III OSK 1192/22

III OSK 1192/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Jezielska
Małgorzata Pocztarek
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Ke 161/21 - Wyrok WSA w Kielcach z 2021-12-14
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 10 ust 1, 13 ust 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 15 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 161/21 w sprawie ze skargi D. D. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy B. na rzecz D. D. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia
14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 161/21 zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy B. (dalej także: organ) do rozpatrzenia wniosku D. D. (dalej także: skarżący) z dnia 3 sierpnia 2021 r. w części dotyczącej podania nazwy ukończonej przez W. F. "szkoły (wraz z uzyskanym tytułem zawodowym), nazwy ukończonego kierunku studiów, specjalności, nazwy ukończonych kursów oraz ewentualnie kierunku studiów podyplomowych", w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w pozostałej części i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2021 r. D. D. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy B. o udostępnienie informacji publicznej "w zakresie wykształcenia Pana W. F., w szczególności poprzez podanie nazwy ukończonej przez niego szkoły (wraz z uzyskanym tytułem zawodowym), nazwy ukończonego kierunku studiów, specjalności, nazwy ukończonych kursów oraz ewentualnie kierunku studiów podyplomowych". Uzasadniając swój wniosek skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia
9 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gd 48/17, w którym wskazano, że: "informacje
o kierunku studiów lub szkole oraz specjalności, ewentualnie kierunku studiów podyplomowych, ukończonych przez osoby pełniące funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.".
Pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy B. poinformował skarżącego, że odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji dotyczących wykształcenia W. F. zostanie mu udzielona do dnia
3 października 2021 r. i wyjaśnił jednocześnie, że powodem opóźnienia jest mnogość wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły do Urzędu Miasta
i Gminy w B. w sierpniu bieżącego roku.
Następnie pismem z dnia 1 października 2021 r., w odpowiedzi na wniosek
z dnia 3 sierpnia 2021 r., organ udostępnił skarżącemu informację w zakresie wykształcenia W. F. wskazując, że posiada on wykształcenie wyższe.
Pismem datowanym na dzień 22 października 2021 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy B. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia
3 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy B. do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 3 sierpnia 2021 r. w zakresie wykształcenia W. F., w szczególności poprzez podanie: nazwy ukończonej szkoły (wraz
z uzyskanym tytułem zawodowym), nazwy ukończonego kierunku studiów, specjalności, nazwy ukończonych kursów oraz ewentualnie kierunków studiów podyplomowych - w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm prawem przepisanych, a także kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej
od pełnomocnictwa, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności organu, stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a Prawa
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że bezczynność ta miała miejsce
z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie
art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W uzasadnieniu skargi D. D. wskazał, że organ w odpowiedzi na jego wniosek nie udostępnił większości żądanych przez niego informacji w zakresie wykształcenia W.F., ograniczając się wyłącznie do wskazania, że posiada on wykształcenie wyższe, co w ocenie skarżącego stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 4 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie skarżący podkreślił, że wnioskowane przez niego informacje dotyczą osoby, która piastuje jedno z ważniejszych stanowisk urzędniczych w Urzędzie Miasta i Gminy B., gdyż W.F. jest Sekretarzem Miasta i Gminy B.
Skarżący dodał, nawiązując do zakresu przedmiotowego i podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, że Burmistrz Miasta i Gminy B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o której mowa
w art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a informacje o kierunku studiów lub szkole oraz specjalności, ewentualnie kierunku studiów podyplomowych, ukończonych przez osoby pełniące funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy B. wniósł o jej oddalenie i wskazał, że organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy odpowiada na wniosek, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, nawet jeśli odpowiedź ta nie jest dla wnioskodawcy satysfakcjonująca. Organ powołał się na wyrok z dnia 19 sierpnia 2009 roku, sygn. akt I OSK 683/09, w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że informację publiczną mogą stanowić jedynie informacje dotyczące spełnienia wymagań związanych ze stanowiskiem, określonych
w ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko urzędnicze. W ocenie organu analogicznie uznać należy, że informacją publiczną może być jedynie informacja dotycząca wykształcenia określona szczegółowo w przepisach, a przepisy dotyczące tego, jakie kryteria powinny spełniać osoby zatrudnione jako pracownicy samorządowi, zawiera ustawa o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008 r. oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów
z 25 października 2021 r. w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych. W zakresie stanowiska, które piastuje osoba, której dotyczył wniosek skarżącego
o udostępnienie informacji publicznej, przepisy rozporządzenia wskazują, że winna ona posiadać wykształcenie wyższe, rozumiane jako ukończenie studiów potwierdzone dyplomem, o którym mowa w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca
2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, w zakresie umożliwiającym wykonywanie zadań na stanowisku, a w odniesieniu do stanowisk urzędniczych
i kierowniczych stanowisk urzędniczych stosownie do opisu stanowiska. Taką więc informację, zgodną z wytycznymi rozporządzenia, otrzymał wnioskodawca
w odpowiedzi organu na wniosek. Natomiast w pozostałym zakresie, w ocenie organu, wniosek skarżącego wykraczał poza zakres informacji publicznej i dotyczył danych ze sfery prywatnej (danych osobowych) podlegających ochronie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 14 grudnia
2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 161/21 zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 3 sierpnia 2021 r. w części dotyczącej podania nazwy ukończonej przez W. F. "szkoły (wraz z uzyskanym tytułem zawodowym), nazwy ukończonego kierunku studiów, specjalności, nazwy ukończonych kursów oraz ewentualnie kierunku studiów podyplomowych", w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, oddalił skargę w pozostałej części i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano na wstępie, że w sprawie nie było sporu co do tego, że Burmistrz Miasta i Gminy B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie, odnosząc się do wydłużenia przez organ terminu rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na mnogość wniosków
o udostępnienie informacji publicznej, które wpłynęły do organu w sierpniu bieżącego roku, Sąd I instancji wskazał, że trudno jednoznacznie ocenić, o jakiej ilości wniosków mowa, niemniej jednak z uwagi na to, że w skardze sam skarżący przyznał, że takich wniosków złożył 38 tylko w dniu 3 sierpnia 2021 r., należało przyjąć, że mogło to uzasadniać wdrożenie trybu z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Przechodząc do analizy odpowiedzi organu na wniosek skarżącego
o udostępnienie informacji publicznej, Sąd I instancji uznał, że organ powyższego wniosku nie załatwił w znacznej części w sposób zgodny z przepisami ustawy
o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, powołując się w uzasadnieniu wyroku na art. 5 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 4, art. 6 ust.1, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 13 ust. 1, ust. 2, ust. 2a i ust. 4 ustawy o pracownikach samorządowych, wskazał, że osoba piastująca stanowisko sekretarza gminy, tak jak W.F., jest pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę na kierowniczym stanowisku urzędniczym, a także, że osoba na takim stanowisku, poza innymi wymaganiami, musi posiadać wykształcenie wyższe
i kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na tym stanowisku, które powinny być wskazane w ogłoszeniu o naborze na takie stanowisko. Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie organ poza wskazaniem na wyższe wykształcenie W. F., nie udzielił skarżącemu żadnych spośród wnioskowanych przez niego w dniu 3 sierpnia 2021 r. informacji, nie podając ani nazwy ukończonej przez W. F. szkoły wraz z uzyskanym tytułem zawodowym, ani nazwy ukończonego przez niego kierunku studiów, specjalności, ukończonych kursów, czy ewentualnych studiów podyplomowych. W związku z tym WSA w Kielcach uznał, że organ tej części wniosku skarżącego w ogóle nie rozpatrzył, a powody nieudostępnienia żądanych informacji wyjaśnił dopiero w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że organ nie sprecyzował czy w jego ocenie wniosek skarżącego dotyczył w całości udostępnienia informacji publicznej, a jeśli nie to w jakim konkretnie zakresie nie dotyczył tego rodzaju informacji. Niemniej jednak w ocenie Sądu I instancji organ zobowiązany był rozpoznać wniosek skarżącego zgodnie z zasadami obowiązującymi w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. powinien ocenić, czy żądane informacje są informacjami publicznymi, a jeśli tak to odmowa ich udzielenia powinna przybrać formę decyzji, natomiast w sytuacji, w której uznałby, że wnioskowane informacje nie są informacjami publicznymi, winien był pismem odpowiedzieć na wniosek skarżącego, wyjaśniając zajęte w sprawie stanowisko. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji konieczne było zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku we wskazywanej części na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że wszelkie informacje o kandydacie
(w sposób oczywisty także o osobie wyłonionej w naborze na określone stanowisko), w zakresie objętym wymaganiami określonymi w ogłoszeniu o naborze na to stanowisko, stanowią informację publiczną i dlatego z pewnością taką informacją
w niniejszej sprawie były informacje o W.F. potwierdzające jego wykształcenie wyższe i kompetencje zawodowe. Tym samym WSA w Kielcach stwierdził, że w przypadku stanowiska sekretarza gminy - co do zasady - nazwa ukończonej szkoły wyższej, nazwa ukończonego kierunku studiów, specjalności, nazwy ukończonych kursów oraz ewentualnie nazwa kierunku studiów podyplomowych, są informacjami publicznymi, jednak akurat w kontrolowanej sprawie trudno jednoznacznie stwierdzić, jakie wymagania zostały postawione
w naborze na stanowisko sekretarza gminy, w którym wyłoniony został W.F., bo żadna ze stron, a zwłaszcza organ, nie wskazywała na treść tego ogłoszenia. Dlatego Sąd I instancji wskazał, że organ, kierując się dyspozycją art. 13 ust. 4 u.d.i.p., powinien ocenić, czy wnioskowane przez skarżącego informacje
w zakresie wykształcenia W.F. dotyczą wymagań związanych ze stanowiskiem określonym w danym ogłoszeniu o naborze i zaznaczył jednocześnie, że niewykluczone jest to, że w jakiejś części wniosek skarżącego z dnia 3 sierpnia 2021 r. dotyczył informacji niebędących informacjami publicznymi, bądź informacji publicznych, które podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Jednocześnie WSA w Kielcach stwierdził, że w niniejszej sprawie bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ zareagował na wniosek skarżącego, odpowiadając na niego najpierw pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r., a potem pismem z dnia 1 października 2021 r., a więc
z zachowaniem terminu wskazanego w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego w ocenie Sądu I instancji nie można uznać, że działanie organu "z góry" nacechowane było złymi intencjami. Ponadto Sąd I instancji dodał, że
w niniejszej sprawie należało uwzględnić także okoliczność podnoszoną przez organ w odpowiedzi na skargę, która dotyczyła tego, że skarżący "zasypuje" organ wnioskami o udzielenie informacji publicznej, co zostało zresztą potwierdzone
w skardze, w której skarżący przyznał, że tylko w dniu 3 sierpnia 2021 r. złożył do organu 38 wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że powyższe powody legły także u podstaw oddalenia skargi w części dotyczącej żądania wymierzenia organowi grzywny.
Ponadto WSA w Kielcach wyjaśnił, że oddalił skargę D.D. co do jego żądania dotyczącego wskazania poziomu wykształcenia W.F., gdyż w tym zakresie wnioskodawca otrzymał w terminie odpowiedź na swój wniosek, bowiem organ w piśmie z dnia 1 października 2021 r. wskazał, że W.F. posiada wykształcenie wyższe.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy B. zaskarżając ten wyrok w części, tj. w zakresie punktu I, II i IV wyroku, wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – Załącznika nr 1 do Zarządzenia nr 21/2015 Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 2 kwietnia 2015 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na wolne Stanowisko Sekretarza Miasta
i Gminy, gdyż w jego ocenie dopuszczenie tego dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących działania organu i jednocześnie nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie, wnosząc także o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zrzekając się przeprowadzenia w sprawie rozprawy oraz zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej
w związku z art. 149 § 1 pkt 1-3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niewłaściwe ustalenie, że Burmistrz Miasta i Gminy B. nie rozpoznał wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej
i pozostaje w bezczynności.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w ustawowym terminie,
a więc nie można uznać, że pozostaje w bezczynności tylko dlatego, że odpowiedź ta nie była dla wnioskodawcy satysfakcjonująca. Organ ponownie wskazał, że przepisy dotyczące kryteriów, jakie mają spełniać osoby zatrudnione jako pracownicy samorządowi zawiera ustawa o pracownikach samorządowych oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych. Natomiast w zakresie wymagań, jakie powinna spełniać osoba na stanowisku, które piastuje W.F., przepisy przywołanego rozporządzenia wskazują, że ma ona posiadać wykształcenie wyższe, przez które rozumie się ukończenie studiów potwierdzone dyplomem, o którym mowa w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce,
w zakresie umożliwiającym wykonywanie zadań na danym stanowisku,
a w odniesieniu do stanowisk urzędniczych i kierowniczych stanowisk urzędniczych stosownie do opisu stanowiska. Taką też informację, zgodną z powyższymi wytycznymi, skarżący otrzymał w odpowiedzi organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie organu w pozostałym zakresie wniosek skarżącego wykraczał poza zakres informacji publicznej. Na potwierdzenie powyższego organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 683/09, w którym uznano, że informację publiczną mogą stanowić jedynie informacje dotyczące spełnienia wymagań związanych ze stanowiskiem określonych w ogłoszeniu o naborze na wolne stanowisko urzędnicze i dlatego organ analogicznie uznał, że informacją publiczną w niniejszej sprawie może być wyłącznie informacja dotycząca poziomu wykształcenia, określona szczegółowo w przepisach przywołanego rozporządzenia. Organ dodał, że w ogłoszeniu na stanowisko Sekretarza Miasta i Gminy z dnia 2 kwietnia 2015 r. wskazano tylko jeden konieczny do spełnienia wymóg, a mianowicie wykształcenie wyższe magisterskie i dlatego informację w tym zakresie uzyskał skarżący w odpowiedzi na jego wniosek
o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem organu bardziej szczegółowe informacje wykraczające poza ramy określone w rozporządzeniu oraz w ogłoszeniu
o naborze podlegają ochronie jako dane ze sfery prywatnej (dane osobowe). Ponadto, organ wskazał, że zdobyte wykształcenie mieści się w katalogu dóbr osobistych wymienionych w art. 23 Kodeksu cywilnego, podobnie jak wysokość otrzymywanego wynagrodzenia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ nadmienił również, że należałoby rozważyć, czy w niniejszej sprawie dopuszczalne było wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, gdyż jest on radnym gminy,
a nawet członkiem komisji rewizyjnej, a jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,
w sytuacji gdy wnioskodawca, jako radny, ma zapewniony dostęp do żądanej informacji w innym trybie, to wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1852/16).
D. D. pismem z dnia 31 marca 2022 r. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych. Skarżący wskazał, że w dniu 3 sierpnia 2021 r. złożył łącznie 38 wniosków o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykształcenia poszczególnych pracowników zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy B.
i w przypadku 30 wniosków Sekretarz Gminy W. F. udzielił skarżącemu wnioskowanych informacji, zaś "we własnej sprawie", tj. w odpowiedzi na wniosek dotyczący informacji o jego osobie, ograniczył się jedynie do wskazania, że posiada wyższe wykształcenie. W przypadku pozostałych 7 wniosków zostały natomiast wydane decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego potwierdza to brak konsekwencji organu w rozpoznawaniu wniosków
o udostępnienie informacji publicznej, w zależności od tego, jakiej osoby dany wniosek dotyczy. Skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom organu, w tej konkretnej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy B. pozostaje w bezczynności, albowiem nie udzielił konkretnej odpowiedzi na wniosek z dnia 3 sierpnia 2021 r., a następnie dodał, powołując się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 41/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/15, że informacje związane z zajmowanym przez funkcjonariusza publicznego stanowiskiem lub pełnioną funkcją, a w szczególności informacje wskazujące na poziom jego kompetencji (kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, skarżący podkreślił, że w związku
z pełnieniem przez W. F. funkcji publicznej, jaką niewątpliwie jest stanowisko Sekretarza Miasta i Gminy, udzielenie przez organ precyzyjnej informacji na temat jego wykształcenia, zgodnie z wnioskiem skarżącego, jest nieodzowne dla zbadania zdolności wymienionego do pełnienia wskazywanej funkcji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone
w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie,
a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość skargi kasacyjnej polegająca na nieprzyporządkowaniu zarzutu do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), wskazuje jednak na niewypełnienie koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez osobę wykonującą zawód profesjonalnego pełnomocnika.
Skarżący kasacyjnie wskazał w niniejszej sprawie na naruszenie przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – zwanej dalej u.d.i.p., w związku z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. upatrując naruszenia tych przepisów w niewłaściwym ustaleniu przez Sąd I Instancji, że organ nie rozpoznał wniosku o udostępnienie informacji publicznej i pozostaje w bezczynności.
Przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. są przepisami wynikowymi
i kompetencyjnymi, na ich podstawie sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie stosował w niniejszej sprawie
art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. Z kolei
w stosunku do naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. należy wskazać, że skoro skarżący kasacyjnie zarzuca wadliwe skorzystanie przez Sąd I instancji
z kompetencji określonej w art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., to rozstrzygająca dla oceny zasadności tego zarzutu jest ocena trafności zarzutu naruszenia powiązanego z tym przepisem zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Jak wyżej wskazano, skarżący kasacyjnie nie sprecyzował czy zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania,
a Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do zastępowania w tym zakresie strony skarżącej kasacyjnie. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że intencją skarżącego kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że objęta treścią wniosku z dnia 3 sierpnia 2021 r. żądana przez skarżącego informacja jest informacją publiczną, a organ pozostaje w stanie bezczynności w związku z brakiem pełnej odpowiedzi na wniosek skarżącego. W tym celu w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. powiązano
z art. 13 ust. 1 u.d.i.p, jednakże dla skuteczności tego powiązania niezbędne było wskazanie na art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023, poz. 775 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...). W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a.
i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji
(zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz,
Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65;
J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem
o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania,
a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym
i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest zatem wystarczające poprzestanie na wskazaniu na art. 10 ust. 1 u.d.i.p. bez powiązania go z normami wskazującymi sposób czynienia użytku
z kompetencji do rozpoznania tego wniosku.
Jak wyżej wskazano, w skardze kasacyjnej kwestionując prawidłowość oceny treści wniosku z dnia 3 sierpnia 2021 r., powołano jedynie art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
(w powiązaniu z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a.). Wyjaśnić bowiem trzeba, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku,
z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Przepis ten określa zatem wprost obowiązek realizacji żądania wniosku w zakreślonym terminie, o ile wniosek dotyczy informacji publicznej. Powoływanie się, w ramach postawionego zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na błędne uznanie przez Sąd I instancji, że wniosek skarżącego w całości dotyczył dostępu do informacji publicznej, bez skutecznego podważenia zajętego przez Sąd I instancji stanowiska o podstawach przedmiotowych do zastosowania u.d.i.p. w niniejszej sprawie, nie było wystarczające, a zatem nie mogło być skuteczne. W realiach niniejszej sprawy, w której nie podważono skutecznie kwalifikacji wniosku skarżącego jako wniosku dotyczącego udostępnienia informacji publicznej, za pomocą omawianego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie nie mogła skutecznie zwalczać stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził jej bezczynność
w rozpoznaniu tego wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę
w granicach podniesionych zarzutów nie miał więc podstaw do przyjęcia innego stanowiska niż to, że sądowa kontrola działalności organu administracyjnego została przeprowadzona w sposób prawidłowy w oparciu o ustalony stan faktyczny (niezakwestionowany), zgodnie z którym wniosek skarżącego dotyczył informacji, która miała charakter informacji publicznej, w zakresie szerszym niż ten uznany przez organ, tj. dotyczący poziomu wykształcenia W.F.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, oddalił w oparciu o art. 184 p.p.s.a.
W realiach niniejszej sprawy jednocześnie stanowczego podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie miał podstaw do wyrażenia stanowiska w kwestii trafności merytorycznego stanowiska Sądu I instancji w zakresie nieobjętym zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że oddalenie skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, przy braku możliwości weryfikacji przez NSA prawidłowości kwalifikacji wniosku z dnia 3 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie jest jednoznaczne z akceptacją stanowiska prezentowanego przez Sąd I instancji.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie
art. 204 pkt 2 p.p.s.a.