III OSK 1199/22

III OSK 1199/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3471/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-03
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1610
art.9 ust.1
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3471/21 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr 316 w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Stołecznego Policji na rzecz M.J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3471/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.J., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr 316 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia 23 czerwca 2021 r., nr 56 w przedmiocie odmowy ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze 58 godzin oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Komendant Rejonowy Policji [...], decyzją z dnia 23 czerwca 2021 r., nr 56, na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, ze zm., dalej "ustawa o Policji") w zw. z art. 11 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1635), odmówił wnioskodawcy ponownego ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby w łącznym wymiarze 58 godzin.
Komendant Stołeczny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 18 sierpnia 2021 r., nr 316, utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40 godzinnego tygodnia służby, w okresach rozliczeniowych od dnia 1 stycznia do dnia 30 czerwca danego roku oraz od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia danego roku (ust. 2). Natomiast liczba godzin służby przekraczających normę określoną w ust. 2 nie może przekraczać 8 godzin tygodniowo w okresie rozliczeniowym (ust. 2a). Ponadto zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi przysługuje w okresie rozliczeniowym czas wolny od służby w tym samym wymiarze albo po zakończeniu okresu rozliczeniowego rekompensata pieniężna, o ile w terminie 10 dni od zakończenia okresu rozliczeniowego nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze. Rekompensatę pieniężną, o której mowa w ust. 3, przyznaje się w wysokości 1/172 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na stanowisku zajmowanym w ostatnim dniu okresu rozliczeniowego za każdą godzinę służby przekraczającą normę określoną w ust. 2. Łączny czas służby przekraczający normę w danym okresie rozliczeniowym zaokrągla się w górę do pełnej godziny (3a). Zgodnie z ust. 4 przepisu ust. 3 nie stosuje się do policjanta uprawnionego do dodatku funkcyjnego.
Następnie organ podał, że wnioskodawca rozkazem personalnym z dnia 12 kwietnia 2019 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 27 kwietnia 2019 r. Do dnia 12 września 2019 r. wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji uregulowana była w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu policjant zwalniany ze służby otrzymywał, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3. W dniu 12 września 2019 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z tą ustawą art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji otrzymał brzmienie "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe". Tym samym zgodnie z nowelizacją art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Przywołana zmiana ustawy o Policji zawiera przepis przejściowy, określony w art. 11, który stanowi, że policjantowi zwolnionemu ze służby ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym, wypracowany w okresie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, wypłaca się na podstawie przepisów dotychczasowych. Zatem w obowiązującym stanie prawnym policjant zwalniany ze służby, zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust 1 (ust. 2 pkt 1). Z powołanej regulacji wynika, że policjantowi nie przysługuje prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, albowiem jest on rozliczany stosownie do przepisu art. 33 ust. 3 ustawy o Policji.
Skoro bowiem wnioskodawcy, w związku ze zwolnieniem ze służby z dniem 27 kwietnia 2019 r., wypłacono ekwiwalent za nadpracowane godziny na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji łącznie za 58 godzin w wysokości przewidzianej w obowiązujących przepisach prawa, to brak było możliwości uwzględnienia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu do wysokości, której obowiązujące przepisy nie przewidują. Od dnia 1 lipca 2019 r. w zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi przysługuje w okresie rozliczeniowym czas wolny od służby w tym samym wymiarze albo po zakończeniu okresu rozliczeniowego rekompensata pieniężna, o ile w terminie 10 dni od zakończenia okresu rozliczeniowego nie wystąpi z wnioskiem o udzielenie czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze. Rekompensatę pieniężną przyznaje się w wysokości 1/172 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na stanowisku zajmowanym w ostatnim dniu okresu rozliczeniowego za każdą godzinę służby przekraczającą normę określoną w ust. 2. Natomiast bezspornym jest, że stosownie do powołanych wyżej przepisów prawa, w stosunku do policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji zmienianej w art. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, (...) w brzmieniu dotychczasowym, wypracowany w okresie przed dniem 1 lipca 2019 r., stosuje się przepisy dotychczasowe.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł wnioskodawca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną.
WSA w Warszawie stwierdził, że istnieje możliwość ponownego wyliczenia należnej kwoty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, ponieważ na sposób wyliczenia tej kwoty wskazuje wprost uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w Dzienniku Urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, w części, w jakiej określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia funkcjonariusza, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Dalej Sąd podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy lub za niewykorzystany czas wolny od służby powinien stanowić równowartość niewykorzystanych urlopów, a więc zgodnie z uzasadnieniem wyroku Trybunału jest to "zastępcza forma" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożność realizacji tego świadczenia w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu lub za niewykorzystany czas wolny od służby jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu czy czasu wolnego wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy i tzw. czas wolny od służby liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu czy czasu wolnego powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Z uzasadnienia wyroku Trybunału wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (czy czas wolny), którym jest - na dzień zwolnienia ze służby - ilość dni niewykorzystanego urlopu czy czasu wolnego przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu i czasu wolnego przysługującego skarżącemu, tę ilość pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Ilość należnego i niewykorzystanego urlopu i czasu wolnego należy więc pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem Trybunału) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. WSA w Warszawie, odwołując się do treści art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") wskazał, że organy ponownie rozpoznając sprawę są zobowiązane wziąć pod uwagę ten przepis, jako że określa on stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji. Przepis ten mówi o tym, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy lub odpowiednio za czas wolny, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada, a jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę takim sformułowaniem jednoznacznie wskazuje, że jego celem nie było nakazanie wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach powodują, że przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji sądy, organy administracji publicznej, w tym także organy Policji, powinny wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15.
Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy i za czas wolny od służby, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. W niniejszej sprawie dni urlopu i dni niewykorzystanego czasu wolnego od służby, przysługujące skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Stołeczny Policji, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie oraz oddalenie skargi, alternatywnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie organ zarzucił naruszenie art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną jego wykładnię, podnosząc, że przepis ten jest jednoznaczny i wyraźnie wskazuje na wolę ustawodawcy różnicowania sytuacji funkcjonariuszy, którzy nabyli prawo do urlopu, którego nie wykorzystali przed 6 listopada 2018 r. i po tej dacie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa sądowego w postępowaniu kasacyjnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegał wyłącznie zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd dotyczący wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Prawidłowa wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nakazuje przyjąć, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a tym samym nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym"). Odnosi się on wyłącznie do "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego.
Należy przy tym podnieść, że w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 wskazano, że ekwiwalent pieniężny przysługuje także za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem w zamian za czas służby przekraczający 40 godzin w tygodniu, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym, policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze albo przyznaje rekompensatę pieniężną, co nie dotyczy jedynie policjantów uprawnionych do dodatku funkcyjnego. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby (przyznany za pracę ponad wymiar) otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Ta rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu. Czas, który nie został ustawowo uznany za czas pracy (służby), jest więc - w ujęciu konstytucyjnym - czasem wolnym od pracy (służby). Świadczenie pracy (służby) w czasie wolnym od pracy jest bowiem możliwe, niemniej winno być stosownie zrekompensowane. Wobec powyższego, niżej poczynione uwagi odnoszące się do zastosowania przepisów art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zw. z art. 115a ustawy o Policji na gruncie spraw o ustalenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy należy w pełni odnieść do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny funkcjonariusza Policji od służby.
Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach stanowi, że art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Pod pojęciem "ustawy zmienianej w art. 1" do której odsyła art. 9 ust. 1 należy rozumieć ustawę o Policji. Wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach nie powinna ograniczać się zatem wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., a także do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu, w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad". W treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.". Tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.
Należy zatem przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik. Stąd odwoływanie się przez ustawodawcę do zasad, a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału) uregulowań, które utraciły moc w wyniku tego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co naruszałoby konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.
Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem: "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed zmianą, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału. Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie tego przepisu ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadziłoby do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie naruszałoby art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).
Tym samym nie do zaakceptowania jest dokonana przez organy Policji literalna wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, która uniemożliwia zastosowanie zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organu I i II instancji. Dlatego też brak było podstaw, aby skutecznie zakwestionować zaskarżony wyrok w zakresie naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.
Mając powyższe rozważania na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego też na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. 2 wyroku, na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie dla pełnomocnika strony za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a. (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).
Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, organy Policji ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili odejścia ze służby skarżącego, ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą o szczególnych rozwiązaniach. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być mu wypłacona w ramach wyrównania uprzednio wypłaconego świadczenia.