III OSK 1191/25

III OSK 1191/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Knysiak - Sudyka
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
II SAB/Wa 657/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-03-05
Skarżony organ
Naczelnik Urzędu Skarbowego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 1-2 i 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1-2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 657/24 w sprawie ze skargi J. J. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Legionowie w przedmiocie rozpoznania punktu 1 wniosku z dnia 3 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. J. na rzecz Naczelnika Urzędu Skarbowego w Legionowie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 marca 2025 r., sygn. akt II SAB/Wa 657/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J. J. (dalej także "skarżący") na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego w Legionowie w przedmiocie rozpoznania punktu 1 wniosku z dnia 3 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, oddalił skargę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Skarżący wnioskiem z dnia 3 października 2024 r., złożonym za pośrednictwem usługi eUrząd Skarbowy, zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Legionowie, w trybie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.), zw. dalej u.d.i.p., o udostępnienie informacji w następującym zakresie: "1. komunikatów Naczelnika Urzędu Skarbowego w Legionowie wydanych w latach 2019-2024. Chodzi o takie komunikaty, wśród których znajdują się m.in. np. Komunikat nr 28/2019 Naczelnika Urzędu Skarbowego w Legionowie z dnia 9 grudnia 2019 r. w sprawie powołania zespołu do spraw opiniowania wniosków w sprawie udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych i Komunikat nr 6/2021 Naczelnika Urzędu Skarbowego w Legionowie z dnia 23 lutego 2021 r. w sprawie powołania zespołu do spraw opiniowania wniosków w sprawie udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych; 2. informacji o aktualnie obowiązujących (tj. na dzień udzielenia odpowiedzi) upoważnieniach udzielonych na podstawie art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 143 Ordynacji podatkowej przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Legionowie w zakresie: - imię, nazwisko, stanowisko służbowe, komórka organizacyjna osoby, której upoważnienia udzielono; - zakres upoważnienia, czyli do dokonywania jakich czynności w imieniu Naczelnika uprawnia upoważnienie; - oznaczenie upoważnienia (np. znak sprawy) i okres obowiązywania.".
Wnioskodawca na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. zwrócił się o przekazanie powyższych informacji w formie skanów dokumentów, drogą elektroniczną za pośrednictwem usługi eUrząd Skarbowy.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w Legionowie w odpowiedzi z dnia 17 października 2024 r. w odniesieniu do pytania pierwszego wniosku poinformował, że komunikaty wydane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Legionowie nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., gdyż są dokumentami wewnętrznymi.
Skarżący pismem z 19 października 2024 r. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Naczelnika US w przedmiocie rozpoznania punktu 1 wniosku z dnia 3 października 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Naczelnik US wniósł o jej oddalenie.
Oddalając skargę sąd pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie, dokonanej po zapoznaniu się z całością informacji żądanej w punkcie 1 wniosku z dnia 3 października 2024 r., prawidłowo organ poinformował skarżącego w ustawowym terminie 14 dni, że żądane komunikaty Naczelnika US nie posiadają waloru informacji publicznej, albowiem stanowią dokumenty wewnętrzne.
Sąd pierwszej instancji podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym pojęcie "dokument wewnętrzny" stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Mogą one służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty takie mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem oficjalnego stanowiska organu, a zatem nie stanowią informacji publicznej (v. m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21; z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21; z 15 lipca 2022 r. sygn. akt III OSK 1361/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę powyższe, podobnie, zdaniem sądu pierwszej instancji, należy traktować kwestie organizacji pracy, wyznaczania konkretnych pracowników do wykonania zadania, czy powoływania zespołu pracowników (komisji) w ramach określonego projektu, czy zadania, także w zakresie organizacji pracy, których to kwestii dotyczą – jak wynika z nadesłanej przez organ dokumentacji, która nie podlegała udostępnieniu stronie skarżącej – komunikaty Naczelnika US żądane przez skarżącego z okresu 2019-2024.
Kwestie wewnętrznej organizacji wykonania określonego zadania realizowanego przez organ nie stanowią informacji publicznej. Stąd też sąd pierwszej instancji nie podzielił twierdzenia skarżącego prezentowanego w skardze i piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2024 r., że treść komunikatów żądanych w punkcie 1 wniosku stanowi sprawę publiczną. Sąd podkreślił, że informacja o samym fakcie wydawania przez organ komunikatów w przedmiocie sposobu realizacji zadań organu stanowi informację o sprawie publicznej, ale przyjęty przez organ sposób realizacji zadań (treść komunikatów), nawet ujmowany jako "element procesu organizacyjnego", na co wskazuje skarżący, stanowi dokumentację wewnętrzną, a nie sprawę publiczną. W sprawie nie ma przy tym znaczenia, czy wydanie komunikatów było obowiązkowe, czy fakultatywne, jak miało to miejsce w tej sprawie. Istotne jest, czy komunikaty zawierają jakiekolwiek stanowisko organu skierowane na zewnątrz.
Komunikaty żądane przez wnioskodawcę regulują wyłącznie kwestie sposobu realizacji zadań należących do Naczelnika US i obieg dokumentów z tym związany i w żaden sposób nie przesądzają o kierunkach działania organu, jak również nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych. Tak, jak organ poinformował wnioskodawcę w odpowiedzi z dnia 17 października 2024 r., co podlegało weryfikacji przez Sąd na podstawie nadesłanych przez organ komunikatów, żądane komunikaty Naczelnika US z lat 2019-2024 dookreślają, doprecyzowują sposób realizacji szeregu zadań Naczelnika, wskazują osoby, komórki organizacyjne odpowiedzialne za realizację określonych procesów (w tym zespoły opiniujące w określonych kwestiach).
Zdaniem sądu pierwszej instancji żądane i nadesłane do sądu komunikaty zostały wytworzone wyłącznie na potrzeby działalności organu i służą poprawie jego funkcjonowania. Komunikaty te nie przedstawiają stanowiska organu na zewnątrz, nie są skierowane na zewnątrz i w żaden sposób nie przesądzają o kierunkach działania organu w konkretnej sprawie.
Sąd wskazał jednocześnie, że żądane komunikaty nie stanowią notatek, czy roboczych materiałów w konkretnej sprawie. Natomiast regulują sposób realizacji zadań Naczelnika US w zakresie organizacji pracy, wyznaczania konkretnych pracowników do wykonania zadania, czy powoływania zespołu pracowników (komisji) w ramach określonego projektu, czy zadania.
Nadesłane przez organ komunikaty potwierdzają stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na wniosek skarżącego, że niektóre z komunikatów stanowią skonkretyzowaną procedurę postępowania dla urzędu skarbowego mającą zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom podatników i nie są skierowane na zewnątrz.
W ocenie sądu pierwszej instancji żądane komunikaty Naczelnika z lat 2019-2024 nie przesądzają kierunku działania organu i podejmowanych przez organ decyzji, nie zawierają stanowiska organu w sprawach publicznych, nie zawierają ocen dokonywanych przez organ władzy publicznej, nie stanowią treści aktów administracyjnych, czy innych rozstrzygnięć organu, treści wystąpień i ocen organu, informacji o stanie państwa (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, b, c, d u.d.i.p.).
Nadesłane komunikaty regulują wyłącznie kwestie sposobu realizacji zadań organu i służą usprawnieniu funkcjonowania organu. Żądane komunikaty nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Wobec tego, że komunikaty te nie podlegały ujawnieniu przez organ, Sąd nie ma podstaw, aby omawiać ich treść w niniejszych rozważaniach bardziej szczegółowo, niż przedstawiono to wyżej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w przypadku określonym w treści art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi, zasądzenie od Naczelnika Urzędu Skarbowego w Legionowie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Skarżący wskazał, że mając na względzie treść art. 182 § 2 p.p.s.a. nie składa wniosku o wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że można ograniczyć konstytucyjne prawo do informacji, pomimo braku wyraźnego przepisu ustawowego zezwalającego na takie ograniczenie,
b) art. 61 ust. 2 Konstytucji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dokument określonego charakteru/treści nie jest dokumentem, o którym jest mowa w treści art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, stanowiącym informację publiczną,
c) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że istnieje kategoria dokumentów nazwana dokumentami wewnętrznymi, niezdefiniowana przez u.d.i.p., która mimo, iż dotyczy funkcjonowania podmiotów publicznych nie może być udostępniona
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że wnioskowana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu, ponieważ stanowi dokument wewnętrzny,
Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Warszawie dokonał prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to powinien dojść do przekonania, że sposób rozpoznania przez organ wniosku jest błędne, a wnioskowana przez skarżącego informacja powinna zostać udostępniona.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Mając na względzie treść art. 182 § 2 p.p.s.a. organ nie złożył wniosku o wyznaczenie rozprawy w celu rozpoznania niniejszej skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy kasacyjne, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadą jest w takiej sytuacji, iż w pierwszym rzędzie rozpoznawane są zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego przez organ administracyjny w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, wszystkie na www. cbosa). W poddanej kontroli sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany w skardze kasacyjnej w taki sposób, iż jego zasadność bądź bezzasadność będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Zarzuty prawa materialnego zostaną rozpoznane łącznie, gdyż dotyczą one tego samego zagadnienia. Są one nieuzasadnione z czterech powodów.
Po pierwsze, autor skargi kasacyjnej zarzuty oparł na wadzie niewłaściwego zastosowania wskazanych w ich treści przepisów. Odnosząc się do tego zagadnienia wskazać należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przepisy prawa nie zdefiniowały jednak istoty naruszenia prawa polegającego na niewłaściwym zastosowaniu normy materialnoprawnej, podobnie zresztą jak i błędu wykładni.
W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieje pozór oczywistości rozumienia "niewłaściwego zastosowania prawa materialnego". Przyjmuje się w nim, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, który może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy (Wyrok NSA z 2.02.2024 r., III OSK 1107/22.). W kolejnym orzeczeniu wskazano, że "błąd subsumcji wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (Wyrok NSA z 18.02.2015 r., II GSK 72/14). W innym jeszcze wyroku NSA przyjął, że "ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony" (Wyrok NSA z 17.04.2024 r., sygn. I GSK 1075/23. Por. wyrok NSA z 27.06.2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26.03.2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08.). W wyroku z 26.03.2010 r., sygn. II FSK 1842/08 NSA stwierdził, że "W doktrynie wskazuje się, że forma naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (tzw. błąd subsumcji) sprowadza się do wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie danej normy prawnej. Jest to wadliwe zastosowanie przepisu. Uwzględnienie zatem wskazanego zarzutu byłoby możliwe, jeżeli skarżąca wykazałaby, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest adekwatny do hipotezy art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f" (Wyrok NSA z 26.03.2010 r., sygn. II FSK 1842/08. NSA odwołuje się także do: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 538 i nast.). Z kolei w wyroku z 22.02.2005 r., sygn. akt FSK 1444/04 NSA zwrócił uwagę, że niepełne, a więc wadliwe ustalenie stanu faktycznego nie może służyć prawidłowej jego subsumpcji do odpowiednich norm prawa materialnego. Dopiero gdy stan faktyczny ustalony zostanie z zachowaniem dyrektyw płynących z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, będzie można ocenić, w jaki sposób skonfrontowano stan faktyczny z normami prawa materialnego, a więc czy dokonano prawidłowej, czy też błędnej ich wykładni (Wyrok NSA z 22.02.2005 r., sygn. akt FSK 1444/04). W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2024 r. III OSK 2430/22, wskazując w uzasadnieniu, że "Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości" (Wyrok NSA z 9.07.2024 r. III OSK 2430/22).
Przywołane jedynie przykładowo i dość obszernie zacytowane orzeczenia świadczą o głębokich różnicach w zakresie pojmowania pojęcia niewłaściwego zastosowania prawa i nieprecyzyjnie utożsamiają je z błędem subsumpcji, który jest jedynie jedną z postaci niewłaściwego zastosowania prawa. Do zastosowania prawa materialnego dojść może po ostatecznym ustaleniu znaczenia stosowanej normy prawnej oraz po ustaleniu stanu faktycznego i podjęciu decyzji dowodowej. Istotą prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest twierdzenie o zawieraniu się konkretnego, udowodnionego stanu faktycznego w pojęciach hipotezy stosowanej normy powinnościowej. Naruszenie powyższych zasad prowadzi zawsze do niewłaściwego zastosowania prawa materialnego
W doktrynie prawa przyjmuje się, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polegać może: a) na dopuszczeniu do zastosowania prawidłowej, czyli adekwatnej i poprawnie zinterpretowanej normy prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego; b) na zastosowaniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego błędnie zinterpretowanej lub ustalonej na etapie walidacyjnym normy prawa materialnego (czyli normy nieadekwatnej); c) na błędnym przyporządkowaniu konkretnych elementów ustalonego stanu faktycznego do poszczególnych przesłanek materialnych stosowanej normy prawa materialnego; d) na odmowie zastosowania prawidłowo ustalonego stanu faktycznego do adekwatnej normy prawa materialnego albo na odmowie kwalifikacji cech stanu faktycznego do adekwatnego wzorca oceny prawnej (R. Stasikowski, Operacje myślowe organu administracji publicznej w procesie stosowania prawa administracyjnego. Część trzecia. Subsumpcja. Konsekwencje prawne. Decyzja finalna, Kraków 2025, s. 56).
W pierwszym rzędzie wskazać należy zatem, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca niewłaściwe zastosowania przepisów art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 2 Konstytucji i art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. Istotne jest jednak zauważenie, iż nie wyjaśnia on w sposób jasny i jednoznaczny w swojej skardze kasacyjnej na czym to niewłaściwe zastosowanie prawa polega. Jest to przyczyna, która przesądza o bezzasadności zarzutów, gdyż w tym zakresie Sąd nie może zastąpić skarżącego. W ustaleniu woli autora skargi kasacyjnej nie pomaga uzasadnienie skargi kasacyjnej, które jest bardzo krótkie. Paradoksalnie nie tylko nie pomaga ono wyjaśnić braku zarzutów, lecz pogłębia ono wątpliwości. Prowadzi ono bowiem do wniosku, że autorowi skargi kasacyjnej chodzić może nie tyle o zarzucenie niewłaściwego zastosowania prawa, co o jego błędną wykładnię. Na str. 4 uzasadnienia wskazuje się bowiem, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował ograniczenie prawa Wnioskodawcy do informacji, które nie wynika z Konstytucji, ani z żadnego przepisu ustawy (...) Taka interpretacja znacząco ogranicza zasadę jawności".
Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie fachowego pełnomocnika w prawidłowym formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Jeśli zatem w petitum skargi kasacyjnej jako formę naruszenia wskazano "niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego" to zasadniczo jest to wiążące dla sądu. W tej sytuacji, jak i w związku z brakiem wskazania na czym miałby polegać błąd niewłaściwego zastosowania prawa podniesione zarzuty prawa materialnego uznać należało za nieuzasadnione. Nie jest to jednak jedyny powód ich bezzasadności. Naczelny Sąd Administracyjny dąży zawsze do jak najszerszego zapewnienia stronie prawa do sądu, w konsekwencji czego podejmuje próby merytorycznego rozpoznania zarzutów, mimo ich niedoskonałości, jeśli jakiś fragment skargi kasacyjnej pozwala na ustalenie woli jej autora. W ten sposób Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do drugiej przyczyny bezzasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Po drugie zatem, przyjęte w skardze kasacyjnej rozumienie pojęcia informacji publicznej, jako obejmującej również dokument wewnętrzny, jest nieprawidłowe. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna. Przepis ten wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" najogólniej z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne.
Konstytucja statuując prawo obywatelskie do informacji publicznej, wyznaczyła jej zakres przedmiotowo-podmiotowy bardzo szeroko, jednak w taki sposób, iż istota informacji publicznej nie została w gruncie rzeczy zdefiniowana. Zdefiniowanie powinno więc nastąpić w ustawie zwykłej. W świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową z nich stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która w założeniu miała być traktowana jako ustawa – "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych.
Pozornie pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przepis ten dotknięty jest jednak błędem logicznym, bo pojęcie nieznane jest definiowane za pośrednictwem nieznanej nazwy (ignotum per ignotum). Doprecyzowaniem tego przepisu jest zawartość normatywna przepisów art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który w formie katalogu otwartego wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Jest on niewątpliwie pomocny w ustaleniu zakresu przedmiotowego pojęcia informacji publicznej, lecz tylko w zakresie regulacji pozytywnej zawartej w jego treści. Użycie zwrotu "w szczególności" oznacza bez wątpienia, iż wyliczenie to ma charakter przykładowy, co oznacza, iż są jeszcze inne kategoria informacji, poza wymienionymi w art. 6 ust. 1, którą mają przymiot informacji publicznej.
Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone, jeśli znajduje się w posiadania lub na przechowaniu władz publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; z 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11 –publ. CBOSA). Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, tj. tego, że dotyczą realizacji zadań publicznych. W świetle art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. informacją publiczną jest treść i postać dokumentów urzędowych, przy czym zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
W literaturze aprobuje się stanowisko, że dokumentem urzędowym jest "każdy dokument, który ma jakikolwiek znaczenie dla ukształtowania treści późniejszego oświadczenia woli lub wiedzy, a zatem obejmuje różnego rodzaju dokumenty związane z wykonywaniem kompetencji i zadań publicznych" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 202).
Na bazie przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. w drodze rozumowania a contrario w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stworzone zostało pojęcie dokumentu wewnętrznego, a więc dokumentu, który nie stanowi informacji publicznej. Pojęcie to stosuje się dla określenia dokumentów, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, które służą wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu lub struktury administracyjnej, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania pracowników w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 430/14; z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1599/15; z 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15; z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18; z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18; z 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3154/21 – publ. CBOSA). W orzecznictwie podkreśla się także, że osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących w dalszych etapach realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2678/16; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1669/18 – publ. CBOSA). Dokument urzędowy od dokumentu wewnętrznego odróżnia zatem fakt braku jego "oficjalności", gdyż służy on zapewnieniu dyskusji wewnętrznej nad określonym zagadnieniem. Dyskusja ta, jeśli ma służyć realizacji interesu publicznego, powinna mieć swobodny charakter, który m.in. charakteryzuje się zajmowaniem wstępnych stanowisk, które podlegaj ewolucji podczas procesu wypracowywania końcowego stanowiska. W przypadku założenia, że później stanowiska te mogłyby zostać upublicznione, osoby biorące udział w takiej dyskusji od początku mogłyby nie wyrażać swoich ocen, czy też nie dzielić się swoją wiedzą w określonym zakresie, obawiając się krytycznej oceny własnych poglądów na skutek ich upublicznienia.
Nie można więc uznać za informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu, całego wewnętrznego obiegu informacji odbywającego się w ramach określonej struktury czy też najdrobniejszego przejawu działalności osób piastujących funkcję publiczne w aparacie administracyjnym. Autonomia decyzyjna podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej wyklucza swego rodzaju "totalną" kontrolę za pomocą ustawy o dostępie do informacji publicznej wszelkich działań podmiotu zobowiązanego. Dostęp do informacji publicznej nie może krępować działań podmiotu zobowiązanego oraz nie obejmuje każdego przejawu jego działalności. Przyzwolenie bowiem na totalną penetrację działalności administracji publicznej w trybie dostępu do informacji publicznej zagroziłoby interesowi publicznemu, a zatem temu samem interesowi, który przemawia za dostępem do informacji publicznej. Z tej przyczyny podzielić należy wykładnię przepisów prawa materialnego dokonaną przez sąd pierwszej instancji, który uznał, iż dokumenty wewnętrzne nie są informacją publiczną. Sąd nie przewidział więc nowego, nieznanego ustawie ograniczenia prawa do informacji, a zatem nie naruszono przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem wykładni materialnoprawnego pojęcia informacji publicznej, wytyczając jej zakres przedmiotowy, a zagadnienie tak postawione nie zostało jasno wyrażone w podniesionych zarzutach.
Po trzecie, w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. dodać należy ponad to co wyżej, iż zarzut naruszenia tego przepisu w tej postaci jest nieprecyzyjny.
Przede wszystkim należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. jest przepisem złożonym z podpunktów. Nie jest możliwe w takiej sytuacji zastąpienie autora skargi kasacyjnej i sformułowanie w jego miejsce precyzyjnie zarzutu. Z tych względów podniesiony zarzut nie mógł okazać się zasadny.
Zarzut oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest nieuzasadniony.
Zgodnie z art. 133 §1 p.p.s.a. "sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11), a zatem nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka właśnie ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona. Sąd pierwszej instancji ustalił stan faktyczny w oparciu o akta sprawy. W przyjętym za podstawę wyroku stanie faktycznym każda okoliczność znajduje swoje odzwierciedlenie w aktach sprawy.
Z treści zarzutu wywieść można, że nie został on podniesiony celem zakwestionowania przyjętych ustaleń faktycznych, gdyż te są niesporne. Autor skargi kasacyjnej kwestionuje wykładnię przepisów prawa materialnego prowadzącą do rozumowego zrekonstruowania konstrukcji pomocniczej dokumentu wewnętrznego i odmówienia mu cech informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Celowi temu w powiązaniu ze wskazanymi w treści zarzutów przepisami, służyć on nie może. Nie ulega wątpliwościom, iż przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. ma charakter wyłącznie procesowy i reguluje czynności procesowe sądu administracyjnego pierwszej instancji. Użyte na potrzeby rozstrzygnięcia tej sprawy pojęcie "dokumentu wewnętrznego" jest zaś efektem interpretacji norm materialnych. Nie jest skuteczne zwalczanie czynności interpretacyjnych norm prawa materialnego w drodze zarzutu naruszenia przepisu regulującego czynności procesowe. Czyni to zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nieuzasadniony.
Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, nakładając na niego obowiązek zbadania w pełnym zakresie treści zaskarżonego aktu lub bezczynności pod względem jego zgodności z prawem.
W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można także kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego, w tym wykładni prawa materialnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).
Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy sądowoadministracyjnej w powyższym rozumieniu, gdyż przedmiotem kontroli uczynił sprawę zakreśloną granicami formalnymi i normatywnymi bezczynności Naczelnika Urzędu Skarbowego w Legionowie w związku z rozpoznaniem jego wniosku z dnia 3 października 2024 r. o udzielenie informacji publicznej. W tym sensie nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. Zauważyć jednocześnie należy, iż zarzut naruszenia tego przepisu, podobnie jak i art. 133 § 1 p.p.s.a. został podniesiony nie tyle w celu zakwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji co do przyjętego stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie, lecz co do wykładni prawa materialnego. Jej wynik doprowadził do wyodrębnienia kategorii dokumentu wewnętrznego, nie odpowiadającego cechom informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może służyć tym celom, co czyni go nieuzasadnionym.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z oceną prawidłowości uzasadnienia decyzji administracyjnej dokonaną przez sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu, gdyż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. służy ocenie poprawności uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Dodatkowo zauważyć należy, iż autorka skargi kasacyjnej podnosi go w celu wzruszenia przyjętych za podstawę wyrokowania ustaleń faktycznych. Jak już wskazano w tym celu zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podniesiony, gdyż decyzja wewnętrzna Sądu w przedmiocie przyjęcia określonych ustaleń faktycznych za podstawę wyroku zapada na etapie wydawania wyroku, zaś sporządzenie pisemnego uzasadnienia, do którego odnosi się ten przepis, jest czynnością wtórną i następczą względem wydanego już wyroku. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Z tych przyczyn zarzut naruszenia prawa procesowego uznać należało za nieuzasadniony.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł
o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.