III OSK 1197/22

III OSK 1197/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Piotr Korzeniowski /przewodniczący/
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
II SA/Wa 3198/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-03-11
Skarżony organ
Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 910
art. 89 ust. 1 i 5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 4/2024, poz. 55
Tezy
Wystąpienie jednostki samorządu terytorialnego o wydanie opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły, skierowane na podstawie art. 89 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 poz. 910 ze zm.) jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego,a więc czynnością procesową strony, do której to czynności stosuje się art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735).
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji i Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3198/21 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Działoszyn na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 23 czerwca 2021 r. nr DWST-WOOS.4021.76.2021.EM w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Edukacji na rzecz Miasta i Gminy Działoszyn kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 marca 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 3198/21 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta i Gminy Działoszyn na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z 23 czerwca 2021 r. nr DWST-WOOS.4021.76.2021.EM w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1) oraz zasądził od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Miasta i Gminy Działoszyn kwotę 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Minister utrzymał w mocy postanowienie Łódzkiego Kuratora Oświaty z 24 marca 2021 r. nr 24/2021, negatywnie opiniujące zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej nr 1 im. Janusza Korczaka w Działoszynie wraz ze Szkołą Filialną w Szczytach z dniem 31 sierpnia 2021 r. Ostatecznie u podstaw negatywnej opinii Ministra legł fakt przekroczenia przez jednostkę samorządu terytorialnego terminu do zawiadomienia kuratora oświaty o zamiarze likwidacji ww. szkoły, który to termin upływał z końcem lutego 2021 r. Jak wskazał Sąd, Rada Miejska w Działoszynie podjęła uchwałę w tym przedmiocie 19 lutego 2021 r. W wykonaniu ww. uchwały Burmistrz Miasta i Gminy Działoszyn pismem z 23 lutego 2021 r. wystąpił do Łódzkiego Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie zamiaru likwidacji ww. szkoły. Pismo to zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 24 lutego 2021 r. oraz doręczone do Kuratorium Oświaty w dniu 1 marca 2021 r.
Zdaniem Sądu I instancji termin 6-miesięczny z art. 89 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 poz. 910 ze zm.) dalej zwanej "p.o." jest terminem materialnoprawnym, co oznacza, że nie może być przywrócony, a jego niezachowanie przesądza o bezskuteczności zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły. Z kolei czynność zawiadomienia nie jest czynnością prawną, lecz czynnością materialno-techniczną, pośrednio wywołującą skutki prawne. Jednocześnie postępowanie przed kuratorem oświaty w sprawie zamiaru likwidacji szkoły jest postępowaniem, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) dalej zwanej "k.p.a." W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że do zawiadomienia kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły stosuje się art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przewidujący dochowanie terminu w razie nadania przesyłki w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. Zdaniem Sądu stanowisko to znajduje racjonalne uzasadnienie, gdyż ogranicza niepewność co do skutków prawnych czynności przedsiębranych przez organ prowadzący szkołę, skoro opinia kuratora oświaty zapada w formie postanowienia administracyjnego, a zatem przed kuratorem toczy się postępowanie administracyjne.
Biorąc pod uwagę, że pismo zawiadamiające kuratora oświaty o zamiarze likwidacji przedmiotowej placówki zostało nadane w urzędzie pocztowym 24 lutego 2021 r., a więc przed upływem terminu 6-miesięcznego z art. 89 ust. 1 p.o., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że negatywna opinia Ministra została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów procedury, tj. art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w zw. z art. 57 § 3 i § 5 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną wniósł Minister, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przez uwzględnienie skargi ze względu na przyjęcie z urzędu, iż doszło do naruszenia prawa tj. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., który miałoby rzekomo stosować się przy liczeniu terminu prawa materialnego z art. 89 ust. 1 p.o., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, iż organ prowadzący dochował co najmniej 6 miesięcznego terminu z art. 89 ust. 1 Prawo oświatowe na poinformowanie kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły.
Ponadto Minister zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 p.o. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nadanie przesyłki listem poleconym zwalnia organ prowadzący z obowiązku poinformowania kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że termin wskazany w art. 89 ust. 1 p.o. jest terminem materialnoprawnym. Zdaniem organu Sąd trafnie przyjął, że do liczenia tego terminu nie znajdzie zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. przewidujący przedłużenie terminu upływającego w dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub w sobotę. Z drugiej jednak strony WSA w Warszawie utrzymuje, że zastosowanie znajdzie § 5 ww. artykułu, co w ocenie organu nie znajduje merytorycznego uzasadnienia i świadczy o nielogiczności wywodu. Organ podkreślił, że Prawo oświatowe nie odsyła do przepisów k.p.a. przy procedurze powiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły, co zdaje się świadczyć o świadomej decyzji ustawodawcy rezygnacji z takiej możliwości. Skoro brak jest podstawy prawnej do stosowania przepisów k.p.a. na etapie przekazywania przez organ prowadzący szkołę kuratorowi oświaty informacji o zamiarze likwidacji szkoły, to do doręczeń przesyłką poleconą stosować można jedynie przepisy ustawy - Prawo pocztowe. Końcowo Minister podkreślił, że organ podziela ustalenie, iż tak jak w stanie prawnym przed 22 kwietnia 2009 r. opinia kuratora przybiera formę aktu administracyjnego zaskarżalnego w trybie k.p.a., niemniej poprzedzająca ją czynność materialno-techniczna zawiadomienia kuratora nie stanowi już aktu administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto i Gmina Działoszyn wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazało, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przy liczeniu terminu z art. 89 ust. 1 p.o., ponieważ toczące się przed kuratorem oświaty postępowanie jest prowadzone w trybie przepisów k.p.a. Podkreślono, że powołane w zaskarżonym postanowieniu wyroki NSA zostały wydane w innym stanie prawnym. W ocenie strony prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, wedle którego stosowanie art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. znajduje racjonalne uzasadnienie, ograniczając niepewność co do skutków prawnych czynności przedsiębranych przez organ prowadzący szkołę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw.
Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy do dochowania 6-miesięcznego terminu na zawiadomienie kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły, o którym mowa w art. 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, wystarczające jest nadanie przesyłki zawierającej ww. zawiadomienie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć pozytywnie.
Podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji określonej szkoły jest pierwszym etapem postępowania w sprawie likwidacji szkoły. Podjęcie tej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności poprzedzających likwidację szkoły lub placówki. Jak wskazano w uchwale NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10, pub. ONSAiWSA 2011/1/2, czynności te, choć faktyczne, są oparte na prawie i stanowią niezbędny element procesu likwidacyjnego. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły ma charakter zewnętrzny, bo stanowi podstawę do dalszych działań, skierowanych do podmiotów "na zewnątrz" aparatu administracji samorządowej (rodziców, kuratora), zmierzających do likwidacji szkoły i dokonania powiadomień, uzyskania wymaganej prawem opinii.
Stosownie do art. 89 ust. 1 p.o. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, "[s]zkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu". Jak trafnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, wskazany w tym przepisie termin ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, że jego uchybienie skutkuje definitywnym wygaśnięciem praw lub obowiązków administracyjnych. Termin ten nie podlega przywróceniu, ponieważ instytucja procesowa przywrócenia terminu znajduje zastosowanie tylko do terminów procesowych (szerzej zob. uchwałę NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 1/20, pub. ONSAiWSA 2021/2/20). Zdaniem NSA nie oznacza to jednak automatycznie, że do zachowania terminu na zawiadomienie kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły nie stosuje się art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przewidującego dochowanie terminu w razie nadania pisma w placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Oczywiście, zasadniczo stwierdzenie, że dany termin ma charakter materialnoprawny, powinno skutkować uznaniem, iż do jego obliczania nie stosujemy regulacji proceduralnych, co oznacza, że zastosowania nie znalazłby także wspomniany art. 57 k.p.a. Trzeba jednak podkreślić, że przepisy k.p.a. dotyczące terminów, w tym wspomniany artykuł, zawarte są w dziale I "Przepisy ogólne", rozdziale 10 "Terminy" Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego też zakres zastosowania k.p.a. determinuje możliwość stosowania art. 57 w zależności od tego, czy dany termin ma charakter terminu materialnoprawnego, czy też jest to termin do dokonania czynności procesowej. Z powołanej wyżej uchwały NSA w sprawie II OPS 1/20 wynika, że ważnym kryterium pozwalającym na odróżnienie terminu prawa materialnego od procesowego jest ustalenie, czy czynność wyznaczona tym terminem podejmowana jest w ramach postępowania administracyjnego, czy poza nim, tj. jeszcze przed jego wszczęciem. Czynności podejmowane w ramach postępowania oraz terminy określające czas na ich dokonanie traktuje się bowiem z reguły jako procesowe.
Odnosząc się do tej kwestii, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zmienność regulacji dotyczących prawnego charakteru zawiadamiania o zamiarze likwidacji szkoły. Ocena obecnie obowiązujących przepisów powinna zostać dokonana z odniesieniem się do poprzedniego stanu prawnego i dotyczącego go orzecznictwa sądów administracyjnych.
W judykaturze na gruncie poprzednio obowiązującego art. 59 ust. 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) przyjmowano, że termin do zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej dla prowadzenia szkół danego typu – nie jest terminem do dokonania czynności procesowej w postępowaniu regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie ww. regulacji prawnej przyjmował, że dokonanie zawiadomienia po upływie terminu powoduje bezskuteczność czynności zawiadomienia, a pojęcie "zawiadomienia" należy rozumieć jako uzyskanie przez dany podmiot informacji o zamiarze likwidacji szkoły przez organ prowadzący szkołę (tak NSA w wyroku z 24 października 2013 r., I OSK 1276/13, LEX nr 1612015). Skoro celem instytucji zawiadomienia jest umożliwienie (tu: rodzicom uczniów likwidowanej szkoły) obserwowania procesu likwidacji włącznie z możliwością zaskarżenia uchwały likwidacyjnej, to o dokonaniu zawiadomienia zgodnie z omawianym przepisem można mówić wtedy, gdy podmiot zawiadamiany uzyska informację o zamiarze likwidacji szkoły (wyrok NSA z 17 lipca 2014 r., I OSK 861/14, LEX nr 1508763).
W stanie prawnym sprzed wejścia w życie ustawy – Prawo oświatowe opinia kuratora oświaty nie miała jednak charakteru aktu administracyjnego i nie musiała być opinią pozytywną, aby do likwidacji szkoły doszło. Art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty stanowił, że "[s]zkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie". Obecnie obowiązujący odpowiednik tego przepisu, art. 89 ust. 3 p.o. stanowi już o "pozytywnej opinii" kuratora oświaty, co oznacza, że opinia ta w istocie została zrównana z wymogiem uzyskania zgody tego organu na likwidację szkoły. Tym samym powrócono do rozwiązania przewidzianego w uchylonym z dniem 22 kwietnia 2009 r. art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Podobnie jak obecnie, także ówczesny ust. 2b wspomnianego artykułu przewidywał, że opinia wydawana jest w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Powyższe okoliczności powodują, że ponownie relewantne jest orzecznictwo zapadłe w odniesieniu do stanu prawnego sprzed 2009 r., wedle którego obowiązek przedstawienia kuratorowi celem wydania postanowienia opiniującego pełnego materiału dowodowego uzasadniał stosowanie w tym przypadku do obowiązku zawiadamiania rodziców uczniów o treści uchwały intencyjnej, wymogów przewidzianych przez Kodeks postępowania administracyjnego (zob. stanowisko NSA zawarte w wyroku z 29 czerwca 2017 r., I OSK 372/17, LEX nr 2337566). Oznacza to, że ponownie postępowanie w sprawie wyrażenia przez kuratora oświaty opinii w sprawie likwidacji szkoły jest sformalizowanym postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w trybie k.p.a. Wniosek ten wzmacnia treść obecnie obowiązującego art. 89 ust. 5 p.o., wedle którego to przepisu "[o]pinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w ciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii".
Przepis ten stanowi o "wystąpieniu" o wydanie opinii. Wystąpienie to należy odróżnić od samego "zawiadomienia" z art. 89 ust. 1 p.o. O ile samo zawiadomienie jest wywołującą skutki prawne czynnością materialno-techniczną (faktyczną), o tyle wystąpienie jest już czynnością prawną, stanowiącą wniosek o wszczęcie postępowania. Gdyby ustawodawca uznawał wystąpienie o wydanie opinii przez kuratora oświaty za czynność faktyczną, a nie prawną, to posłużyłby się w ust. 5 art. 89 Prawa oświatowego sformułowaniem "zawiadomienie", a nie "wystąpienie". Występując o wydanie opinii jednostka samorządu terytorialnego jednocześnie zawiadamia o zamiarze likwidacji szkoły. W świetle art. 89 ust. 5 p.o. zawiadomienie kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły jest bowiem równoznaczne z zainicjowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego postępowania administracyjnego w sprawie wydania opinii, na podstawie art. 89 ust. 1 w zw. z ust. 5 p.o. Podczas gdy podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły można zakwalifikować jako postępowanie uchwałodawcze, to wniosek o wydanie opinii w tej sprawie należy już zakwalifikować jako czynność procesową strony, w istocie będącą żądaniem wszczęcia postępowania prowadzonego w trybie k.p.a.
Warto zauważyć, że uzależnienie podjęcia uchwały o likwidacji szkoły publicznej od uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty jest środkiem nadzoru państwa nad organami samorządu terytorialnego. Wydana opinia jest formą władczego oddziaływania na treść uchwały organu stanowiącego gminy – tak NSA w wyroku z 20 października 2022 r., III OSK 5503/21, LEX nr 3429489. Przewidując formę zaskarżalnego postanowienia ustawodawca zdecydował o sformalizowanym trybie wydania przedmiotowego aktu kuratora oświaty. Uzasadnia to stosowanie do postępowania w sprawie wydania opinii w sprawie likwidacji szkoły reżimu postępowania administracyjnego i traktowanie jednostki samorządu jako strony postępowania. W tej bowiem sytuacji jednostka samorządu terytorialnego występuje jako podmiot niepodporządkowany hierarchicznie kuratorowi oświaty, co przesądza o konieczności ochrony jej niezależności w ramach sformalizowanego postępowania, prowadzonego w trybie k.p.a. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż ustawodawca nie przewidział wprost stosowania przepisów k.p.a. w tym przypadku, tak jak ma to miejsce przy postępowaniu nadzorczym, skoro poprzez wydanie opinii kurator oświaty ingeruje władczo w sytuację prawną jednostki samorządu terytorialnego. Jak wskazuje B. Adamiak, zarówno ustawy ustrojowe, jak i materialnoprawne, odsyłają do stosowania przepisów k.p.a. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. przy postępowaniu nadzorczym nie powoduje, że postępowanie to jest postępowaniem administracyjnym, a jedynie, że organ nadzoru ma odpowiednio stosować przepisy Kodeksu. Inaczej, zdaniem B. Adamiak, należy ocenić odesłanie zawarte w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Jak wskazuje ta autorka, "w razie gdy przepis materialnego prawa administracyjnego przyjmuje rozstrzyganie o uprawnieniach lub obowiązkach jednostki w formie decyzji, postępowanie w sprawie jest postępowaniem administracyjnym, nawet jeśli nie odsyła do przepisów k.p.a. O stosowaniu w tego rodzaju sprawach przepisów k.p.a. przesądza art. 1 pkt 1 i 2 tego Kodeksu" (B. Adamiak, Pojęcie postępowania administracyjnego [w:] "Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a.", red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 19-20).
W myśl art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) edukacja publiczna jest zadaniem własnym gminy, a nie zadaniem zleconym z zakresu administracji rządowej. Uzasadnia to szerszą ochronę niezależności gminy, dążącej do likwidacji szkoły prowadzonej przez tę jednostkę samorządu terytorialnego i traktowanie jej jako jednostkę niepodporządkowaną kuratorowi oświaty.
Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że wystąpienie jednostki samorządu terytorialnego o wydanie opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły skierowane na podstawie art. 89 ust. 5 p.o. jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, a więc czynnością procesową strony, do której to czynności stosuje się art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii w sprawie likwidacji szkoły podlega bowiem obecnie kwalifikacji jako postępowanie administracyjne szczególne. Postępowanie to nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, a więc nie rozstrzyga sprawy w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Niemniej z woli ustawodawcy opinia kuratora oświaty przybiera formę procesową zaskarżalnego postanowienia, a więc aktu administracyjnego podejmowanego w reżimie k.p.a., co przesądza o stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego także w zakresie doręczeń.
Wniosku tego nie zmienia wykładnia celowościowa art. 89 Prawa oświatowego. W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy - Prawo oświatowe (Sejm VIII kadencji, druk 1030) wskazano, że celem 6-miesięcznego terminu na zawiadomienie kuratora oświaty jest stworzenie wystarczających ram czasowych pozwalających na prawidłowe, tj. dogłębne i staranne przeprowadzenie przez kuratorów oświaty postępowań administracyjnych dotyczących wydania opinii o likwidacji szkoły (s. 13-14). Cel ten jest realizowany niezależnie od tego, czy wniosek o wydanie opinii wpłynie do kuratora oświaty przed końcem wyznaczonego terminu, czy też krótko po tym terminie. Stosownie do treści art. 89 ust. 5 p.o. 30-dniowy termin na wydanie opinii liczony jest nie od konkretnej daty, a od dnia doręczenia kuratorowi oświaty wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii. Oznacza to, że ustawodawca przypisuje znaczenie prawne czynności doręczenia kuratorowi oświaty wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego. W takim stanie rzeczy brak jest podstaw do przyjęcia, że ratio legis ustawodawcy było uniemożliwienie kuratorom oświaty merytorycznego rozpoznania wniosków wysłanych co prawda w terminie, lecz otrzymanych przez kuratora po tym terminie. Gdyby tak było, to ustawodawca przewidziałby, iż kurator oświaty jest zobowiązany do wydania opinii w terminie oznaczonym kalendarzowo, np. do 1 kwietnia lub najpóźniej do 5 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły. Ponadto, odwołując się do stanowiska NSA przyjętego w uchwale z 30 listopada 2020 r., II OPS 1/20 można wskazać, że uchybienie terminu materialnego generalnie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego. Gdyby przyjąć, że termin określony w art. 89 ust. 1 p.o. jest terminem materialnym, jego uchybienie powodowałoby, że postępowanie administracyjne w sprawie wydania opinii w przedmiocie likwidacji szkoły nie mogłoby zostać w ogóle wszczęte, a już wszczęte podlegałoby umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe ustalenia na uwadze, a w szczególności uzależnienie upływu terminu na wydanie opinii od daty doręczenia kuratorowi oświaty wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego, wniosek taki nie znajduje potwierdzenia w treści art. 89 p.o.
Podobnie w doktrynie na gruncie art. 89 p.o. przyjmuje się, że "do powiadomienia stosuje się art. 57 § 5 k.p.a.: jeśli zatem organ prowadzący nadał powiadomienie o likwidacji listem poleconym w placówce polskiego operatora publicznego najpóźniej w ostatnim dniu lutego, termin można uznać za dochowany. (...) To stanowisko znajduje racjonalne wytłumaczenie – zwłaszcza dlatego, że ogranicza niepewność co do skutków prawnych czynności przedsiębranych przez j.s.t., skoro opinia kuratora oświaty zapada w formie postanowienia administracyjnego, a zatem przed kuratorem toczy się postępowanie administracyjne. Powiadomienia organów i osób, o których mowa, są wprawdzie dokonywane nie przez kuratora oświaty, lecz przez organy j.s.t. Jednak zważywszy na cel, którym jest wykazanie przesłanki ważnej i skutecznej prawnie likwidacji, można zgodzić się z tezą, iż należy powrócić do poglądu dominującego przed 22.04.2009 r., a więc przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o systemie oświaty przejściowo eliminującej wymaganie opiniowania przez kuratora oświaty w formie postanowienia administracyjnego." (tak M. Pilich [w:] Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. III, red. M. Pilich, SIP LEX, art. 89 pkt 8).
W świetle powyższych ustaleń niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. przyjmując, że do obliczenia terminu z art. 89 ust. 1 p.o. stosuje się art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. W rezultacie Sąd nie naruszył wskazanego w zarzucie drugim skargi kasacyjnej art. 89 ust. 1 p.o.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego od Ministra Edukacji, następcy prawnego skarżącego kasacyjnie Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącego (w I instancji) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.