III OSK 1192/24

III OSK 1192/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Kazimierz Bandarzewski
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Sądu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 430/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Sądu [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 430/23, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na bezczynność Prezesa Sądu [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 20 kwietnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Stowarzyszenie [...], wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2023 r., zwróciło się do Prezesa Sądu [...], na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
1. treści korespondencji mailowej P.S., Prezesa Sądu [...], dotyczącej wykonywania kompetencji dyrektora sądu w zakresie:
• kierowania działalnością administracyjną sądu, w zakresie wskazanym w art. 8 pkt 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych,
• zwierzchnictwa służbowego sędziów oraz asystentów sędziów sądu,
• powierzania sędziom pełnienia funkcji i zwalniania z ich pełnienia, chyba że ustawa stanowi inaczej
- za okres od 1 stycznia 2023 r. do 1 kwietnia 2023 r.;
2. treści korespondencji z komunikatorów wykorzystywanych w służbowych telefonach komórkowych P.S., Prezesa Sądu [...], dotyczącej wykonywania kompetencji dyrektora sądu w zakresie:
• kierowania działalnością administracyjną sądu, w zakresie wskazanym w art. 8 pkt 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych,
• zwierzchnictwa służbowego sędziów oraz asystentów sędziów sądu,
• powierzania sędziom pełnienia funkcji i zwalniania z ich pełnienia, chyba że ustawa stanowi inaczej
- za okres od 1 stycznia 2023 r. do 1 kwietnia 2023 r.;
3. treści korespondencji mailowej A.Z. i P.R., Wiceprezesów Sądu [...], dotyczącej zastępowania Prezesa Sądu przy wykonywaniu kompetencji dyrektora sądu w zakresie:
• kierowania działalnością administracyjną sądu, w zakresie wskazanym w art. 8 pkt 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych,
• zwierzchnictwa służbowego sędziów oraz asystentów sędziów sądu,
• powierzania sędziom pełnienia funkcji i zwalniania z ich pełnienia, chyba że ustawa stanowi inaczej
- za okres od 1 stycznia 2023 r. do 1 kwietnia 2023 r.;
4. treści korespondencji z komunikatorów wykorzystywanych w służbowych telefonach komórkowych przez A.Z. i P.R., Wiceprezesów Sądu [...], dotyczącej zadań związanych z zastępowaniem Prezesa Sądu w kompetencjach dyrektora sądu w zakresie:
• kierowania działalnością administracyjną sądu, w zakresie wskazanym w art. 8 pkt 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych,
• zwierzchnictwa służbowego sędziów oraz asystentów sędziów sądu,
• powierzania sędziom pełnienia funkcji i zwalniania z ich pełnienia, chyba że ustawa stanowi inaczej
- za okres od 1 stycznia 2023 r. do 1 kwietnia 2023 r.
Jednocześnie wnioskodawca zażądał przekazania żądanych informacji na podaną skrytkę ePUAP.
W odpowiedzi na wniosek Prezes Sądu [...], pismem z dnia 19 maja 2023 r. poinformował, że treść korespondencji mailowej wymienianej pomiędzy pracownikami sądu (w tym pomiędzy organem a innymi osobami) nie posiada charakteru oficjalnych zarządzeń i decyzji podpisanych przez Prezesa [...]. Wobec tego, korespondencja ta - jako nieposiadająca waloru dokumentu urzędowego - nie stanowi informacji publicznej, albowiem mieści się w pojęciu dokumentów wewnętrznych. W Sądzie [...] jedyną przyjętą i obowiązującą formą wydawania zarządzeń jest forma papierowa. Nadto Prezes [...] P.S. w ogóle nie podejmował czynności należących do kompetencji dyrektora w zakresie kierowania działalnością administracyjną sądu. Do kompetencji prezesa sądu należy zwierzchnictwo służbowe sędziów oraz asystentów sędziów sądu (art. 22 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o ustroju sądów powszechnych), a także powierzanie sędziom pełnienia funkcji i zwalnianie z ich pełnienia (art. 22 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o ustroju sądów powszechnych). Zatem Prezes [...] P.S. ani w okresie wskazanym we wniosku ani w żadnym innym czasie nie podejmował czynności z zakresu kompetencji dyrektora sądu.
Pismem z dnia 13 czerwca 2023 r. Stowarzyszenie, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność.
W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."); uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezes Sądu, jako określony w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei istota sporu w sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej przedmiotu wniosku – czy ma on walor informacji publicznej, czy też jest to dokument wewnętrzny. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze trzeba przyznać Prezesowi Sądu.
WSA w Warszawie przypominał, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej normuje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wymienia art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. W myśl ww. przepisu ustawy zasadniczej "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie dotyczy przedmiotu informacji publicznej, lecz form dostępu do niej, stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten, odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, ale prowadzi do konkluzji, iż zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca sprecyzował w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - państwa. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy i przewiduje m.in., że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów prawa karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Jednak od dokumentów urzędowych należy odróżnić tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinie w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawiane w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji. A zatem dokument wewnętrzny zawiera informacje o charakterze nieoficjalnym, roboczym, jest opracowany na potrzeby wytworzenia informacji, czy też niezbędny dla dalszego procesu decyzyjnego.
W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, procesowi podejmowania decyzji przez organ administracji publicznej nie musi towarzyszyć społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Organom władzy publicznej powinno się zagwarantować możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, nie są informacją ostateczną, a jedynie są potrzebne do wytworzenia "ostatecznego produktu" w postaci informacji publicznej. Pogląd taki zaprezentował NSA m.in. w wyrokach z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 666/12 i z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13. Również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 zaaprobował definicję dokumentu wewnętrznego, konstatując, że "z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (...)".
Także w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne nie jest informacją publiczną nawet jeżeli dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. Korespondencja taka nie ma waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Należy zatem podzielić stanowisko Prezesa Sądu, że przedmiot wniosku z 20 kwietnia 2023 r. nie stanowi informacji publicznej. Treść korespondencji mailowej P.S., A.Z. i P.R. ze skrzynek wykorzystywanych przy czynnościach służbowych, jak również treść korespondencji z komunikatorów wykorzystywanych w ich służbowych telefonach ma w istocie charakter roboczy - służy sprawnemu uzgodnieniu stanowisk w ramach wykonywania bieżących czynności służbowych. Zatem nie posiada ona waloru oficjalności, który pozwoliłby na zakwalifikowanie jej jako informacji publicznej.
Skoro takie właśnie stanowisko zaprezentował organ w odpowiedzi na wniosek informacyjny skarżącego, to nie można mu skutecznie zarzucić bezczynności. W przypadku, gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., właściwą formą załatwienia wniosku jest pismo organu zawiadamiające o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p., co miało miejsce w niniejszej sprawie.
W dniu 25 lutego 2024 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyło Stowarzyszenie [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania - ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez błędne uznanie, iż można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na zastosowanie ograniczenia,
2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., albowiem nie posiadają waloru oficjalności i są dokumentami wewnętrznymi, pomimo iż to treść, a nie forma decyduje o uznaniu danej informacji za informację publiczną,
3. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów określana przez orzecznictwo jako dokumenty wewnętrzne czy robocze, która nie jest zdefiniowana przez u.d.i.p. ani żaden inny przepis i która - mimo, iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych - nie może być udostępniona;
4. art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez niestwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezczynności organu w sytuacji, gdy w prawem przewidzianym terminie nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej przez niego informacji.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak również dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół zagadnienia legalności odwołania się przez WSA w Warszawie do pojęcia "dokumentu wewnętrznego" jako podstawy uznania, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej.
Na wstępie należy przypomnieć, że ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej - odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. - jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Zgodnie zaś z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej - Państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 3461/21 oraz z dnia 7 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3195/21). Przypomnieć również należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013/8/122) stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają, jednakże treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej "dokumentów urzędowych". W rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają dokumenty, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2130/11 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 666/12). Istotę dokumentu wewnętrznego, jak trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 7293/21 jest, że dokument wewnętrzny jest dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. W doktrynie zwraca się nadto uwagę, że udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 204-209).
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że waloru takiej informacji nie posiada zatem np.:1. wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji, co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13); 2. korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; z dnia 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1203/12; z dnia 25 marca 2014 r., sygn. I OSK 2320/13; z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2770/13; z dnia 18 września 2014 r., sygn. I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. III OSK 3335/21).
Uwzględniając powyższe zapatrywania jak i mając na uwadze przyjęte założenia systemowe, należy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać, że WSA w Warszawie oceniając działanie Prezesa Sądu był uprawniony do odwołania się do wypracowanej przez orzecznictwo i doktrynę koncepcji dokumentu wewnętrznego i przyjęcia, że żądane przez Stowarzyszenie dane w postaci korespondencji i z komunikatorów elektronicznych stanowią dokument wewnętrzny, który nie zawiera informacji publicznej.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.