III OSK 1195/22

III OSK 1195/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak
Rafał Stasikowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
II SA/Sz 943/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-12-02
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 360
art. 135p ust. 1
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 943/21 w sprawie ze skargi A. W. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z dnia 10 czerwca 2021 r., nr 15/2021 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 943/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. W. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z 10 czerwca 2021 r., nr 15/2021, w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Orzeczeniem z 22 kwietnia 2021 r., nr 2/21, Komendant Powiatowy Policji
w W., działając na podstawie art. 133 ust. 1, art. 135j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; "ustawa o Policji"), po dokonaniu oceny okoliczności i materiału dowodowego w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko sierż. szt. A. W. obwinionej o to, że w dniach 1 grudnia 2020 r. oraz 2 grudnia 2020 r. przystąpiła do odpraw służbowych prowadzonych przez kadrę kierowniczą Komendy Powiatowej Policji w W., które odbyły się w budynku komendy przy al. [...]
w W., nie mając przesłoniętych ust i nosa, do czego była zobowiązana poleceniem Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie M. J., wyrażonym w piśmie z 9 października 2020 r., czym naruszyła dyscyplinę służbową w sposób określony w art. 132 ust. 3 pkt 2 ustawy o Policji w zw. z § 15 pkt 1 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, orzekł o uznaniu skarżącej winnym zarzucanego jej czynu i wymierzył karę dyscyplinarną ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu 9 października 2020 r. do Komendy Powiatowej Policji w W. wpłynęło pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie M. J., w którym ten wskazał: "polecam dodatkowo bezwzględne przestrzeganie zasad higieny mycia i odkażania rąk oraz zakrywanie ust i nosa podczas przemieszczania na terenie jednostek organizacyjnych Policji oraz podczas kontaktów służbowych wewnątrz struktury organizacyjnej pomiędzy różnymi komórkami i pionami przez wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Policji". W dniu 9 października 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w W. nadkom. A. G. poprzez dekretację na powyższym piśmie polecił wszystkim kierownikom komórek organizacyjnych KPP w W. zapoznać z ww. poleceniem cały stan osobowy Komendy Powiatowej Policji w W. oraz potwierdzić ten fakt własnoręcznym podpisem. W dniu 26 października 2020 r. skarżąca zapoznała się z poleceniem Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji z 9 października 2020 r., potwierdzając ten fakt własnoręcznym podpisem na karcie zapoznania.
W dniu 1 grudnia 2020 r. w godzinach 7:30–15:30 skarżąca pełniła służbę w Wydziale [...] Komendy Powiatowej Policji w W.. Około godziny 07:30 stawiła się na odprawie służbowej bez zasłoniętych ust ani nosa, co potwierdzają zeznania świadków oraz monitoring wizyjny. Naczelnik podinsp. D. S. zeznała, iż poleciła opuścić skarżącej odprawę służbową w związku z brakiem zasłonięcia przez nią ust i nosa. Następnie do pomieszczeń wszedł I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w W. nadkom. W. W., który polecił Naczelnik sporządzenie dokumentacji służbowej skutkującej wszczęciem postępowania dyscyplinarnego wobec skarżącej. Po tym zdarzeniu policjantka opuściła odprawę na polecenie przełożonych. Nadto w dniu 2 grudnia 2020 r. około godziny 7:30 w pomieszczeniu Zastępcy Naczelnika nadkom. T. K. skarżąca ponownie stawiła się na odprawie służbowej bez zasłoniętych ust i nosa. Jak wynika z zeznania T. K. poprosił on policjantkę o założenie maseczki lub innego przedmiotu umożliwiającego zasłonięcie ust i nosa. Policjantka oświadczyła, że nie zakryje nosa i ust z uwagi na fakt, że jest osobą zdrową i że jest to niezgodne z prawem oraz żądała wyjaśnienia podstawy tego polecenia. Zastępca Naczelnika z uwagi na zachowanie skarżącej zakończył odprawę służbową. Fakt niezasłonięcia ust i nosa przez skarżącą podczas odprawy w dniach 1 i 2 grudnia 2020 r. potwierdzają zeznania świadków, monitoring wizyjny z korytarza I piętra Komendy Powiatowej Policji w W. oraz sama obwiniona w swoim zeznaniu. Zabezpieczony monitoring wizyjny z 1 i 2 grudnia 2020 r. dowodzi, że przez cały powyższy dzień ww. przemieszczała się korytarzem I piętra KPP w W. oraz pomiędzy pomieszczeniami bez zasłoniętych ust i nosa. Przesłuchana
w charakterze obwinionego policjantka nie przyznała się do zarzucanego jej czynu
i złożyła wyjaśnienia, w których zanegowała fakt, iż zostało wydane jej polecenia zakrywania ust i nosa, ponieważ nie można stwierdzić, czy pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie było poleceniem oraz czy Komendant Wojewódzki lub jego zastępca jest uprawniony do wydania wiążącego prawnie polecenia o treści wskazanej w piśmie. Podniosła również, że zarządzenie odnośnie zasłaniania ust i nosa może być wydane jedynie przez osobę zarządzającą budynkiem użyteczności publicznej, którym jest Komenda Powiatowa Policji w W., zaś polecenie Komendanta J. było notorycznie lekceważone przez innych funkcjonariuszy.
Organ uznał, że doszło do opisanego w sentencji orzeczenia przewinienia dyscyplinarnego. Wyjaśnił, że polecenie Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie z 9 października 2020 r. zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami przez uprawnionego przełożonego (art. 1 ust. 1 Zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji), a nadto jego treść była prawidłowa i nie wyczerpywała znamion art. 58 ust. 2 ustawy o Policji, który określa szczegółowo w jakim przypadku można odmówić lub nie wykonać polecenia uprawnionego przełożonego. Z kolei zaświadczenie lekarskie wydane przez lekarza specjalistę chorób wewnętrznych, stwierdzające przeciwwskazania używania maseczki ochronnej, nie mogło zostać wzięte pod uwagę z uwagi na fakt, iż zostało wydane 29 grudnia 2020 r. oraz nie wykluczało używania innych przedmiotów zakrywających usta i nos (np. przyłbica ochronna, chusta, szalik).
Zdaniem organu kara dyscyplinarna ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku jest adekwatna do popełnionego przez przewinienia dyscyplinarnego oraz wywołanych przez nie skutków. W realiach sprawy zaistniała bowiem okoliczność mogąca wpłynąć na zaostrzenie kary, a mianowicie poważne skutki przewinienia dyscyplinarnego, zwłaszcza istotne zakłócenie realizacji zadań Policji, które spowodowała funkcjonariuszka poprzez niewykonanie polecenia przełożonego. Skutkiem poczynań policjantki jest obniżenie dyscypliny służbowej, spadek morale oraz pogorszenie komfortu pracy dla pozostałych funkcjonariuszy KPP w W. Kolejną konsekwencją opisanego zachowania jest również zakłócenie pracy Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego poprzez odwoływanie odpraw służbowych. Policjantka, z uwagi na dostarczane przez siebie zaświadczenia, wywołała konieczność odsunięcia jej od części zadań służbowych takich jak przesłuchiwanie osób oraz służba w ramach grupy zdarzeniowej. Biorąc pod uwagę czynniki wpływające na złagodzenie wymiaru kary, organ stwierdził, iż postawa policjantki w trakcie postępowania dyscyplinarnego, podczas którego nadal nie wykonywała polecenia zakrywania ust i nosa oraz zakłócała poranne odprawy, świadczy o tym, że nie zrozumiała nieprawidłowości w swoim postępowaniu. Poza tym policjantka legitymuje się 14-letnim stażem służby, a zatem powinna znać i przestrzegać przepisów resortowych.
Orzeczeniem z 10 czerwca 2021 r., nr 15/2021, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Komendant Wojewódzki Policji w Szczecinie utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie.
W uzasadnieniu wskazał, że M. J. zajmujący stanowisko Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie był uprawniony do wydawania poleceń policjantom województwa zachodniopomorskiego, a w szczególności policjantom KPP w W. w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Jego zdaniem polecenia te zostały wydane w sposób prawidłowy i charakterystyczny dla organizacji hierarchicznej jaką jest Policja. Zdaniem organu nieistotny dla przedmiotowej sprawy pozostaje fakt, czy konieczność zakrywania ust i nosa w trakcie pełnienia służby była przez przełożonych sformułowana jako polecenie, czy też jak to sugeruje obrońca obwinionej, jako wytyczne. Niezależnie od zastosowanej przez przełożonych formy komunikatu, obwiniona była bezwzględnie zobowiązania do podporządkowania się poleceniu, bądź wytycznym, o czym stanowi § 1 pkt 2 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji.
Powołując się na art. 71a ustawy o Policji oraz art. 207 i 211 Kodeksu pracy organ drugiej instancji stwierdził, że Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji
w Szczecinie, jako osoba upoważniona do sprawowania nadzoru nad bezpieczeństwem i higieną pracy policjantów i pracowników Policji na terenie województwa zachodniopomorskiego, w obliczu narastającego zagrożenia epidemiologicznego wirusem SARS-CoV-2, mógł wprowadzić nowe zasady higieny i bezpieczeństwa pracy, które zgodnie z zasadami działania organizacji hierarchicznej były wprowadzane przez poszczególnych komendantów powiatowych Policji. Działania Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie były uzasadnione w obliczu powszechnie znanej, wciąż pogarszającej się w tamtym czasie sytuacji epidemiologicznej, rosnącej liczby zakażeń i zachorowań, a także regulacji wprowadzanych rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii z dnia 9 października 2020 r.
Organ zwrócił uwagę, że policjantka do akt postępowania dyscyplinarnego przedłożyła zaświadczenie lekarskie z 29 grudnia 2020 r. o przeciwwskazaniach używania maseczki ochronnej oraz oświadczenia o trudności w zakrywaniu ust i nosa datowane na 1, 21 i 22 grudnia 2020 r. W aktach sprawy nie odnaleziono zaświadczenia lekarskiego z 7 grudnia 2020 r., na które powołała się odwołaniu. Zdaniem organu zaświadczenie lekarskie z 29 grudnia 2020 r. stanowi jedynie potwierdzenie istnienia u skarżącej przeciwwskazań używania maseczki ochronnej. Brak w nim oświadczenia o przeciwwskazaniach do używania innych przedmiotów służących ochronie osób przed zarażeniem wirusem SARS-CoV-2, np. przyłbicy. Z kolei oświadczenia obwinionej datowane na 1, 21 i 22 grudnia 2020 r. stanowią pisemne dokumenty prywatne, a zatem nie mają waloru dokumentu urzędowego. Stąd oświadczenia te należy traktować jedynie jako wskazanie przez obwinioną, że 1 i 21 grudnia 2020 r. miała trudności w zakrywaniu ust i nosa, a w dniu 22 grudnia 2020 r. miała trudność w samodzielnym zakrywaniu ust i nosa oraz zaburza psychiczne. Organ ustalił także, że w trakcie wizyty lekarza profilaktyka policjantka miała założoną maseczkę ochronną (orzeczenie z 7 stycznia 2021 r.), zaś lekarz ten nie stwierdził przeciwwskazań do noszenia przez nią maseczki ochronnej w trakcie służby.
Organ odwoławczy stwierdził, że nie sposób uznać wyjaśnień skarżącej za wiarygodne. Nielogiczny wydaje się być fakt, że obwiniona wskazuje na trudności w zakrywaniu ust i nosa, by następnie stwierdzić, że czasami zasłaniała je z obawy o mobbing i dyskryminację, podczas gdy będąc na badaniach lekarskich zasłaniała tę części ciała. Zdaniem organu ograniczenie dostępu skarżącej jedynie do pomieszczeń, w których miała wykonywać czynności służbowe, a także ograniczenie kontaktów osobowych spowodowane było sytuacją epidemiczną oraz odmową zabezpieczenia ust i nosa. Zaistniałe okoliczności sprawy, a w szczególności dbałość o zdrowie pozostałych policjantów pracowników oraz brak subordynacji i współpracy obwinionej, uzasadniały więc stosowane wobec niej przez przełożonych ograniczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że każdy policjant ma obowiązek dbania o ogólne bezpieczeństwo społeczne, w tym bezpieczeństwo zdrowotne i w tym zakresie podporządkowywania się wytycznym przełożonych. Subiektywne poglądy dotyczące braku konieczności podporządkowywania się poleceniom w zakresie bezpieczeństwa zdrowotnego na terenie jednostki Policji, a w szczególności stosowania środków ochrony osobistej nie mogą stanowić podstawy ignorowania poleceń przełożonych przez funkcjonariusza zobligowanego do dbania o dobro społeczne oraz podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej organizacji hierarchicznej.
Zdaniem organu drugiej instancji Komendant Powiatowy Policji w W. w sposób prawidłowy uznał, iż skarżąca jest winna tego, że w dniu 1 i 2 grudnia 2020 r. przystąpiła do odpraw służbowych prowadzonych przez kadrę kierowniczą Komendy Powiatowej Policji w W. nie mając przesłoniętych ust i nosa wbrew wydanemu poleceniu. Również wymierzona kara dyscyplinarna ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku jest adekwatna do popełnionego przewinienia dyscyplinarnego. W zaskarżonym orzeczeniu organ jasno wskazał okoliczności mające wpływ na wymiar kary, z którymi należy się zgodzić wobec poważnych skutków, jakie wywołało zachowanie policjantki, jej dotychczasowego doświadczenia zawodowego i zachowania po popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego. Ponadto organ pierwszej instancji rozpatrzył zażalenie na postanowienie o odmowie uzupełnienia akt postępowania dyscyplinarnego, doręczając wydane rozstrzygnięcie skarżącej i jej obrońcy.
Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Szczecinie wniosła skarżąca.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji na wstępie wskazał, że w ustawie o Policji w Rozdziale 10 "Odpowiedzialność dyscyplinarna i karna policjantów", przewidzianym w ustawie o Policji, zawarto pełną regulację zarówno materialnoprawną dotyczącą odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów, jak i procesową regulującą przebieg i zasady postępowania dyscyplinarnego. Na tle powyższych przepisów przyjmuje się, że sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej nie jest sprawą administracyjną indywidualną, rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że do postępowania dyscyplinarnego policjantów nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. sąd ten uznał za bezzasadne.
W ocenie sądu z akt sprawy wynika, że pismem z 9 października 2020 r. Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie M. J., w związku z sytuacją nasilenia się przypadków zarażenia koronawirusem SARS-CoV-2 i wprowadzeniem nowych zaleceń i zasad bezpieczeństwa na terenie kraju, polecił bezwzględne przestrzeganie zasad higieny mycia i odkażania rąk oraz zakrywania ust i nosa podczas przemieszczania na terenie jednostek organizacyjnych Policji oraz podczas kontaktów służbowych wewnątrz struktury organizacyjnej pomiędzy różnymi komórkami i pionami przez wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Policji. Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom skarżącej, pismo to stanowiło wiążące ją polecenie służbowe, zaś podniesione przez nią wątpliwości co do prawidłowości i zasadności wydanego polecenia nie mogły odnieść zamierzonego skargą skutku.
Zdaniem tego sądu chybiony jest zarzut naruszenia § 25 ust. 3 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 1 grudnia 2020 r. Sąd wskazał, że polecenie służbowe stanowi zlecenie funkcjonariuszom lub pracownikom Policji wykonania konkretnych obowiązków lub czynności. Może być ustne lub pisemne i nie musi przybierać ściśle określonej formy. Kwestionowane skardze polecenie zostało wydane przez uprawionego przełożonego i przekazane skarżącej z zachowaniem drogi służbowej. Przedstawione w zaskarżonym orzeczeniu przez Komendanta Wojewódzkiego przepisy jednoznacznie wskazują na uprawnienie Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie do wydawania poleceń policjantom województwa zachodniopomorskiego, w szczególności w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy. Z racji hierarchicznej struktury Policji oraz posiadania przez Zastępcę Komendanta Wojewódzkiego Policji kompetencji do wydania ww. poleceń, twierdzenie, że Zastępca Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie nie miał uprawienia do nałożenia obowiązku zakrywania ust i nosa na terenie budynku Komendy Powiatowej Policji W., gdyż nie był zarządzającym budynkiem, jest zdaniem sądu pierwszej instancji niezasadne. Wiązanie bowiem uprawnienia przełożonego z przepisami rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie znajduje uzasadnienia, skoro wynika ono przede wszystkim z przepisów regulujących organizację Policji. Przy czym sama treść polecenia została sformułowana kategorycznie i nie budzi wątpliwości, że skarżąca zapoznała się z nim 26 października 2020 r. Od tego dnia miała zatem obowiązek stosowania się do ww. polecenia i to niezależnie od przepisów wynikających z rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Podniesiona okoliczność, że pismo Zastępcy Komenda Wojewódzkiego Policji w Szczecinie było lekceważone przez pozostałych funkcjonariuszy i pracowników Komendy, nie może stanowić dowodu, że intencją przełożonego było zalecenie, do którego można, ale nie trzeba się stosować. O braku obligatoryjności nie może świadczyć również to, że wbrew stanowisku Zastępcy Komendanta zawartego również w tym piśmie, odprawy odbywały się bez zachowania dystansu społecznego. Ewentualny fakt nieprzestrzegania polecenia służbowego w żaden sposób nie przeczy wynikającemu z niego obowiązkowi i konieczności podporządkowania się jemu.
Sąd pierwszej instancji przytoczył stosowne przepisy ustawy o Policji. Wskazał, że funkcjonariusz Policji jest związany rozkazem i poleceniem przełożonego, zaś odmowa wykonania rozkazu czy polecenia możliwa jest w przypadku, gdyby ich wykonanie łączyło się z popełnieniem przestępstwa. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie wykonanie polecenia służbowego zakrywania ust i nosa nie wiązałoby się z popełnieniem przestępstwa. Sąd ocenił, że trafnie wywiódł organ pierwszej instancji, że polecenie nie wyczerpywano znamion art. 58 ust. 2 ustawy o Policji. Zdaniem sądu dla pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej na wskazanej przez organ podstawie istotne znaczenie miał fakt wydania określonego polecenia służbowego oraz fakt jego niewykonania. Oba te fakty zostały przez organy prawidłowo ustalone, co potwierdza konstatację, że kwestia nieprzestrzegania przez skarżącą polecenia zakrywania ust
i nosa w budynku komendy nie budzi wątpliwości.
Sąd w pełni podzielił argumentację orzeczenia odwoławczego, że w sprawie doszło do zawinionego naruszenia dyscypliny służbowej i nie wystąpiły okoliczności przemawiające na korzyść obwinionej. Działania skarżącej były bowiem świadome, skoro wiedziała o treści polecenia i pomimo zwrócenia uwagi przez jej przełożonych na konieczność jego przestrzegania i zaoferowania przyłbicy, stanowczo odmówiła zakrycia ust i nosa. Słusznie też organ wywiódł, że przedłożone przez nią w toku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego zaświadczenie lekarskie z 29 grudnia 2020 r. oraz "Dokument potwierdzający trudność w samodzielnym zakrywaniu ust i nosa" z 1 grudnia i z 21 grudnia 2020 r. nie stanowią dowodu na to, że w dniu 1 grudnia i 2 grudnia 2020 r. istniały przeciwskazania zdrowotne do wykonania polecenia służbowego. W ocenie sądu ww. zaświadczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym, a zatem stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone i korzysta z domniemania prawdziwości, tym nie mniej zostało sporządzone dopiero 29 grudnia 2020 r., a nadto wskazuje tylko na istnienie przeciwskazań do noszenia maseczki ochronnej, nie zaś innych osłon ust i nosa, np. przyłbicy czy kasku ochronnego. Z kolei "Dokument potwierdzający trudność w samodzielnym zakrywaniu ust i nosa" z 1 grudnia i z 21 grudnia 2020 r., z uwagi na to, że zawiera oświadczenie złożone przez samą skarżącą, to posiada wyłącznie walor dokumentu prywatnego, którego wartość dowodowa ograniczona jest tylko do stwierdzenia, że skarżąca złożyła oświadczenie o określonej treści. Formalna moc dokumentu prywatnego nie przesądza jednakże o mocy materialnej, tj. prawdziwości oświadczenia. W ocenie sądu w rezultacie przedłożone przez nią dokumenty prywatne z 1 grudnia i z 21 grudnia 2020 r. nie są objęte domniemaniem prawdziwości przedstawionych w nim oświadczeń. W tej sytuacji zasadnie organ uznał, że skarżąca nie wykazała, aby posiadała jakikolwiek dokument, który zwalniał ją we wskazanych ww. dniach z obowiązku wykonania polecenia nakazującego zakrywanie ust i nosa na terenie Komendy. Przeczy temu również zaświadczenie lekarskie z 7 stycznia 2021 r. W tym dniu skarżąca stawiła się na badania profilaktyczne, podczas których nie zgłaszała lekarzowi trudności w zakrywaniu ust i nosa, zaś lekarz ten nie stwierdził przeciwwskazań do noszenia przez nią maseczki ochronnej w trakcie służby.
Zdaniem tego sądu dla sprawy nie ma znaczenia fakt, że Sąd Rejonowy w W. II Wydział Karny, orzekając w sprawie wykroczenia polegającego na braku zasłaniania nosa i ust w budynku Komendy, wyrokiem z 15 lipca 2021 r. uniewinnił skarżącą od zarzucanego czynu, zaś w stosunku do jej pełnomocnika postanowieniem z dnia 12 marca 2021 r. odmówił wszczęcia postepowania. Orzeczenia te zostały wydane w przedmiocie wykroczenia, nie zaś przewinienia dyscyplinarnego polegającego na niewykonaniu polecenia służbowego. Z art. 132 ust. 4 ustawy o Policji wynika jednoznacznie, że postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem samodzielnym i prowadzonym niezależnie od postępowania karnego, zaś policjant podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej.
W ocenie sądu pierwszej instancji rację ma także organ odwoławczy, że wymierzona skarżącej kara była adekwatna do stwierdzonego naruszenia dyscypliny służbowej. Kara ta została wymierzona z uwzględnieniem zarówno skutków przewinienia dyscyplinarnego (zakłócenia realizacji zadań Policji, konieczność odsunięcia od czynności służbowych, pogorszenie komfortu pracy w jednostce), zachowania skarżącej po popełnieniu przewinienia (dalsze naruszenia zakazu co skutkowało kolejnym wszczęciem postępowania dyscyplinarnego), jak i jej wieloletniego doświadczenia, które wskazuje na to, że powinna znać podstawowe zasady postępowania.
Sąd uznał, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia prawa w sposób wskazany przez skarżącą. Ponadto, kontrolując z urzędu w pełnym zakresie zgodność legalność zaskarżonego aktu, nie stwierdził jakichkolwiek uchybień, które przemawiałyby za uwzględnieniem skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca, zaskarżając wyrok
w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi. Nadto zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a w zw. z:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku potwierdzenia stanowiska organu, że skarżąca nie miała przeciwwskazań do zakrywania ust i nosa, podczas gdy już na etapie postępowania administracyjnego wykazała stosowne dokumenty, tj. zaświadczenie lekarskie z 29 grudnia 2020 r., dokument potwierdzający trudność w samodzielnym zakryciu ust i nosa z 1 grudnia 2020 r. oraz wyjaśniła, że podczas zakrywania ust i nosa kręci się jej w głowie, ciężko jest jej oddychać oraz że odczuwa większy stres;
2. art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ z pominięciem przepisów obowiązującego prawa i bezpodstawne uznanie, że obowiązek zakrywania ust i nosa stanowi sposób przeciwdziałania epidemii COVID-19 oraz uznanie, że dokument potwierdzający trudność w samodzielnym zakryciu ust i nosa z 1 grudnia 2020 r. stanowi dokument prywatny, który nie ma waloru dokumentu urzędowego, podczas gdy organ administracji publicznej powinien działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, stać na straży praworządności oraz prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a ponadto nie może dokonywać wykładni prawa i tworzyć definicje legalnych norm prawnych;
3. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, podczas gdy wskazany przepis nakłada na organ taki obowiązek, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest odebranie stronie uprawnienia jakim jest utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe.
II. przepisów prawa materialnego, tj.:
4. art. 92 pkt 1 Konstytucji RP, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wprowadzenie w drodze rozporządzenia nieznanych Konstytucji i ustawom oraz niezgodnych z nimi ograniczeń praw, wolności i swobód obywatelskich;
5. art. 132 ust. 2 w zw. z art. 132a ustawy o Policji poprzez bezzasadne uznanie, że skarżąca w sposób zawiniony nie wykonała obowiązków lub poleceń służbowych, podczas gdy nie można przypisać skarżącej winy w sytuacji posiadania przeciwwskazań zdrowotnych do zakrywania ust i nosa oraz braku legalności przepisów wprowadzających nakaz zakrywania ust i nosa i jednocześnie nie można stwierdzić, że zalecenia Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego w Szczecinie wskazane w piśmie z 9 października 2020 r. stanowiły wiążące polecenie służbowe;
6. art. 135g ust. 1 i 2 ustawy o Policji poprzez nieuwzględnienie okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej w postaci jej wyjaśnień odnośnie stanu zdrowia
i posiadania przez nią Zaświadczenia lekarskiego z 29 grudnia 2020 r., wskazującego na występowanie ww. okoliczności;
7. § 25 ust. 3 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że ww. przepis nakłada obowiązek zakrywania ust i nosa na osoby podczas wykonywania czynności zawodowych, służbowych lub zarobkowych w budynkach użyteczności publicznej, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacji wydania stosownego postanowienia przez zarządzającego takim budynkiem użyteczności publicznej.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę wystąpienie przesłanek nieważności postępowania. W tej sprawie sąd nie stwierdza wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Skarżąca kasacyjnie podniosła zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia prawa procesowego.
W pierwszym rzędzie rozpoznane zostaną zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który strona skarżąca uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12 – publik. CBOSA).
Zarzuty oparte na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zostaną omówione łącznie. Zarzuty I.1-I.3 są nieuzasadnione.
Rozdział 10 ustawy o Policji zawiera względnie kompleksową regulację materialno-prawną i procesowo-prawną dotyczącą odpowiedzialności dyscyplinarnej policjantów. Wynika z niej, iż sprawa odpowiedzialności dyscyplinarnej policjanta nie jest sprawą administracyjną, do której zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Sprawa ta nie kończy się zatem wydaniem decyzji administracyjnej, a jest załatwiana orzeczeniem posiadającym zupełną regulację wynikającą z przepisów ustawy o Policji. W żadnym zakresie przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania do postępowania dyscyplinarnego policjantów. Te zasadę potwierdza przepis art. 135p ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 135p ust. 1 ustawy o Policji w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego, dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków, z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych. W postępowaniu dyscyplinarnym do świadków nie stosuje się również art. 184 k.p.k. Wykładnia tego przepisu nie stwarza żadnych wątpliwości, a wynika z niej jednoznacznie, iż ustawa o Policji zawiera odpowiednie regulacje materialne i procesowe odnoszące się do odpowiedzialności i postępowania dyscyplinarnego policjantów, a w konsekwencji mocą wyraźnej woli ustawodawcy żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania do postępowania dyscyplinarnego policjantów. Organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji oraz organ drugiej instancji, który wydał orzeczenie poddane kontroli sądowoadministracyjnej, w zakresie sposobu prowadzenia postępowania, oceny materiału dowodowego, dokonywania ustaleń faktycznych,
a następnie uzasadniania podstawy faktycznej swoich orzeczeń nie mógł dopuścić się naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 i 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji przepisów tych nie mógł naruszyć również sąd pierwszej instancji, gdyż nie dokonywał on kontroli ich przestrzegania przez organy. Z tych względów zarzuty te są nieusprawiedliwione.
Zarzuty naruszenia prawa materialnego są nieuzasadnione.
Zarzut naruszenia przepisu art. 92 pkt 1 Konstytucji RP jest bezpodstawny. Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż art. 92 Konstytucji RP zawiera dwa ustępy i nie wprowadza w swym wewnętrznym podziale punktów. Oznaczenie przepisu wskazanego w zarzucie jest błędne. Usterka ta jednak jest tego rodzaju, iż możliwe jest odniesienie się do treści zarzutu, gdyż ze skargi kasacyjnej wywieść można, iż zarzucane jest naruszenie przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten nie był stosowany przez sąd pierwszej instancji, co potwierdza treść pisemnego uzasadnienia wyroku. Nie można zatem skutecznie konstruować zarzutu naruszenia określonego przepisu, jeśli Sąd administracyjny nie zastosował go. Już tylko to czyni zarzut ten nieskutecznym.
Bezpodstawność tego zarzutu jest także następstwem braku dostatecznych racji natury prawnej do jego uwzględnienia. Zawartość merytoryczna przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji wiąże się ze wskazaniem dopuszczalności wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy wyłącznie na podstawie wyraźnego, tj. szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, którą rozporządzenie ma wykonywać, a następnie wskazania elementów formalnych takiego upoważnienia (zdanie 2). Jest to zatem przepis wskazujący warunki formalne umożliwiające wydawanie rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Jest to przepis adresowany bezpośrednio do ustawodawcy zwykłego wskazując mu wymogi formalne poprawnie skonstruowanego upoważnienia do wydania rozporządzenia wykonawczego, a zatem wymogi jakim winny odpowiadać uchwalane ustawy w zakresie podstaw formalnych wydawania rozporządzeń. W drugim rzędzie jego adresatem są organy wykonawcze, dla których przepis ten ma m.in. takie znaczenie, iż zawiera zakaz wydawania rozporządzeń, jeśli ustawa nie przyznaje tej kompetencji organowi mocą upoważnienia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Dalej wskazać należy, iż zarzut ten w swej treści nie odnosi się do żadnego konkretnego rozporządzenia. Nie można także wyłącznie przez zarzut naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji kwestionować legalność treści konkretnego rozporządzenia, wskazując, że wprowadziło ono do systemu prawa ograniczenia praw, wolności i swobód obywatelskich nieznanych Konstytucji i ustawom zwykłym. Taka konstrukcja zarzutu jest więc nietrafiona i niewystarczająca, aby mógł on przynieść jakikolwiek pozytywny skutek procesowy.
Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że rozporządzenie z 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii miałoby wprowadzić ograniczenia niezgodne z Konstytucją i ustawami. Treść uzasadnienia wskazuje, iż autorka skargi kasacyjnej w dalszym ciągu raczy nie dostrzegać istoty problemu, na który wyraźnie wskazał organ i co podkreślił sąd pierwszej instancji. Istota sprawy nie jest związana z zakresem ograniczeń, nakazów, czy zakazów wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19, lecz z niewykonywaniem przez skarżącą polecenia służbowego, w treści którego wskazano na obowiązek bezwzględnego przestrzegania zasad higieny mycia i odkażania rąk oraz zakrywania ust i nosa podczas przemieszczania się na terenie jednostek organizacyjnych Policji oraz podczas kontaktów służbowych wewnątrz struktur organizacyjnych pomiędzy różnymi komórkami i pionami przez wszystkich funkcjonariuszy i pracowników Policji. Podstawą wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a następnie orzeczenia kary dyscyplinarnej względem skarżącej, były jej zachowania z 1 i 2 grudnia 2020 r., stanowiące naruszenia powyższego polecenia służbowego z 9 października 2020 r. Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w Szczecinie, a nie wskazanego rozporządzenia, które to zachowania naruszyły dyscyplinę służbową. Obowiązek zakrywania ust i nosa, który złamała skarżąca, wynikał z polecenia służbowego, a jego naruszenie stanowiło naruszenie dyscypliny służbowej. Naruszenie polecenia służbowego było przyczyną wydania poddanego kontroli orzeczenia dyscyplinarnego, zaś treść obowiązków wynikających ze wspomnianego rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. i jego stosunek względem obowiązków wynikających z Konstytucji i ustaw jest w tym kontekście prawnie nieistotny. Czyni to nieuzasadniony nie tylko zarzut II.4, lecz również zarzut II.7, który odnosi się do naruszenia jednego z przepisów tego rozporządzenia. Rozporządzenie z 1 grudnia 2020 r. nie było stosowane w sprawie, a więc zarzut błędnej jego wykładni jest bezprzedmiotowy. Brak zastosowania jego przepisów był konsekwencją postawienia skarżącej zarzutów naruszenia dyscypliny służbowej związanego z niezastosowaniem się do polecenia służbowego, a nie przepisów powszechnie obowiązujących.
Zarzuty II.5 i II. 6 są nieuzasadnione. Treść zarzutów i uzasadnienia jednoznacznie wskazuje, iż podnosząc naruszenie wskazanych w ich treści przepisów, skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniami faktycznymi przyjętymi za podstawę orzekania, w tym z przypisaniem winy skarżącej, co jest elementem stanu faktycznego sprawy.
Należy pamiętać, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może następować zatem przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2327/1). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego, konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ nie uwzględniono okoliczności przemawiających na korzyść skarżącej w postaci jej wyjaśnień dotyczących stanu zdrowia i posiadania określonego zaświadczenia lekarskiego z 29 grudnia 2020 r., jak również przypisania jej zawinionego niewykonania polecenia służbowego, podczas gdy zdaniem skarżącej nie można jej przypisać winy właśnie ze względów zdrowotnych, a to posiadania przeciwskazań do zakrywania ust i nosa, czy też ustalania czy polecenie z 9 października 2020 r. było wiążące. Jeżeli skarżąca uważa, że te ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Z tych względów oba zarzuty nie mogą być uznane za zasadne.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.