III OSK 120/26

III OSK 120/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Windak
Jerzy Stelmasiak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Lu 253/25 - Wyrok WSA w Lublinie z 2025-09-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 61 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 86f ust. 1 i 2 a
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku S.T., L.M. i J.S. o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 7 marca 2025 r., znak SKO.Ośr/40/14/2024 w sprawie ze skargi kasacyjnej S.T., L.M. i J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 września 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 253/25 w sprawie ze skargi R.M., S.T., L.M. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 7 marca 2025 r., znak SKO.Ośr/40/14/2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 września 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 253/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę R.M., S.T., L.M. i J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 7 marca 2025 r., nr SKO.Ośr/40/14/2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Korekta przebiegu drogi krajowej nr [...] przez J." dla wybranego przez inwestora wariantu [...].
W złożonej skardze kasacyjnej S.T., L.M. i J.S. (dalej: skarżący kasacyjnie) zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że istnieje duże prawdopodobieństwo wadliwości wydanego wyroku, a tym samym decyzji go poprzedzających, a w związku z tym realne zagrożenie negatywnego wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi. W ocenie skarżących kasacyjnie zasadnym jest by Naczelny Sąd Administracyjny do czasu rozpatrzenia skargi kasacyjnej zabezpieczył interesy skarżących poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, która zawiera wiele sprzeczności, a w szczególności została oparta na nierzetelnym raporcie. Podkreślono, że złożony wniosek podyktowany jest przede wszystkim potrzebą ochrony ludności zamieszkującej w planowanym pasie drogi, jak i w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, w szczególności ich warunku życia, ze szczególnym uwzględnieniem, że tereny przez które przebiega inwestycja i tereny, które sąsiadują z terenem inwestycji to tereny zamieszkałe przez okoliczną ludność. Niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje rozpoczęcie prac na terenie cmentarza i rozpoczęcie eksmisji z domów ludności lokalnej oraz wyburzanie ich domów z rażącym pominięciem ich interesów.
W piśmie z 29 grudnia 2025 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – uczestnik postępowania Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Lublinie wniósł m.in. o oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie uczestnika postępowania wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, ich stanowisko, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy przypadków potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego, a trudne do odwrócenia skutki wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mają zawsze charakter potencjalny tak długo, jak przedsięwzięcie jest realizowane, nie może oznaczać zwolnienia skarżących kasacyjnie z obowiązku wykazania przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, ani przyjęcia, że sam fakt ryzyka rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia uzasadnia wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W związku z tym, instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a.
Natomiast zgodnie z art. 86f ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112, ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa) do skargi na decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 61 § 3 p.p.s.a., z tym, że przez trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w tym przepisie, rozumie się następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję. Dalej, art. 86f ust. 2a stanowi, że wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez Sąd, może nastąpić jeżeli zostanie uprawdopodobnione, że trudne do odwrócenia skutki, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego.
Dokonując wykładni tego przepisu należy pamiętać, że w polskim porządku prawnym instytucja tzw. ochrony tymczasowej została uregulowana zgodnie z wytycznymi sformułowanymi w rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z 15 listopada 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Rekomendacja przewiduje możliwość elastycznego korzystania ze środków ochrony tymczasowej, w tym uchylanie ich oraz wprowadzanie ograniczeń czasowych. Zastrzega przy tym, że środki te nie mogą zastępować orzeczeń zawierających merytoryczną ocenę aktu czy też wpływać na ich treść. Dlatego też, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej obowiązek uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 86f ust. 1 ustawy środowiskowej, nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego, nie oznacza, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania tego rodzaju decyzji sąd administracyjny dokonuje oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze lub kontroli legalności zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast oznacza to, że norma z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej ogranicza możliwość uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko do przypadków, w których przesłanki wstrzymania wykonania zostają spełnione w odniesieniu do prawa lub interesu prawnego skarżącego składającego wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej. Nie chodzi tu zatem o szeroko rozumiane następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, a więc wszelkie następstwa dla środowiska, ale tylko następstwa będące skutkiem potencjalnego naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego.
Udzielenie ochrony tymczasowej jest rozstrzygnięciem wyjątkowym i wymaga wskazania precyzyjnie określonych argumentów i uprawdopodobnienia, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje w tej konkretnej sprawie skutki, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 86f ust. 1 i 2a ustawy środowiskowej.
W tak zakreślonych ramach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarżący nie uprawdopodobnili przesłanek wskazanych w cytowanych przepisach.
Zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oparty został na przesłankach istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, zawartych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie pomija on normę szczególną, zawartą w art. 86f ust. 1 w związku z art. 86f ust. 2a ustawy środowiskowej, która odnosi się do konieczności uprawdopodobnienia, że trudne do odwrócenia skutki (będące następstwami wynikającymi z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko), nastąpią w konsekwencji określonego w skardze naruszenia prawa lub interesu prawnego. Takowe uprawdopodobnienie nie zostało przeprowadzone we wniosku. Powołane przez skarżących kasacyjnie przesłanki "prawdopodobieństwa" wyrządzenia znacznej szkody oraz wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków są jedynie ogólnie wskazane, bez wykazania stosownych okoliczności uzasadniających spełnienie tych przesłanek. Przytoczone przez skarżących uzasadnienie wniosku zawiera jedynie zarzuty odnoszące się w istocie do prawidłowości decyzji środowiskowej i w konsekwencji wadliwości wyroku wydanego w tej sprawie przez Sąd I instancji, tymczasem na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu sąd administracyjny nie dokonuje kontroli legalności tego aktu. Podkreślenia zatem wymaga, że w postępowaniu zainicjowanym złożeniem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd nie ocenia, czy zaskarżona decyzja jest wadliwa i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego, lecz czy wykonanie tej ostatecznej decyzji przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego może spowodować znaczną szkodę lub doprowadzić do powstania trudnych do odwrócenia skutków w przypadku, w którym decyzja zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego.
Skarżący kasacyjnie w złożonym wniosku nie wykazali, iż następstwa wynikające z podjęcia realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydano zaskarżoną decyzję, wywołują trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. Zwiększenie natężenia ruchu stanowi skutek realizacji inwestycji drogowej, co nie oznacza jednak, że wywołuje przesłanki, o których stanowi art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że realizacja tego rodzaju przedsięwzięcia może spowodować określone uciążliwości, ale skarżący nie wykazali, żeby te uciążliwości mieściły się w kategorii przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak przedstawiona argumentacja nie świadczy o uprawdopodobnieniu, że wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Stanowisko skarżących kasacyjnie jest lakoniczne, tymczasem to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek pełnego uzasadnienia wniosku. Okoliczność, że skarżący byli zobowiązani jedynie uprawdopodobnić, a nie udowodnić przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej nie oznacza możliwości poprzestania na lakonicznych i ogólnych oświadczeniach.
Z tych względów i na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
Sprawa została rozpoznana na rozprawie stosownie do art. 86f ust. 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym sąd rozpatruje na rozprawie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 30 dni od dnia wpływu wniosku do sądu