołania może odnieść się organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, a z punktu widzenia skarżącego formułującego ten zarzut, rozpoznanie dodatkowego odwołania przed wydaniem zaskarżonej decyzji kasacyjnej mogło co najwyżej stanowić podstawę dodatkowych argumentów przemawiających za wydaniem decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że odwołanie, które w ocenie skarżącego zostało pominięte, zawierało w istocie zarzuty analogiczne jak pozostałe odwołania, które zostały rozpoznane. W tym kontekście nie można mówić o nierozpoznaniu odwołania, lecz co najwyżej o uchybieniu organu odwoławczego polegającego na jednoznacznym wymienieniu tego odwołania w treści decyzji kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.