III OSK 1199/23

III OSK 1199/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1230/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2023-03-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 66 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1230/22 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 26 lipca 2022 r., nr SKO.4170.35.1491.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1230/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, ze skargi Z. S. (dalej także jako: "skarżący", "Inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie", "Kolegium", "SKO w Krośnie", "organ") z dnia 26 lipca 2022 r., nr SKO.4170.35.1491.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia: w punkcie pierwszym – uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy [...] (dalej także jako: Burmistrz") z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr [...]; w punkcie drugim – zasądził do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. Inwestor wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: ,,Zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych w Gospodarstwie Rolnym ,,[...]" [...] (dalej: "Gospodarstwo"), polegająca na zwiększeniu obsady hodowli tuczników do [...]".
Do wniosku załączono m.in. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej także jako: "Raport") sporządzony przez osobę uprawnioną, mapę ewidencyjną oraz wypisy z rejestru gruntów. Burmistrz wezwał o uzupełnienie wniosku, po czym zawiadomieniem z dnia 22 czerwca 2020 r., w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029, ze zm.; dalej: "ustawa środowiskowa"), powiadomił o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, przy czym – z uwagi na liczbę stron – nastąpiło to przez obwieszczenie, w trybie określonym przepisem art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 ustawy środowiskowej. Następnie Raport przedstawiony został do organów współdziałających, które kilkakrotnie wzywały Inwestora o jego uzupełnienie. Po uzupełnieniach, postanowieniem z dnia 24 listopada 2021 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także jako: "Dyrektor RZGW") uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krośnie (dalej także jako: ,,PPIS") w postanowieniu z dnia 27 sierpnia 2020 r. wskazał środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji, a następnie po kolejnym uzupełnieniu Raportu, postanowieniem z dnia 10 marca 2021 r. wskazał ponownie środowiskowe uwarunkowania. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej także jako: "RDOŚ"), po kilkukrotnym uzupełnieniu Raportu, postanowieniem z dnia 30 listopada 2021 r. uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia. Burmistrz dokonując analizy Raportu i jego uzupełnień, a także niespójnych, zdaniem organu, informacji odnoszących się do planowanego zwiększenia obsady hodowli tuczników oraz na podstawie decyzji Starosty zatwierdzającego projekt przebudowy budynków inwentarskich nr [...] celem hodowli tuczników uznał, że do realizowanego przedsięwzięcia mogą mieć zastosowanie przepisy art. 201 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. W związku z tym wystąpił do Marszałka o wydanie opinii w odniesieniu do przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot postępowania. Postanowieniem z dnia 16 grudnia 2021 r. Marszałek opiniując zamierzenie uznał za konieczne spełnienie wymogów najlepszej dostępnej techniki w odniesieniu do intensywnego chowu świń określonej w konkluzjach BAT z dnia 15 lutego 2017 r. W tym stanie sprawy, po zapewnieniu społeczeństwu udziału w postępowaniu, Burmistrz dokonał oceny zgromadzonych dowodów i decyzją z dnia 29 kwietnia 2022 r. odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Decyzją z dnia 26 lipca 2022 r. nr SKO.4170.35.1491.2022 SKO w Krośnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako: ,,k.p.a.") oraz art. 59 ust. 1 pkt 1, art. 62 ust. 1, art. 66, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80, art. 85 ustawy środowiskowej, po rozpatrzeniu odwołania Inwestora od decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia 29 kwietnia 2022 roku, znak: [...] o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn.: ,,Zmiana sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych w Gospodarstwie Rolnym ,,[...]" [...], polegająca na zwiększeniu obsady hodowli tuczników do [...]" – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 26 lipca 2022 r., nr SKO.4170.35.1491.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wnosząc o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 29 kwietnia 2022 r., nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ administracji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie zaskarżając go w całości i zarzucając orzeczeniu:
1. na podstawie art., 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a., przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że ustalenie stanu faktycznego budzi wątpliwości oraz przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie wymagane jest powołanie biegłego do ustalenia maksymalnej możliwej obsady zwierząt (DJP) i w konsekwencji do ustalenia, czy zamierzenie jest instalacją, o jakiej mowa w art. 201 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że liczba zwierząt DJP przekracza [...], zatem jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko, a ponadto zamierzenie to spełnia warunki uznania je za taką instalację, a tym samym nie ma wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie wymagało zasięgnięcia opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego, o której mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 5, pkt 6 i pkt 6a ustawy środowiskowej, przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że przedstawiony przez Inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko spełnia przesłanki ustawowe w zakresie wariantowania, podczas gdy w istocie Inwestor nie przedstawił wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a przedstawiony wariant alternatywny nie zawiera określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko;
3. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej, przez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu, że ocenę uciążliwości odorowej planowanego przedsięwzięcia w postaci zwiększenia obsady fermy trzody chlewnej należy ograniczyć do występowania w atmosferze określonych gazów, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że już przy obecnie prowadzonej przez Inwestora hodowli trzody chlewnej występują uciążliwości odorowe dla ludzi mieszkających w sąsiedztwie, nawet gdy pomiary stężenia gazów takich jak amoniak, chlor, metan, siarkowodór czy tlenek węgla nie wykazały ich występowania w określonych punktach pomiarowych.
Wskazując ww. zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Nadto strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzania rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
W rozpatrywanej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną, wskazując wyłącznie na podstawę w postaci naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Żaden z przedmiotowych zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 2469/22, Legalis). Dalej, o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W konsekwencji, dla spełnienia wymogu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Trzeba zatem wskazać indywidualne uzasadnienie dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył Sąd pierwszej instancji. Ponadto w treści samego zarzutu – niezależnie od obowiązku wyjaśnienia zajętego stanowiska w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne jest wskazanie, na czym polegało naruszenie konkretnego przepisu, oraz przedstawienie prawidłowej – w ocenie autora skargi kasacyjnej – wersji wykładni lub zastosowania danego przepisu, a także określenie wpływu zarzucanego naruszenia na treść rozstrzygnięcia (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2024 r., II GSK 666/24, Legalis).
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, pomimo szeregu zarzutów wskazanych w petitum skargi, jak i rozbudowanego uzasadnienia, nie spełniła powyższego wymogu. Nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym zarzucane naruszenie przepisów polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 43/21, Legalis).
Pomimo powołania się na naruszenie, mającego wynikowy charakter art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skarżący kasacyjnie wskazał jako uchybione, m.in. przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 84 § 1 k.p.a. Odnosząc się do szeregu przedmiotowych zarzutów stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie kwestionuje przede wszystkim nie sposób procedowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ale sposób procedowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie. Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym służącym od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, wobec czego to jego rozstrzygnięcia winny dotyczyć podniesione w niej zarzuty.
Dalej, w myśl ogólnych zasad postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – art. 7 k.p.a. Organ administracji publicznej są również zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – art. 77 § 1 k.p.a. – i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona – art. 80 k.p.a. Wskazać należy, że rozpatrzenie całego materiału dowodowego jest związane z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Ocena ta zatem musi opierać się na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Powinna oparta być na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a. podlegają konkretyzacji przez organ prowadzący postępowanie, który według swojej wiedzy i doświadczenia oraz przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych dowodów, określając, jaki wpływ mają okoliczności wynikające z tych dowodów na całokształt sprawy. Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 k.p.a. wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być bowiem skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego. Organ musi dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają, na podstawie art. 76 § 1 k.p.a., szczególną moc dowodową.
Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Celem każdego postępowania wyjaśniającego nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się z daną sprawą, lecz okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy z punktu widzenia norm prawa materialnego znajdujących w tej sprawie zastosowanie. Żaden organ nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie środków dowodowych na wskazane przez stronę okoliczności, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające – w ocenie organu procesowego a nie strony postępowania – znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd pierwszej instancji dokonał kompleksowej i prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, w świetle całego zebranego w sprawie przez właściwe organy materiału dowodowego, co nastąpiło zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz zgodnie z regułami postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że liczba zwierząt DJP przekracza [...], zatem jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i wymaga przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko, a ponadto zamierzenie to spełnia warunki uznania je za taką instalację, a tym samym nie ma wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie wymagało zasięgnięcia opinii organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego, o której mowa w art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że raport jest dokumentem prywatnym o szczególnej mocy dowodowej, który zostaje sporządzony przez osobę posiadającą fachową wiedzę i wiadomości specjalne. Raport ten jest weryfikowany w toku postępowania administracyjnego, zarówno w formie współdziałania przez organy wyspecjalizowane (art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej), jak i przez organ główny. Oparcie raportu na wiadomościach specjalnych oznacza, że inne strony postępowania, które chcą podważyć ustalenia raportu, mogą przedłożyć opracowanie również oparte na wiadomościach specjalnych (tzw. kontrraport). Natomiast brak jest podstaw do powoływania w tym zakresie biegłego przez organ prowadzący postępowanie, ponieważ podważałoby to sens postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2022 r., III OSK 4690/21, Legalis). Nadto mimo, że raport nie jest opinią biegłego w technicznoprawnym tego słowa znaczeniu, tj. w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., gdyż jest sporządzany nie na zlecenie organu, lecz inwestora, to raportowi - z uwagi zwłaszcza na jego kompleksowość, fachowość i centralne miejsce w procedurze oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - przypisuje się szczególną moc dowodową (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2022 r., III OSK 1066/21, Legalis).
W związku z tym zarzut nr 1 podniesiony w petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z ww. przepisami k.p.a.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 (bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia, ryzyko wystąpienia poważnych awarii oraz katastrof naturalnych i budowlanych, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu) oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska – wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Na marginesie, w skardze kasacyjnej podniesiono również zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 6 i 6a ustawy środowiskowej, które to przepisy również dotyczą wariantów realizacji przedsięwzięcia, ale stanowią jedynie doprecyzowanie art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że doszło do niewłaściwej oceny materiału dowodowego polegającej na uznaniu, że przedstawiony przez Inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko spełnia przesłanki ustawowe w zakresie wariantowania, podczas gdy w istocie Inwestor nie przedstawił wariantu najkorzystniejszego dla środowiska, a przedstawiony wariant alternatywny nie zawiera określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko. Sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Wskazać należy, że warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów prawidłowej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przedstawienie wariantów pozwala na utworzenie "siatki porównawczej", na gruncie której organ weryfikuje proponowane warianty. Wariant najkorzystniejszy dla środowiska jest wariantem, którego opis powinien zawierać raport, a liczba wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia nie zależy zatem od woli i uznania, a także oceny Inwestora (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2021 r., III OSK 376/21, CBOSA). Dalej, warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jakim przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2021 r. III OSK 269/21, CBOSA).
Warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie realnie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Przy czym "racjonalność" wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1871/17, CBOSA). Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Należy bowiem podkreślić, że na gruncie obowiązujących przepisów wybór wariantu do realizacji przedsięwzięcia należy do organu. Aby to było możliwe konieczne jest szczegółowe opisanie w raporcie nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę, który może być tożsamy z wariantem najkorzystniejszym dla środowiska, ale i racjonalnego wariantu alternatywnego, tak aby organ mógł sam dokonać porównania, a nawet wyboru innego niż zaproponowany przez inwestora wariant realizacji przedsięwzięcia. Powyższe wynika wprost z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, który stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub, w razie braku zgody wnioskodawcy odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.
Analiza złożonego w sprawie Raportu oraz jego uzupełnienia prowadzą do wniosku, że złożony przez Inwestora Raport spełnia powyższe wymagania ustawowe. Zaakcentować należy, że na podstawie Raportu i jego uzupełnień Dyrektor RZGW uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, PPIS wskazał środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji, a także RDOŚ uzgodnił warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia. Jak słusznie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, Raport jest poprawnie sporządzony, zaś wariant proponowany przez Inwestora jest równocześnie wariantem racjonalnym, najkorzystniejszym dla środowiska.
Jak wyżej, warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z najważniejszych instrumentów oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dlatego też Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2017 r., II OSK 257/16, Legalis). W niniejszej sprawie Inwestor spełnił wymóg ustawowy i przedstawił co do zasady prawidłowy i poprawny Raport.
W związku z tym zarzut nr 2 podniesiony w petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.
Dalej, zgodnie z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej, w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że doszło do niewłaściwej oceny materiału dowodowego polegającej na uznaniu, że ocenę uciążliwości odorowej planowanego przedsięwzięcia w postaci zwiększenia obsady fermy trzody chlewnej należy ograniczyć do występowania w atmosferze określonych gazów, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że już przy obecnie prowadzonej przez Inwestora hodowli trzody chlewnej występują uciążliwości odorowe dla ludzi mieszkających w sąsiedztwie, nawet gdy pomiary stężenia gazów takich jak amoniak, chlor, metan, siarkowodór czy tlenek węgla nie wykazały ich występowania w określonych punktach pomiarowych. Sformułowany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.
Podkreślić należy, że art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej nie odwołuje się do obowiązujących dopuszczalnych norm – substancji szkodzących środowisku, lecz nakazuje ogólną ocenę wpływu inwestycji na zdrowie ludzi i warunki ich życia oraz ocenę środków zapobiegających negatywnemu oddziaływaniu. Przeciwdziałanie odorom musi być brane pod uwagę w procedurze oceny indywidualnej zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej, bowiem odory powstające na skutek funkcjonowania danego przedsięwzięcia mogą wywierać bezpośredni i pośredni negatywny wpływ na: środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Funkcja prewencyjna oceny indywidualnej wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych chroniących środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 1097/17, CBOSA).
W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że analiza orzecznictwa sądów administracyjnych z ostatnich lat wskazuje, że problem uciążliwości odorowych w praktyce najczęściej dotyczy przedsięwzięć w postaci intensywnej hodowli zwierząt, w tym przede wszystkim hodowli drobiu lub świń, tj. dużych kurników lub chlewni (por. G. Rząsa, Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako prawny środek ochrony przed uciążliwościami odorowymi – wybrane zagadnienia, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 1 z 2019 r., s. 47).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, ze sprawozdania Centralnego Laboratorium Badawczego wynika, że wykonane w okolicy Gospodarstwa pomiary immisji substancji w powietrzu pozwalające na detekcję i monitorowanie poziomu stężeń następujących gazów: amoniak, chlor, metan, siarkowodór i tlenek węgla wykazały, że stężenie ww. substancji we wszystkich punktach pomiarowych wynosiło 0 ppb (brak detekcji możliwych do wykrycia gazów). Jak wyżej, podkreślić należy, że Raport jest poprawnie sporządzony, zaś wariant proponowany przez Inwestora jest równocześnie wariantem racjonalnym, najkorzystniejszym dla środowiska. W przypadku oddziaływań odorowych w procedurze oceny indywidualnej niezbędna jest pełna i kompleksowa analiza przewidywanego wpływu takiej działalności na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi. Powinna ona zawierać również ocenę proponowanej technologii działań z punktu widzenia eliminacji możliwych oddziaływań odorowych, a w sytuacji, gdy taka eliminacja jest niemożliwa – ocenę proponowanych zabezpieczeń przed negatywnymi oddziaływaniami odorów. Wskazać należy, że to po stronie organu brak jest kompleksowych wniosków, zaś abstrakcyjne i nieostre określenie, że emisja odorowa powoduje i powodować będzie istotną uciążliwość warunków życia ludzi i związane z tym negatywne skutki zdrowotne nie jest należycie uargumentowane i oparte na jakichkolwiek podstawach. Co więcej, organ lakonicznie ustosunkował się do zaproponowanych przez Inwestora rozwiązań uznając je, z góry, jako nieskuteczne.
W związku z tym zarzut nr 3 podniesiony w petitum skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy środowiskowej.
W świetle znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, skarga kasacyjna nie mogła być więc uznana za usprawiedliwioną, a co za tym idzie i skuteczną. Brak wykazania przez autora skargi kasacyjnej, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) przekonały Naczelny Sąd Administracyjny o niezasadności skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.