III OSK 1204/25

III OSK 1204/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mariusz Kotulski
Olga Żurawska - Matusiak
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
VIII SAB/Wa 8/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-03-13
Skarżony organ
Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art.13 ust.1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 8/25 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 8/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "Stowarzyszenie") na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych (dalej także jako: "Prezes UODO", "organ") w przedmiocie dostępu do informacji publicznej: oddalił skargę.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Wnioskiem z 19 listopada 2024 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Prezesa UODO, poprzez platformę ePUAP, o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "W jakiej wysokości otrzymali premie i nagrody pieniężne urzędnicy tutejszego Urzędu za bieżący rok kalendarzowy? Prosimy o udostępnienie informacji publicznej z rozbiciem na każde stanowisko pracy".
W odpowiedzi na powyższe, organ odpowiadając na wniosek o udzielenie informacji publicznej, pismem z 3 grudnia 2024 r., poinformował Stowarzyszenie, że złożone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dotyczące informacji o premiach i nagrodach pieniężnych przyznanych pracownikom urzędu w latach 2023 i 2024 w rozbiciu na każde stanowisko, że żądane informacje w ocenie organu mają charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Informacje te nie są dostępne w gotowej formie ani nie znajdują się w prostych rejestrach, a ze względu na liczbę pracowników zatrudnionych w Urzędzie oraz zakres działań niezbędnych do pozyskania i przetworzenia żądanej informacji, realizacja wniosku wymagałaby znacznych nakładów pracy, w tym zaangażowania zasobów ludzkich i czasu, co mogłoby zakłócić bieżącą działalność Urzędu oraz realizację innych ustawowych zadań. Dalej podano, że w ocenie organu, wnioskowane informacje stanowią informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Mając na względzie powyższe, wezwano Stowarzyszenie do wskazania w terminie 7 dni – od dnia otrzymania niniejszego pisma – interesu publicznego, dla realizacji którego uzyskanie żądanej przez skarżącego informacji przetworzonej jest szczególnie istotne, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto brak wykazania w ww. terminie, że pozyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego spowoduje konieczność wydania decyzji o odmowie. Końcowo w piśmie zawarto informację, że rozpatrzenie wniosku nastąpi do dnia 21 stycznia 2025 r.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Stowarzyszenie pismem z 3 grudnia 2024 r., podniosło że żądane informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia czy fakultatywne lub uznaniowe. Wobec powyższego należy uznać jak wskazano w piśmie, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze zwykłą informacją prostą, a nie przetworzoną. Przede wszystkim należy podkreślić jak wskazało Stowarzyszenie, że zbadanie istnienia szczególnie uzasadnionego interesu publicznego jest obowiązkiem organu. Wszelkie wyjaśnienia wnioskodawcy mają wyłącznie charakter fakultatywny. Oznacza to, że nie ma obowiązku udzielania odpowiedzi na tego rodzaju wezwanie. Z ostrożności wykazano jednak szczególnie istotny interes publiczny, gdyż udostępnienie przedmiotowej informacji ma służyć społeczeństwu obywatelskiemu w kontrolowaniu wydatkowania środków publicznych, w tym przede wszystkim tych przeznaczonych na premie i nagrody. Końcowo dodano, że z racji tego, że organ wydłużył okres rozpatrzenia wniosku do dnia 21 stycznia 2025 r., to jest to okres w pełni wystarczający na udzielenie zwykłej, prostej informacji publicznej. Organ na dzień dzisiejszy posiada dane jakie kwoty nagród i premii wypłacił i nie potrzeba tu niczego wyliczać i analizować od początku. Zakwalifikowanie informacji jako przetworzonej ma w gruncie rzeczy de facto tylko nieudzielenie informacji.
Pismem z 22 stycznia 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu. W uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że przedmiotem złożonego przez Stowarzyszenie wniosku jest informacja podlegająca udostępnieniu. Stowarzyszenie otrzymało pismo od Prezesa UODO wyrażające stanowisko, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Również skarżący zaznaczył, iż ustosunkował się do pisma organu i do dnia złożenia skargi nie została udostępniona ani żądana informacja ani nie wydano decyzji. Jak wskazano w skardze, artykuł 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi normatywną podstawę prawa do informacji. Stanowi on o tym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto informacje, o których udostępnienie się zwrócono, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje w zakresie wydatkowania środków publicznych.
W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o jej oddalenie.
Po przedstawieniu szczegółowego przebiegu postępowania związanego z wezwaniem skarżącego do wykazania interesu publicznego i udzieloną przez Stowarzyszenie odpowiedzią, organ wyjaśnił, że w momencie przygotowywania odpowiedzi dla skarżącego, organ, w oparciu o informacje ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym, dopatrzył się braków formalnych przedmiotowego wniosku oraz odpowiedzi na wezwanie. Dokumenty te zostały podpisane elektronicznie jedynie przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia – [...], natomiast do składania oświadczeń woli w imieniu Stowarzyszenia wymagane są podpisy dwóch członków Zarządu działających łącznie. W związku z powyższym, pismem z dnia 20 stycznia 2025 r., organ wezwał skarżącego do uzupełnienia ww. braków formalnych. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że uzupełnienie braków formalnych powinno nastąpić w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania.
Dnia 22 stycznia 2025 r. skarżący, za pośrednictwem platformy ePUAP, wniósł skargę na bezczynność Prezesa UODO. Elektroniczne pismo przewodnie zostało podpisane jedynie przez [...] – Prezesa Zarządu Stowarzyszenia, a do pisma tego załączono m.in. treść skargi w formacie "docx" bez podpisu. Dalej podał, że braki wniosku zostały uzupełnione 24 stycznia 2025 r. i 4 lutego 2024 r. Organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznych żądanych przedmiotowymi wnioskami.
W podsumowaniu Prezes UODO podkreślił, że po otrzymaniu pisma Stowarzyszenia z 3 grudnia 2024 r. przesłanego w odpowiedzi na ww. wezwanie organu do wykazania interesu publicznego, Prezes UODO ocenił, że Stowarzyszenie nie wykazało interesu publicznego, dla realizacji którego uzyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne i podjął kroki zmierzające do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie jako organ ma świadomość, że weryfikacja taka powinna być dokonana wcześniej, jednakże bez uzupełnienia braków formalnych nie mógł wydać decyzji administracyjnej.
Wyrokiem z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 8/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i zważył, co następuje:
W rozpoznawanej sprawie wniosek Stowarzyszenia o udostepnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 19 listopada 2024 r. Przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. termin 14 dni od dnia złożenia wniosku mijał w dniu 3 grudnia 2024 r. W tym właśnie dniu skierowano do skarżącego pismo informujące, że wnioskowane informacje wymagają poczynienia dodatkowych ustaleń, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, co uniemożliwia rozpoznanie wniosku w terminie 14 dni. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do wykazania – w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania – interesu publicznego, dla realizacji którego uzyskanie żądanych informacji przetworzonych jest szczególnie istotne, w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przedłużył termin rozpatrzenia wniosku o dwa miesiące tj. do dnia 21 stycznia 2025 r.
Stowarzyszenie odpowiadając na pismo podało, że udostępnienie przedmiotowej informacji ma służyć społeczeństwu obywatelskiemu w kontrolowaniu wydatkowania środków publicznych, w tym przede wszystkim tych przeznaczonych na premie i nagrody. Ponadto organ odpowiedział pismem na dwa wnioski, z których jeden dotyczył roku 2023, a drugi 2024, czyni to jakoby okres objęty wnioskiem dotyczył od razu dwóch lat, co w rzeczywistości nie ma miejsca. Końcowo skarżący stwierdził, że z racji tego, że organ wydłużył okres rozpatrzenia wniosku do dnia 21 stycznia 2025 roku, to jest to okres w pełni wystarczający na udzielenie zwykłej, prostej informacji publicznej.
Analizując stan sprawy, niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie organ zmierzał do wydania decyzji, bowiem w wezwaniu z dnia 3 grudnia 2024 r. poinformował Stowarzyszenie, iż brak wykazania interesu publicznego skutkował będzie wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Nie mniej w dacie podjęcia czynności, organ dopatrzył się braków formalnych wniosku oraz odpowiedzi na wezwanie, gdyż dokumenty zostały podpisane elektronicznie jedynie przez Prezesa Zarządu Stowarzyszenia [...], gdy tymczasem do składania oświadczeń woli w imieniu Stowarzyszenia wymagane są podpisy dwóch członków Zarządu działających łącznie. Powyższa sytuacja skutkowała koniecznością wezwania Skarżącego do usunięcia braków, które Stowarzyszenie usunęło w dniu 24 stycznia 2025 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt II SA/Wa 4119/21 wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się stanowisko, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji. Oznacza to, do takiego wniosku mają zastosowanie m. in. art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a.
W konsekwencji jeżeli wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zawiera własnoręcznego (kwalifikowanego podpisu elektronicznego) wnoszącego, to nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, bez wcześniejszego wezwania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do jego podpisania, w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Podsumowując, wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym, bowiem nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a. Na tym etapie postępowania nie stosuje się też przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosku nie trzeba uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ograniczenie zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym. Kodeks postępowania administracyjnego ma natomiast zastosowanie w przypadku, w którym organ zmierza do wydania decyzji. Wówczas wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi już spełniać wymogi formalne określone w art. 63 k.p.a., a przepisy k.p.a. znajdą zastosowanie także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Treść art. 16 ust. 2 u.d.i.p., z którego wynika, że do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., należy odczytywać w ten sposób, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (por. wyrok NSA z 29 marca 2023 r. sygn. III OSK 7549/21, wyrok NSA z 23 września 2022 r. sygn. III OSK 2024/21).
W przedmiotowej sprawie niewątpliwie ustalony stan faktyczny wskazuje, iż Organ zmierzał do wydania decyzji administracyjnej. Taka decyzja została wydana w dniu 4 lutego 2025 r. o odmowie udostępnienia żądanych informacji.
Dalsze procedowanie przedmiotowej sprawy w trybie administracyjnym i wydanie decyzji bez uzupełnienia wskazanych braków naraziłoby Organ na wydanie decyzji wadliwej, z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tylko podpisany wniosek zgodnie z zasadą reprezentacji mógł wszcząć postępowanie w sprawie i doprowadzić organ do rozpatrzenia wniosku i w konsekwencji wydania decyzji. Wniosek nie podpisany własnoręcznie ani opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym nie spełnia wymogów pisma procesowego.
Wydanie decyzji, po usunięciu braków formalnych, skutkuje uznaniem, iż organ nie pozostawał w bezczynności.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodło, reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżące Stowarzyszenie zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022r. poz. 902 z późn. zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu i uznanie, że organ mógł rozpoznać wniosek skarżącego w terminie dłuższym niż ten wynikający z u.d.i.p., albowiem nie zauważył jego braków formalnych, podczas gdy brak udostepnienia informacji publicznej w ustawowym terminie albo brak wydania w tym terminie decyzji administracyjnej, skutkuje zatem powstaniem stanu bezczynności;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – przepisów postępowania mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygniecie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu, że organu nie obowiązują terminy do rozpoznania wniosku o dostęp do informacji, z uwagi na to, że nie zauważył braków formalnych wniosku,
– wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to powinien dojść do przekonania, że organ pozostaje w bezczynności.
Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,
ewentualnie:
2) uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu i rozpoznanie skargi,
3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Ponadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania przedmiotowej skargi na rozprawie.
W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
Na wstępie odnosząc się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis). Powyższego wymogu nie spełnia ani sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej ani lakoniczne w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej.
Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09).
Sąd pierwszej instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06).
Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. podniesiony w zw. z omawianym wyżej naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten nie zawiera też powołania w związku innych przepisów prawa, które stanowiłyby podstawę oceny zaskarżonej działalności organu administracji publicznej. Odnosząc się dalej do wskazanego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., należy wyjaśnić, iż przepis ten przewiduje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym związany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu skargi kasacyjnej opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1580/11, CBOSA), a także w przypadku gdy powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1560/12, CBOSA), ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (zob. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12 i wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2395/10, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie wystąpiła.
Nie można również podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem (in principio) sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązkiem sądu jest więc uwzględnić cały materiał aktowy i na jego podstawie rozstrzygnąć o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie ustala stanu faktycznego, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione wszystkie okoliczności istotne dla wydania decyzji, czy były one uwzględnione przy wydaniu decyzji i w jaki sposób zostały ocenione przez organ (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 554/07). Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku, dokonał poprawnej oceny zaskarżonej decyzji i słusznie przyjął ustalony przez organ stan faktyczny za odpowiadający wymogom prawa i podstawę wyrokowania. Dodatkowo wskazać należy, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń faktycznych w sprawie, a w tym celu właśnie podniesiony został przedmiotowy zarzut.
Przechodząc do omówienia zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego na naruszenie prawa materialnego to jest art. 13 ust. 1 i 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu i uznanie, że organ mógł rozpoznać wniosek skarżącego w terminie dłuższym niż ten wynikający z u.d.i.p., albowiem nie zauważył jego braków formalnych, podczas gdy brak udostepnienia informacji publicznej w ustawowym terminie albo brak wydania w tym terminie decyzji administracyjnej, skutkuje zatem powstaniem stanu bezczynności, należy uznać za całkowicie bezzasadny.
Gdyby doszło do udzielenia informacji publicznej, bądź do wydania decyzji odmownej przed uzupełnieniem braków formalnych wniosku wydłużyło by to jedynie postępowanie, gdyż rozpoznano by nieistniejący wniosek. Dalsze procedowanie przedmiotowej sprawy w trybie administracyjnym i wydanie decyzji bez uzupełnienia wskazanych braków, na co zasadnie wskazywał Sąd I instancji naraziłoby Organ na wydanie decyzji wadliwej, z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tylko podpisany wniosek zgodnie z zasadą reprezentacji mógł wszcząć postępowanie w sprawie i doprowadzić organ do rozpatrzenia wniosku i w konsekwencji wydania decyzji. Wniosek nie podpisany własnoręcznie ani opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym nie spełnia wymogów pisma procesowego.
Wydanie natomiast w ustalonym stanie faktycznym decyzji, po usunięciu braków formalnych, skutkuje uznaniem, iż organ nie pozostawał w bezczynności.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.